区域海洋管理的现状与发展

区域海洋管理的现状与发展

美国是一个拥有13000英里海岸和最大的经济和社会的大国。进入21世纪以来,美国海洋和沿岸生态环境持续恶化,美国政府因此不断尝试着改进海洋管理方式,减轻海洋生态环境的压力,推进海洋资源的可持续利用。其间,区域海洋管理作为一种以生态系统为基础的、更好地管理海洋和海岸资源的有效方式日益受到重视。一、对区域海洋管理的实践区域海洋管理是一种以生态系统为基础的管理方式,它通过综合考虑一个相对封闭的海洋生态系统中各种因素的相互作用,来实现对海洋和海岸资源的可持续管理。美国是最早将生态系统概念引入海洋管理活动的国家。在19世纪60年代,美国科学家肯尼斯·舍曼(KennethSherman)和路易斯·亚历山大(LewisAlexander)率先提出了“大海洋生态系统”的概念,他们根据海洋探测术、水文地理学、生产力和人口将美国陆地周围的海洋划分为十大海洋生态系统,这些海洋生态系统涵盖了从流域、河口到大陆架的外边缘和海岸水流系统的向海边缘的区域。“大海洋生态系统”概念的提出为将海洋划分成有实际意义的以生态系统为基础的单位提供了科学的基础。美国依照大海洋生态系统理论在全国范围内建立起了八个区域渔业委员会来管理全国的渔业资源,并尝试着以生态系统为基础对海洋资源进行管理。区域海洋管理真正进入人们的视野缘于美国在21世纪初发表的两份海洋政策研究报告,即美国海洋政策委员会发表的《21世纪海洋蓝图》和民间组织皮尤委员会发表的《美国的活力海洋:规划海洋变化的航程》,此两份报告详细论证了采用区域海洋管理的方法在阻止海洋资源退化、恢复和保护海洋环境方面的优势及可行性,为区域海洋管理实践的推广奠定了基础。报告建议采用以生态系统为基础的海洋管理模式,因为以生态系统为基础的管理不是为单一问题(如商业捕鱼或某种单独的污染源)而设计管理计划,而是关注在被界定为生态系统的一个特定区域内发生的多种活动。实施以生态系统为基础的管理必须依照一系列相互关联的生物和非生物因素划定一个可行的范围,进而对该范围内的人类活动进行管理。采用区域管理方法,管理者可以在相对宽广的范围内考虑人类活动对生态系统的各种服务功能的累积影响,有利于避免单一部门管理活动中只注重本部门利益而忽视其他部门利益的情况发生。二、现行行政区不一致,区域间关联阻碍区域海洋管理在美国顺利实施的原因之一,是以生态系统为基础的管理区域与现存的行政区划不一致。如何使区域海洋管理与现存的以行政区划为基础的管理体制相融合在美国学界引起了广泛的讨论,对此,前述皮尤委员会的报告和美国海洋政策委员会的报告分别设计了两种各具特色的区域海洋管理方式。(一)第三,区域海洋管理计划皮尤委员会设计了一种自上而下的、有强制力的区域海洋管理方式。按照这种方式,执行区域海洋管理的机构是国家通过立法形式成立的区域海洋生态委员会,该委员会的成员以政府机构的代表为主,主要包括联邦、州和部落政府的海洋主管部门。广大的利益相关者只能通过一个“充满活力的和有影响的”建议程序参与区域海洋管理计划的制定和执行,并不享有委员会的决策权。区域海洋生态委员会的主要任务是制定区域海洋综合管理计划并监督其实施,这种计划必须获得负责海洋管理的联邦机构的批准,以使区域海洋管理活动与国家海洋政策和标准保持一致,其在内容上至少应该涵盖海洋生物资源管理、生境保护、水质保护和影响海洋生态系统健康的开发活动的管理等,并应为保护海洋生态系统的健康建立起清晰、可量化的管理和修复目标。区域海洋管理是有“牙齿”的,换句话说,该计划对所有主体都有强制执行的效力。这种强制力通过以下三方面措施得以实现:其一,采用《海岸带管理法》所确立的“一致性原则”⑤,使各州保证联邦政府的行动与区域海洋管理计划相一致。如果联邦行动与区域计划不一致,州可以向国家海洋机构提出申诉或向联邦法院寻求法律救济。其二,由区域委员会明确确定各主管部门的作用及职责,各主管部门必须履行其职责。其三,要求各州执行已经批准的区域海洋管理计划。其四,依照公民诉讼法律条款的规定,第三方可以向联邦法院提起诉讼,强制要求有关方面(包括区域海洋生态系统委员会)执行区域海洋管理计划等。皮尤委员会希冀区域海洋生态委员会拥有可以保证区域海洋管理计划得以顺利实施的强大的区域权力和强制力,但这种设想并没有获得美国沿海各州的支持,因为它没有清楚地认识到美国的政治现实。美国各州在其管辖范围内拥有独立于联邦政府的管辖权,而区域委员会的成立似乎成为联邦政府侵蚀各州权力的工具,各州都不希望支持或参与到有损其权力的活动中。(二)建立协调机制与皮尤委员会的设计方案相比,美国海洋政策委员会设计的区域海洋管理方式显得更为“柔和”和完整。根据海洋政策委员会的报告,执行区域海洋管理的主要机构是各州之间自愿成立的区域海洋委员会,它由各级政府、私人团体、非政府组织和学术界共同参与组成,具有广泛的公众参与性。由于这种区域海洋委员会是自愿性组织,因此它可以依据形式更为自由的州际协定来成立,而不需要通过立法的方式。区域海洋委员会的具体组织形式由参加者根据各区域的情况自行决定,其职能侧重于就区域海洋问题进行沟通和协调,主要包括:关注有较大影响的海洋和海岸问题;制定区域海洋政策目标和优先事宜;帮助地方就区域海洋事宜进行协调与合作;代表广大公众向联邦政府转达本区域关注的问题。除了区域海洋委员会,美国海洋政策委员会还设想在总统行政机构内设立国家海洋委员会和总统海洋政策顾问委员会,以便建立一个上下呼应的管理框架。国家海洋委员会由总统助理担任主席,由涉海的各部部长和各机构的领导参加,该委员会除了负责制定国家海洋目标、确立海洋管理的基本原则、协调联邦机构执行国家海洋政策之外,还负责协调区域海洋管理事宜,以及负责与州政府和私人团体就建立区域海洋委员会的步骤和程序进行磋商。总统海洋政策顾问委员会由总统指定的对海洋问题有知识和经验的非政府人士组成,这个顾问委员会应该有代表性,包括海洋沿岸各州的州长、其他利益相关州、准州、部落和地方政府的代表,以及来自私人团体、研究和教育机构、非政府组织、流域组织和其他有涉海利益的非联邦实体的个人。顾问委员会最主要的职能是就区域海洋委员会所关注的事宜与国家海洋委员会沟通。美国海洋政策委员会的设计方案是“柔和的”。“柔和”除了体现在各州自愿成立区域海洋委员会之外,还体现在以下方面:(1)区域海洋委员会的主要任务是就区域海洋问题在各州之间进行沟通和协调,而并不是一定要制定具体的、可量化的管理目标;(2)区域海洋管理计划和目标对各州不具有强制性;(3)区域委员会可以不受国家目标的限定,自行确定在区域海洋管理中具有优先权等事宜,采用更为灵活的方式对海洋和海岸进行管理。就像《21世纪海洋蓝图》中承认的那样,这个方案的优势也正是其劣势所在。自愿参与意味着,通常情况下,在面对需要作出协调的和需要进行管理的区域海洋问题时,委员会没有权力要求各州在特定时间内作出答复。特别是在解决跨多个州的海洋问题、海洋和海岸资源的利用冲突等问题时,缺少强制力使得区域委员会举步维艰。在有限的权力和有限的资金条件下,区域委员会要想实施以生态系统为基础的海洋管理模式应该采取长期的和渐进的方法,但能否在较长时间内获得各州、利益相关者和联邦机构的关注、资金支持和合作是区域委员会面临的重大考验。三、开展海洋管理的合作项目作为对美国海洋政策委员会提出的“关于协调的、综合的和长期的国家海洋政策的建议”的答复,《美国海洋行动计划》(简称《行动计划》)在区域海洋管理问题上并没有进行过多的制度设计,而是采取了更为务实的方法从两个方面来加强区域海洋管理。一方面是建立内阁级的海洋政策委员会,加强联邦机构对区域海洋管理活动的协调;另一方面是通过支持和促进现有的区域合作和区域伙伴关系的发展来推进区域海洋管理实践。建立内阁级的海洋政策委员会是《行动计划》协调国家海洋政策在各级政府的各涉海行政职能部门内执行的主要方式,此外,《行动计划》还在海洋政策委员会之下设立了部际海洋科学和资源管理整合委员会来关注区域范围内法律、法规的协调、区域用海冲突等问题。在增加机构设置的同时,联邦政府还积极推进现有的区域合作项目和区域伙伴关系的发展,鼓励各地区自愿成立新的区域合作组织。相关活动如支持北美五大湖跨部门特别工作组和北美五大湖地区合作联盟、支持建立墨西哥湾地区伙伴关系、推进地区渔业管理工作、实施珊瑚礁地区行动战略等。值得一提的是,一些以生态系统为基础的跨边界区域海洋管理活动也颇具规模,其中美国新英格兰地区和加拿大东部省份合作开展的对共享的新英格兰和缅因湾水域进行区域海洋管理的合作项目最具代表性。美加两国于1989年合作成立了缅因湾海洋环境委员会,该委员会重点针对恢复沿岸生境、促进环境和公共健康以及支持有活力的社会团体三个优先领域开展活动。进入21世纪以来,该委员会的影响力不断扩大。在皮尤委员会和美国海洋政策委员会的报告发表后两年多的时间里,许多新的围绕海洋的区域管理活动逐步展开。这些活动既有联邦机构在全国范围内发起的,也有各区域和各州自行开展的。全国范围内的活动促进了区域海洋管理理念的发展,建立了适合区域海洋管理的信息监测系统,为新的区域海洋管理活动提供了更多的支持。区域范围内的活动优化了各地区的海洋政策和海洋管理模式,为在全国范围内推广区域海洋管理积累了经验。比较有代表性的活动和项目包括:(1)以生态系统为基础的渔业管理。美国1999年的《可持续渔业法》确定要在美国实施以生态系统为基础的渔业管理方式。经过数年的发展,有两个渔业管理委员会在这方面做出了瞩目的贡献。南大西洋渔业管理委员会组织了一系列的研讨会来制定渔业生态计划;北太平洋渔业管理委员会与阿拉斯加生态委员会一起选定阿留申群岛生态系统作为示范区,合作开发以生态系统为基础的渔业管理方式,首次将资源管理与生态系统管理相结合,并通过召开阿留申群岛生态系统论坛为将学术研究成果转化为实践提供了一个很好的研究平台。(2)建立综合的海洋观测系统。美国各区域都在开发新的或是改进原有的监测系统来加强与其他区域和国家监测系统的联系,目前已建立起了11个海洋观测系统区域联合会,其中最具成效的是大西洋中部各州和东南各州建立的大西洋中部海岸海洋观测区域联盟和东南海岸海洋观测区域联盟。区域联合会按照区域来收集海洋信息,实现信息分享,促进海洋教育资料的开发,有助于各方确定区域优先问题,达成区域共同的管理标准。(3)国家海洋补助金项目。该项目旨在为全面开展区域海洋管理提供理论支持,帮助已经开展或即将开展区域管理的地区确定具有区域优先性的问题。值得一提的是,除了上述国家和区域层面的活动外,美国的许多州也积极加强以生态系统为基础的海洋管理。加利福尼亚州的区域海洋管理活动取得了最为显著的成绩。加州1100英里长的海岸线穿过了多个有生物特性的区域、行政辖区和丰富的资源带,州政府在其辖区内按照资源和管理问题的自然和社会属性开展了一系列区域项目,如沿岸沉积物管理项目、海洋生物保护法案项目、南加州湿地恢复工程等。皮尤委员会和美国海洋政策委员会的报告发表后,加州政府建立了加州海洋保护委员会来协调各涉海机构的管理活动和政策,该委员会在2006年公布了加州海洋保护委员会未来五年的战略计划,将海洋管理、科研和监测、海洋和海岸水质、生境结构、海洋和