中国巨灾灾害链的形成与演变

中国巨灾灾害链的形成与演变

“灾害链”一词在1989年至1999年的国际救灾计划中由马宗金和本人介绍，意思是由于极端自然灾害造成的一系列次级灾害。在我国形成巨灾灾害链的有四大类灾害:地震、台风、寒潮大风和干旱。这次雪灾本质上是寒潮大风(北方)或寒潮静风(南方)引发的低温雨雪冰冻灾害。“巨灾”一词最初是OECD(经合组织)在2003年提出来的,其内涵是指某一灾害发生后,发生地已无力控制灾害造成的破坏,必须借助外部力量才能进行处置,如中国1976年唐山地震、1998年特大洪水、2003年SARS公共卫生事件灾害等。评价巨灾与否的关键是当地是否已经无力处置灾害,必须借助外部力量才能进行紧急处置。如1998年特大洪水灾害发生时,我国出动了80多万人次的部队,这次冰雪灾害发生时,动员了将近70万人次的部队,而当地涉及的人员则更多。我国目前还没有处置巨灾的充分准备,事实上,巨灾本身造成的影响非常广泛,对当前和未来都将产生深远影响。这次低温雨雪冰冻灾害影响人群超过1亿人。以前任何一次自然灾害都未能殃及这么多的人!这是由于通过灾害链放大了影响的地区和人口。断水、路不通、电气化铁路停用等一系列次生灾害,皆由恶劣天气导致的断电所引发。面对这次巨灾还可能引发的“链式反应”,人们应该有所警惕。巨灾成因分析为什么会形成这场大范围持续性低温雨雪冰冻巨灾?我们分析如下:一、致灾因子强度大。从1月10日以来发生4次天气过程。这次低温雨雪冰冻天气持续时间长,冰冻灾害的影响范围及电线积冰厚度已经突破了有气象记录以来的极值。二、山地丘陵地势加剧了致灾强度。就全国来看,此次极端低温雨雪冰冻天气主要发生在我国的低山丘陵和高原地区,其最为突出的是云贵高原与南岭地区。依据一般气温随海拔高程递减的规律(每升高100米减少0.5OC左右)。在这些广大低山丘陵地区,气温则降低到-3OC到-10OC左右。由此可以看出,地势对这场低温雨雪冰冻灾害所起的加剧作用。三、风速偏低相对加大了降雪对建筑物覆盖厚度。就全国来说,在这一极端天气过程期间,地面风速明显偏低,这与已发生在北方大部分地区的寒潮大风降雪天气形成明显的对照。如在湖南郴州境内,我们没有观测到任何风雪流的痕迹。由此可见,降雪期间风速偏低成为郴州及全国广大低山丘陵受灾地区送变电网受到严重破坏的又一个重要的天气原因。此外,在这场极端天气过程中,大气湿度偏大,积雪难以蒸散,亦成为加剧冰雪积压厚度的又一重要天气因素。四、低温雨雪冰冻致灾因子形成的灾害链大大放大了这场巨灾的灾情。由于罕见的低温雨雪冰冻致灾因子的发生,在极端气象因子与地势因子相互作用下,建筑物上覆积雪和积冰相对加厚,以及每天中午或每次天气过程过后稍微的升温,又促使短暂雪冰消融后,形成各种各样的冰挂,四次过程累积形成的冰冻层大大加重了各种建筑物的负荷,从而使经过灾区的大面积电网设施遭破坏或毁损,酿成前所未有的大范围断电事故。这一次生灾害(断电)是引发这一地区生命线和生产线系统不能正常运转的根本原因,形成历史上罕见的由“断电缺水”、“堵塞道路”而造成数以亿计的受灾群众。这一灾害链可以简单地概括为:低温-雨雪-冰冻-雪冰压拉(自然灾害)→断电-缺水-堵道-机场关闭(生产事故)→车站拥堵-乘客积压(社会治安)。我国江南地区人口密度偏高,广大丘陵山区经济仍不发达,承受巨灾的能力十分有限(即灾害脆弱性大,恢复能力小,适应冰雪灾害性差),在前述强度巨大的致灾因子作用下,与特定的山地丘陵地区遭遇,又因相关生产事故的发生与社会治安不稳,各种有利灾害形成的因子耦合,最终酿成这场罕见的巨灾。基于此,我们认为我国今年年初所经历的这场巨灾,是历史上罕见的巨灾,应对其造成的严重灾害有清醒的认识。我们认为大气环流异常和拉尼娜事件,只是诱发这场低温雨雪冰冻天气事件的气象原因,而广大江南丘陵和云贵高原的地势,特别是绵延千里的南岭山区,则是造成这场巨灾的另一重要原因,加之灾区人口密度较大和正值春节前人流高峰,使这三个方面有利于巨灾形成的因素,相互遭遇到一起,即“天—地—人”三方面的系统相互交融,构成巨型灾害链,最终形成了这场巨大灾难。在此基础上,造成世界上罕见、影响人口众多的灾害的另一个重要因素,是低温雨雪冰冻致灾因子使灾区大面积的电网受损,进而引发了断电所产生的一系列生产事故,打乱了正常的生命线和生产线过程,进而又引发了社会治安问题。由此可以认为,一场巨灾的形成,是一个复杂的灾害系统(致灾因子、孕灾环境、承灾体共同复合而成的复杂地表系统)各因素共同作用的结果,不可能从单一因素的角度予以解释。自然灾害发生严重,易引发大量系统灾害引发社会安全事件这次巨灾给人民群众生命财产和工农业生产造成重大损失,正常生产生活秩序受到极大影响。一、基础设施、条件保障系统损坏严重且影响深远。一是电力设施严重损毁。全国有13个省(区、市)电力系统运行受到影响,170个县(市)停电。二是交通运输一度严重受阻。由于倒塔断电,北京至广州、上海至昆明两大主要铁路干线部分区段运输受阻。三是电煤供应告急。二、工农业生产系统破坏巨大且灾情严重。一是农业生产遭受重大损失。二是林业生态系统破坏严重,损失重大。三、受灾与影响人口众多且保障需求压力巨大。据统计,这次低温雨雪冰冻灾害已造成上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等20个省(区、市)和新疆生产建设兵团不同程度受灾。因灾死亡129人,失踪4人,紧急转移安置166万人;农作物受灾面积1.78亿亩,成灾8764万亩,绝收2536万亩;倒塌房屋48.5万间,损坏房屋168.6万间;因灾直接经济损失1516.5亿元。四、次生灾害引发的灾情仍十分严峻。雨雪冰冻灾害可能引发一系列次生灾害。一是巨灾造成大面积断电引发的社会安全事件。重灾区的城镇特别是广大山区和偏远地区农村,有可能形成大量较长期的“断电灾民”以及“断水灾民”,一旦不能及时通电供水,会引发一系列生产和生活不稳定现象,并有可能造成社会不稳定,进而引发社会安全事件。二是诸如冰雪融化后容易引发崩塌、滑坡泥石流等地质灾害。三是停水停电后引发的垃圾堆积、污水处理厂停止运行后带来的环境污染,特别是饮用水源污染后所引发的饮用水和食品卫生安全。四是重大基础设施(如道路、桥梁、水库、堤坝、河道堤防、供水供电基础设施等)安全隐患。五是农林次生灾害,诸如农作物病虫害大面积暴发,因灾因病死亡畜禽的无害化处理,受损林区枯枝落叶层加厚,一旦温度回升,易引发森林火灾等等。这些次生灾害将使这场巨灾造成的损失随灾害链而扩散,使其造成的灾情仍有可能继续扩大。自然灾害一级响应的启动程序反思这次巨灾的应对,有以下四点值得思考。一、灾害性天气预报和预警不能代替区域气象灾害的预报和预警。中国气象局及地方气象部门对这次灾害性天气做了比较及时的预报,为中央和地方政府应对本次巨灾起到了重要的作用。然而灾害性天气的预报与灾区所形成的灾害有很大的不同,灾害性天气只是发生在这一地区的致灾因子,而本次巨灾的形成已如前述,是天地人综合作用的结果。因此,我们必须从灾害风险防范的角度,由致灾因子的预报和预警转向区域综合灾害灾情的预报和预警,这样就更能科学而全面地指导巨灾防范工作,特别是巨灾应急处置工作。二、应及时宣布在我国部分重灾区启动救灾工作一级响应。这次救灾工作对社会公开宣布只是启动二级响应,实际上是国家启动了特别响应。由此,我们认为,需要健全自然灾害救助预案的启动程序。自从建立预案制度以来,还没有宣布启动过一级响应,而在实践中,已经是多次启动了一级响应。为什么实际启动而不宣布启动呢?主要是在救灾过程中往往有一种担心,害怕宣布启动一级响应会对社会产生负面影响。尽管这种担心有一定道理,但如果不明确宣布启动一级响应,国家层面的高级协调机制就会因缺乏应用而无法得到健全。因此,需要健全国家自然灾害一级响应的启动程序。三、我国应对巨灾的准备不足及能力还相当薄弱。这次巨灾发生后,首先是各相关部门和地方分别启动了不同级别的应急预案,动员中央和地方积极投入抢险抗灾一线。然而,从目前来看,中央各部门以及各有关省区在应对这场巨灾的过程中,相互间的协调仍然存在着许多问题。造成这一问题的根本原因是我们缺少整合条条与块块应对巨灾的综合性预案。其次,从灾区广大城乡在灾害应急过程中缺少必要的应急装备和物资,我们看出城乡社区备灾物资还十分缺乏,一些重要的生命线部门基本没有必要的应急准备。当大范围断电以后,连基本的应急发电装备和照明设备都难以保证,以及指挥应急工作的各级负责人不能按时到灾区一线开展工作等等,都充分显示了应对巨灾的各方面工作仍然与经济快速发展不相适应,折射出应对巨灾的能力严重不足。四、恢复重建要科技先行。如何快速而科学地制定恢复重建规划,是一项十分艰巨而科学性要求极高的工作。因为我们对巨灾造成的损害和影响,还没有一个系统的科学评估,在此情况下,迅速开展恢复重建工作,就可能会出现挂一漏万,使有限的减灾资源难以发挥更好的效益。为此,我们提出“恢复重建,科技先行”的建议。其一,规划要先行,要迅速动员相关专家做好恢复重建的规划工作,要把恢复重建和提高减灾能力结合在一起。这需要科技界与政府以及生产系统配合,在短时期内,做好综合规划,不仅是为了恢复重建,更重要的是要调整不合理的土地利用和产业结构,提高进一步应对巨灾的整体社会经济能力。其二,科学地对灾毁山林做出评估,增加灾区恢复重建的资金,以收代赈,加大恢复山林的步伐。其三,要加快科技型企业恢复重建的步伐,以科技成果转化带动龙头企业,又使龙头企业带动整个地区发展。其四,对于遭受灾害的一些承担国家和省市级重大科研项目的科技单位,也应优先支持他们迅速恢复重建,这不仅是保证完成国家重大科技任务,而且对于未来区域社会经济发展、对于国家可持续发展都有重大影响。构建综合风险防范体系面向国际减轻灾害风险战略与行动的新趋向,以及着眼全球变暖造成的巨灾风险发生可能性的增加,为了“全面提高国家和全社会的抗风险能力”,“完善突发事件应急管理机制,强化防灾减灾工作,加强应对气候变化能力建设”,在加强综合减灾能力建设的战略方针的指导下,完善国家综合减灾,防范巨灾风险已迫在眉睫。一、制订国家、地区综合减灾战略并加强防范巨灾风险。一是加快完成减灾战略的转变。首先,在已有的部门或行业减灾工作基础上,形成中央和地方各级政府的综合减灾体系,实行“四个统筹”的减灾战略方针。其次,调整减灾目标,即从减轻灾害调整为减轻灾害风险,全面构建灾害风险的转移机制,大力倡导开展灾害保险、再保险和利用各种金融手段,提高巨灾风险的转移能力,从而实现从减轻灾害损失到减轻灾害对可持续发展造成的影响。第三,加强社区和区域综合减灾工作,即从国家综合减灾转变为区域综合减灾,在国家综合减灾框架下,高度关注高风险地区的综合减灾工作,全面提高高风险地区巨灾风险综合防范能力。第四,提高综合减灾能力,即在突出应急能力建设的同时,高度关注备灾能力和灾害恢复与重建能力的提高,使减灾与区域可持续发展相结合,协调发展与减灾间的矛盾,全面提高包括政府、企业、社会与公众的减灾能力,特别是防范巨灾风险的能力。二是全面实施各项综合减灾规划。首先,全面实施国家综合减灾“十一五”规划。其次,全面实施“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划。第三,实施大型企业综合风险防范工程。第四,全面实施巨灾风险防范工程。三是优化建设综合灾害风险防范体系。首先,建立国家综合巨灾风险防范体系,借鉴国外成熟经验和做法,组建国家巨灾风险管理协调机构;成立中国巨灾再保险公司;研究巨灾保险制度,设计和出台符合中国国情的中国巨灾保险和风险转移机制;建立中国巨灾风险准备金制度;总结农业巨灾保险试点经验,全面推进政策性农业保险工作。其次,建立大都市地区巨灾风险防范体系,特别关注珠三角、长三角、京津唐地区防范巨灾风险防范能力建设,高度重视港澳地区、上海、北京、天津、重庆等大城市的巨灾风险防范;制定全国综合灾害风险防范区划,整合政府、企业和社区减灾资源,形成集发展、减灾与风险转移为一体的巨灾风险防范模式,把安全建设、应急管理与风险防范有机地集成在一起,为区域和谐社会建设提供保障。第三,建设国家综合灾害风险防范信息共享体系,即整合各行业和部门有关灾害风险信息系统,形成分布式且可调用的虚拟实体系统;编制不同比例尺的灾害风险地图,建立灾害风险定期评估体系,利用各种网络传播系统,为政府、企业、社会和公民提供有效的灾害风险信息。第四,建设国家综合风险防范技术服务平台体系,即筛选已有的各种减轻灾害风险的实用技术和开发高新技术;充分利用各种灾害风险管理的中介机构,形成对各种灾害风险识别、评估、模拟与沟通的标准体系;通过国家科技支撑计划,全面推进区域和行业巨灾综合风险防范技术支撑体系的建立。四是大力创新国家综合减轻灾害风险的制度。首先,在进一步强化国家减灾委的综合协调职能的基础上,建立健全地方各级综合减轻灾害风险的协调机构,完善条块结合,以块为主的综合减轻灾害管理体制。努力形成政府统一领导、部门协调配合、社会共同参与,结构合理、功能齐全、科学高效、覆盖灾害风险防范全过程的综合减轻灾害风险的协调管理机制,即整合灾前备灾、灾中应急和灾后恢复与重建为一体的综合减轻灾害风险的协调管理体制。第二,强化以防为主,防、抗、救相结合的综合减轻灾害风险的运行机制。第三,明确政府、企业、社会和公民各负其责的综合减轻灾害风险的系统法制,充分借鉴国外先进的综合减轻灾害风险的法制经验,加快推进综合减轻灾害风险法制的调研和起草工作,优化已有的建筑规范和标准。加强对已有单一性减轻灾害风险法律的修订,使其更加适应综合减轻灾害风险,特别是防范巨灾风险战略的需求,为全面提高综合减轻灾害风险、防范巨灾风险能力,提供坚实的政策法规保障。第四,加强国内与国际减灾工作的协调,促进综合减灾、防范巨灾风险国际合作,全面提升国家减灾外交的能力。充分吸收国际防范巨灾风险金融的经验,构建国内与国际相结合的巨灾风险分摊制度。二、加强应对巨灾的能力建设。针对本次应对巨灾的经验和教训,一是加强对巨灾的深入研究,要掌握其形成的机制和影响过程。二是全面总结分析过去应对巨灾的经验教训,为科学制订应对巨灾的预案提供依据。三是加强应对巨灾的制度建设。其中包括五方面内容:其一是组织结构。如这次国务院为应对雪灾组织了一个临时机构,考虑到今后由极端气候事件引发的灾害的发生次数将上升,对此,国家决策层应考虑设置一个相对稳定的、高层次的组织架构。为了有力应对巨灾,根据我国国情,建议在体制方面进行充实和调整,建立国