农村税费改革中的乡镇财政问题

农村税费改革中的乡镇财政问题

农业和农村税收改革取得了巨大成功。但在改革过程中出现了两个严重问题:一是农村义务教育经费存在缺口;二是农村基层政权的运转出现困难。如何巩固农村税费改革的已有成果,如何做到“三个确保”(即“确保农民负担明显减轻,不反弹;确保乡镇政权和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常需要”)便成了一项不得不完成的任务。总结经验教训,在税费改革朝纵深推进的过程中,必须着力解决两个问题:乡镇政权和财政靠什么维持正常运转,农民义务教育和其他公共支出经费如何得到保障。这两个问题关系到农村税费改革的成败,而要有效加以解决,必须先从乡镇财政体制改革入手。一、乡镇财政面临的困难1983年在全国推行乡镇政府、建立乡镇财政之后,中央赋予乡镇财政“发展地方经济、提供公共服务和维护社会稳定”三大职能,乡镇财政资金由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。1994年实行“分税制”改革后,乡镇财政体制上的弊端日益显露。一方面,税收收入一层层上缴,中央得了“大头”,地方收入相对减少并集中在省、市两级,县、乡两级政府收入逐渐被掏空。另一方面,支出责任却一层层向下转移,而财政转移支付又未能较好地配合分税制改革得以落实,这便使乡镇财政预算内收支缺口迅速加大,连最基本的“吃饭问题”都存在困难。由于乡镇财政所和农经站都归乡镇政府领导,乡镇政府能够很方便地将预算外收入及自筹资金调入预算内充当财政收入,也能将预算外收入及自筹资金用于预算内支出。于是,相当一部分预算外的部门收费、自筹资金中的“三提五统”都被调剂到预算内使用。由此,在税费改革前,乡镇财政预算内资金虽然缺口很大,但由于可以自由调剂预算外资金及自筹资金进行填补,而预算外资金缺口和自筹资金缺口又可以通过“三乱”最终将负担转移到农民身上,乡镇财政依然能基本维持日常运转。农村税费改革后,中央明确规定:取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资,取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费,“村提留”中的公积金被剔除出去,由村民按“一事一议”的办法筹资。在这三大块资金收入同时大量削减的情况下,乡镇财政难以为继,“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口,成为乡镇政府正常运作的桎梏。具体表现为:1.乡镇统筹、各类教育集资和其他收费项目发展不充分农村义务教育的经费主要来源于三方面:一是乡镇财政拨款;二是向农民征收“三提五统”中的“教育附加费”;三是向农民征收的“教育集资”。农村税费改革的一个重要内容便是取消以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和其他一些教育收费项目,显然这将导致农村义务教育投入大幅度减少。虽然各试点地区对教育体制进行了改革,乡镇教师的工资改由县(市)统一发放,但多数地方仍由各乡镇解决按国家规定应当发放的各种补贴,而财政状况较差的乡镇便无法保证这些补贴的足额发放。原来专款专用的教育统筹改为农业税后,又很难保证全部用于教育,而可能用于行政人员的工资发放,致使教育的基本建设资金再次被挤占。2.社会秩序所发生的费用乡镇行政管理费支出包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的治安费用等。在目前乡镇机构改革没有真正到位之前,农村税费改革的实施,无疑使靠预算外收费维持运转的乡镇机构面临困难,可以说,农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”,今后如何保证足额的资金维持机构运转便成了一大难题。3.加大税收投入,减少道路修建成本农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留,乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算;村级道路的修建,则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说,交通问题是这些地区经济发展的瓶颈,道路修建任务繁重,在税费改革减少了乡镇财政收入、上级转移支付额又与道路修建实际所需资金量相去甚远,且人员经费存在严重缺口的情况下,再挤出一块经费用于乡镇道路建设就不太现实。同样,对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出,税费改革后,乡镇财政同样是捉襟见肘。在有收费权的情况下,乡镇可通过向农民集资的形式来解决,但收费权取消后,大部分乡镇都无力解决配套资金。4.保障支出体系不健全目前,我国除村级经济比较发达的乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外,大部分乡镇的农村社会保障仅仅停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上(这一部分资金也来源于农民的统筹资金),尚未建立完善的保障支出体系。税费改革后,对大部分乡镇而言,若上级政府转移支付不到位,不要说建立完善的保障支出体系,就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。二、农村的经费很难维持正常运转农村税费改革的推进使原有乡镇财政体制的弊端充分暴露出来,并将导致乡镇财政难以维持正常运转、农民义务教育和其他公共支出的经费得不到保障。财政困境的形成,归根结底,仍需要从乡镇财政体制上找原因。1.共品、服务等资源的力度过乡镇政府职能偏离主要表现在:(1)乡镇财政突破公共财政的范围行事,直接组织经济活动或干预农户生产;(2)乡镇财政承担了部分本该由中央政府或省市(县)政府承担的事务;乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共品和服务时,乡财政承担的份额太大;(3)乡镇财政对部分产品没有按受益原则征收使用费,致使这些公共品和服务的财政资金不足,不能满足辖区内居民的需求。乡镇政府处于我国政权体系的最基层,上级政府为了减缓机构改革后的震荡,将一部分干部分流到下级政府,致使许多分流人员挤在乡镇一级;同时乡镇又是农转非的第一站,许多人认为,只要进入乡镇工作,就能吃上“皇粮”,这种思维习惯,导致乡镇人员编制失控。在小农经济多元化、兼业经营、生产和交易都过于琐碎的情况下,政府若硬要对亿万农户征收税费,且每年下达的硬性征收指标不断递增,乡镇为了完成这项“政治任务”,便使机构设置与县级政府保持对应关系,形成“麻雀虽小,五脏俱全”的局面。2.农业特产税的税收优势乡镇财政预算内收入主要来源于工商税和农业税,但缺乏具有稳定性、收入达到一定规模的主体税种。县乡两级国有和集体工商企业相继改制后,征税成本急剧上升,工商类税收增长缓慢。从目前形势看,农业税更是不可能成为主体税种。农业特产税的税源零星、分散,份额偏小,且呈逐年下降趋势。我国加入WTO后,政府为了提升农业竞争力,必然会加大对农业的补贴,温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出,从今年起,要逐步降低农业税税率,平均每年降低1个百分点以上,五年内取消农业税。这样一来,取消农业税后,在没有足够的税源、县乡财政转移支付未能切实配套落实的情况下,乡镇政府的事权范围不断扩大,却没有与其责任相对应的财力支撑,以致一方面决定不了自己的收入来源,另一方面又难以控制支出的额度,这种尴尬的局面,使乡镇政府日常事务的实际运作受到种种掣肘。3.县的财政转移支付在分税制体制下,转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化服务、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府而言,要完全担负起乡村公共品供给的任务,上级财政的转移支付便如“雪中送炭”。但是在财政转移支付过程中,一方面,补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准,拨款带有很大的随意性,以致一些县乡政府将过多的精力用于跑关系、要资金方面,依赖补助过日子;另一方面,由于一些地方县乡转移支付不公平,其挖潜、增收、勤俭理财的积极性受到挫伤,从而使县乡财政困难状况不断加剧。4.乡镇财政预算管理中出现的一些问题乡镇财政预算“软化”主要表现在以下几方面:(1)乡镇财政的工资列作县级财政预算支出。一般是县财政核定乡财政的预算内工资支出总额,在保证乡财政工资发放的情况下拿走剩余部分。由于工资支出预算是上级部门核定,精简人员实际上意味着放弃这部分预算拨款。这是每次机构精简过后再次膨胀的原因之一。(2)出现“财政空转”、征“探头税”等现象。一般来说,“财政空转”的总量就是“挤占”掉的资金数量。“探头税”就是预算内资金挤占预算外及自筹资金,工资支出挤占乡镇统筹支出。乡镇政府这种灵活调配三大资金缺口的能力,也是乡镇机构膨胀的原因。(3)上级政府不断出台一些增支政策,呈现出“上级请客,下级买单”的现象,这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。(4)“钓鱼工程”。上级部门为了本部门利益,在实施某项目时,往往要求地方政府按比例配套财政资金,否则不予安排项目,而配套资金显然不会事先纳入乡镇年初预算之内。这些临时性、不得不开支的项目,对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击,也降低了地方人代会批准预算的权威性,使得预算成为可大可小的“变型金刚”。三、城市资金的改革措施1.乡镇行政级次过多在“回归”乡镇政府职能方面,要做到以下几点:第一,转变思想,树立乡镇政府的服务理念;第二,合理划分职能,理顺各级政府间事权关系;第三,退出竞争领域,调整乡镇政府的职能范围;第四,改革行政管理,整合乡镇范围内公共资源。对于我国政府行政级次过多的问题,从可操作的角度考虑,“撤乡并镇”是目前较为可行的方案,也符合我国农村城镇化发展的大趋势。具体来说,首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并;其次应按照城镇化的要求,以那些具有发展潜力和经济实力的乡镇为核心进行合并;对暂时不具备合并条件,但又不够建立乡镇财政条件,或建立乡镇财政后比较困难的乡镇,可考虑撤销乡镇财政,建立乡镇财务,待条件成熟后再建立乡镇财政。2.转移支付制度在分税制条件下的落实建议要摒弃“以费为主”的传统观念,建立“以税为主”的收入增长机制,切实提高乡镇财政收入。首先,从发展的眼光看,要培育乡镇一级的主体税种,在制度安排上给予保障。其次,给予乡镇政府一定的设税权。乡镇财政可根据本地社会经济发展状况,新开征或停征某些税费,当然乡镇政府和财政自行出台的政策必须符合国家有关法规制度。最后,从中央到地方应尽可能将共享收入逐级下放,特别是省(市)共享收入要全部下放给县乡财政。在分税制条件下,中央对地方特别是对县乡的财政转移支付,应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务时的财政收支缺口,而且首先要保证不同经济发展水平的县乡和不同收入的阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。当前和今后一段时期,我国建立转移支付制度的目标和方向,应是增加中央财政对地方财政的转移支付和省级财政对县乡财政的转移支付力度,以缓解地方财政特别是县乡财政的压力。具体来讲,一要加大中央对地方特别是中西部地区县乡过渡期转移支付力度;二要对现行中央专项拨款进行合理分类,简化和归并过多的专项拨款种类,尽快改进拨款办法,引入“因素法”,增加透明度,以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性;三要增加对地方一般性转移支付资金,充分发挥省一级调节县域财力的功能,建立起省—县乡转移支付制度。3.巩固债务制度,增强乡镇财务性能清理核实基层财政债权债务,消化存量,控制增量,是解决当前乡镇财政困难的必由之路。可考虑采取以下措施:一是按照统一的标准、口径和内容,对乡镇财政债务进行清理核实,核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任;二是采取先易后难的办法,分步逐项消化债务存量。首先,按照债务形成的原因分项剥离债务;其次,建立乡镇政府偿债基金,还可采用行政拍卖或法律的手段催收债权、偿还债务;三是建立健全债务管理制度,防止新增不良债务。对乡镇确需兴办的公益事业,应根据财力许可进行科学论证和听证公决,并实行责任追究,不得以财政名义举债;要进一步建立健全资产管理制度,形成“产权清晰、责任明确、民主监督、科学管理”的乡镇资产管理体系;把化解消除不良债务列入政绩考核重要内容,营造“减负就是增收、减不良债务就是政绩”的氛围;尽快改进项目投资管理办法,对在县乡投资的项目或工程,县乡财政配套资金数额要尽可能减少,乡镇一级取消配套。4.建立乡镇“财政私家车”,实行“温度适度”的城乡财政收支管理体系第一,把预算外资金纳入预算内统一管理。预算