公共管理利益理论基础

第第页公共管理利益理论基础一、基于马克思主义理论的利益观

马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关系。”这一论断深刻的揭示了利益在人们生活中的重要地位。一切的社会关系都是围绕利益这个永恒话题而发展的。马克思主义认为，人类的社会关系是由经济利益关系、政治利益关系和文化利益关系三者构成，最能体现人类社会关系本质的是经济利益关系，也是最基本的经济关系。人类社会的活动从本质上说就是为了获取利益和维护利益，社会关系实际上就是利益关系。利益关系与社会关系的主体都是社会中的人，因此，两者之间具有同一性。利益关系的主体是人，社会关系是利益关系的载体。人为利益进行社会活动，决定了利益存在于社会关系中，因此，利益是人们社会关系的出发点和归宿点。“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的。”随着人类社会生产力的发展，社会分工和私有制的出现，导致了阶级的产生，又在此基础上产生了国家。国家的产生促使了政府的产生，导致了公共权力向政府集中。因此，政治利益的就集中到了政府执政阶级的手中。政治是经济基础的上层建筑，政治行为是实现经济利益的手段，政府行为是权威性的政治行为，是实现经济利益的最有效手段。国家政权的统治者在将自己的政治行为上升为政府行为的同时，也把统治者的阶级利益上升为国家利益。在现代国家中，统治阶级的利益与国家的利益也基本上是一致的。一定的阶级利益促使一定的政府行为的产生，政府行为也不是抽象的，是指各种政府机构在实施公共管理中的具体行为表现。因此政府行为的实施总是反映了某一方面的利益。而公共利益在理论逻辑上胜过任何一个个人利益或团体利益，使得政府行为的实施总是以公共利益的名义来进行。但是，马克思主义关于无产阶级政府没有任何自身利益的论断应该被理解为一个最终目标而非现实。马克思明确提出“政府不存在自身利益”的前提是“人和人的利益并不是彼此对立的，而是一致的”，“利益共同已经成为基本原则。”马克思对人类社会发展到无产阶级的理想状态，在目前的现实条件下是缺乏一定的客观依据的，毕竟完全的无产阶级离我们现在的发展还有一定的距离和时间。因此，我们应该以马克思主义为指导，在现实的基础上理性的看待政府利益问题。

二、基于博弈理论的利益观

人不会因为身份是官员就改变其具有自身利益的本质，即公职人员在公共管理中，从其本质上来说会按照“经济人”的思维方式选择自己的行动。这种观点实际上强调了经济利益在人类实践中的决定作用。国家公职人员是公共权力的实际拥有者，公共权力的非公共运用有着深刻的经济学根源，其内在的诱发力量就是利益。作为国家公职人员，始终存在角色的冲突和利益的矛盾。作为社会生活的人，公职人员都有其自身利益，从政首先是他们谋生的手段，他们在生活中会以理性经济人的角色，寻求利益最大化，争取过一种比较理想的生活。但作为国家公职人员，他们是公共利益的代表，则应该坚持公共利益最大化。公共原则要求公职人员做一个“忠实公共人”，要求他们在行使职权的过程中，坚持公共利益最大化。作为公职人员，他具有两种权力，一是公权，这是职务赋予的权力；二是私权，这是公民所具有的法律赋予的权力。他的职业要求他做一个“公共人”，他在公权的行使过程中，要坚持公共利益最大化的原则，而不能因为个人私利影响权力的行使。然而，作为“理性经济人”，他有其自身的利益，他在行使私权的过程中追求个人利益最大化。这两种权力是不能错位的。用公权谋取私利，就导致公共权力的非公共运用。戴维•伊斯顿认为，公共权力具有对有价值的稀缺资源进行分配的功能。公职人员公共权力的实施过程实质上是公共利益的分配过程，公民所得到的公共利益来自政府，但直接决定谁享有公共利益的则是政府的公职人员。因此，直接决定公民个人利益的不是抽象的政府，而是具体的某位或某些国家公职人员。相应的公民要感激和回报的直接对象也不会是抽象的政府，而是具体的公职人员，于是，利益的主体就发生了转换，公职人员作为代理人却享有了利益主体的权利。这一结果沉淀在公职人员心理上的是一种错觉，认为决定利益分配的是他个人的意志。作为政府组织主体的官员及一般公务员是否适用经济人假设，长期以来为人们所讳言。马基雅维利在为君主设计统治术时也注意到了人“避险逐利”的本性。休谟说：“政府是由带有一切人类弱点的人所组成。”中国古代的一些政治思想家如荀子、墨子等也把对人性的理解作为自己政治观点的起点。新政治经济学特别是公共选择学派明确将经济人理念纳入政府领域，“公共选择学派的基础是一个从根本上说十分简单但却很有争议的思想即担任政府公职的是有理性的、自私的人，其行为可通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解”。缪勒说得更明白：“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由仔细求利的自利者转变成＇大公无私＇的利他者呢？这是绝不可能的事。”有学者从机构利益角度对此进行了探讨，指出：“政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性选择学派从＇经济人假设＇出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。这样就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题。……政府系统的各个部门和不同层次也各有自己的特殊利益。既然这样，政府系统及其子系统就会有谋求自身利益实现的自利性。”博弈论是研究政策主体的行为发生直接作用时候的决策以及这种决策的均衡问题的，也就说，当一个主体，好比说一个人或一个企业的选择受到其他人、其他企业选择的影响，而且反过来影响到其他人、其他企业的选择时的决策问题和均衡问题。所以在此意义上说，博弈论又称为“对策论”。所谓博弈，就是指参加竞争的各方为了自身利益最大化而采取的策略。政策执行主体的多层次性和利益的多重性，决定了他们在政策执行过程中必然会进行成本－收益分析，如果其实际收益与预期收益之间，或本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生利益相对被剥夺的心理感受，这种利益受损的心理感受将直接导致政策执行偏离政策目标的各种行为。

1．中央与地方政府的博弈。中央政府与地方政府的博弈主要是建立在地方利益双重性的基础之上的。一方面，地方政府利益与中央政府利益具有内在和外在的统一性。中央政府从国民经济总体发展的战略要求出发，从而提出一系列发展政策，保证了国家整体利益和人民基本利益的实现，地方政府也能够在中央政府的领导下，分解和承担着国家发展的目标和任务；另一方面，地方的局部利益与国家整体利益存在着许多矛盾。伴随中央政府行政权和财政权的下放，地方逐渐形成了部门和地方所有制的局面，众多的权力和利益主体产生，他们各自追求着自身局部权力和利益，对中央的政策处理也显得刚性不足。一些地方政府往往从局部利益出发，对中央一些不利于本地区的政策进行调整，有时甚至忽视和违背中央的政策法规，以达到本地区的利益最大化。中央政府与地方政府、上级与下级政府之间的利益矛盾客观存在，使得政府在行使公共利益代表者身份的同时，作为地方利益或局部利益代表者的倾向性越来越明显，从而造成了政策执行的困难。

2．地方、部门政府之间的博弈。地方政府和部门政府与市场经济中的其他主体一样具有追求自身利益最大化的强烈动机，主要表现为追求所辖地区和部门利益的最大化。各个地方和部门政府是不同地区和部门的利益代表，为了追求自身利益最大化，地方和部门政府各显其能，地方政府间对于利益得失斤斤计较，地方间利益矛盾明显，无偿支援成为历史。即使地方进行联合协作，也是以利益共享的方式进行。在市场经济中，任何一个经济主体都不可能将自己封闭起来发展经济，而当各地区经济发展水平存在差异时，就导致了地区间利益关系矛盾的产生。这种利益矛盾，使各地方政府在经济转轨中，越来越重视与其他地区经济发展的利益关系，并开始了地方政府之间在封锁保护本地市场，争夺资源以及在资金、人才等方面的激烈竞争和博弈行为。在利益争夺中产生的严重的地方主义在政策执行方面造成了行政分散主义，各地出现了许多与国家统一政策不同的，从局部和小团体利益出发的“土政策”。在这场博弈中，往往不是以“双赢”的结果收场，而是时常导致类似于纳西均衡的结局，即双方的利益同时受损。比较典型的例子是投资格局中出现的地区产业结构趋同现象，对本地资源、市场的行政性保护现象以及为了维护本行业本部门利益，设置市场准入障碍，防止竞争者进入，或者在隶属不同地方、部门的国有企业资产重组、产权变更时多加阻挠。以上种种“土政策”及堂而皇之的“红头文件”往往破坏了竞争制造出垄断，排斥了市场经济的正常运行。政策执行中的不良“示范效应”又进一步加剧了各地政府的政策、利益的博弈行为。如为了搞活经济，中央曾授予个别沿海地区在对外经济活动中可以变通执行中央和国家的政策，为了加快落后地区的经济发展，对偏远省份或少数民族省份进行政策保护或政策倾斜。对少数地区和开放地区的政策优惠，不仅很容易诱导那些不享有中央政策优惠的地区去暗中“模仿”特区和开放区的变通行为，而且还会刺激他们向中央要类似的甚至更多的特殊权力，从而导致政策执行中的分散主义普遍化，并造成国家宏观政策的紧张和政策执行的无序。

3．政府官员在政策执行中的博弈。在公共选择理论家们看来，政府不过是一个无意识、无偏好的“稻草人”。因为政府是由政治家和政府官员组成的，政府决策和政府行为是由这些人做出的。因此，政府政策行为和政府目标在很大程度上受政治家和官员的利益动机支配，政策执行的有效与否也在很大程度上取决于这些具体的执行人员。政府官员在政策执行中的博弈主要表现在以下方面：首先，追求政治利益变通执行政策。从我国目前的干部考核体制来看，衡量一个干部的政绩如何，主要是看他在任期内产值增加多少，新建了多少项目，所谓“数字出干部，干部出数字”。政府官员为了赢得上级和老百姓的好评，谋求自身的政治利益最大化，自然要有选择性地执行那些有利于获取公众好感和支持，提升自身形象的政策，对其他政策则暂缓执行或变通执行。当政府官员的利益函数始终受任期长短制约的时候，就会造成政策执行中的“折扣”行为。其次，追求自身经济利益变通政策执行。政府官员为了追求自身经济利益，在政策执行中打着政府利益或国家利益的旗号，大肆进行权钱交易。腐败，必然会扭曲政府政策执行过程，破坏政策执行结果。腐败的本质就是运用公共权力获取私人利益，表现在政策执行中，就是以牺牲政府政策来换取个人的物质利益。

无论是伟大的马克思主义，抑或是国内外学者从“经济人”