探索高质量发展下西藏数字政府建设之路

摘要：数字政府建设是我国构建数字经济治理体系、推动数字产业高质量发展的基本需求和必由之路，2022年国务院提出要加大数字政府建设，加快政府职能转变，发挥数字政府引领作用。目前来看，西藏在政务云平台建设、跨省通办、通信基础设施建设等方面取得显著成效，但由于财政资金不足、特殊地理格局等原因导致数字人才队伍匮乏、信息基础设施建设相对滞后、边远地区存在数字鸿沟、信息安全意识薄弱等现象。本文通过对西藏数字政府建设现状分析，提出推进西藏数字政府发展的措施建议。关键词：数字政府；西藏；高质量发展2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出数字政府建设的总体目标，全国各省市先后出台了有关数字政府建设的“十四五”专项规划，以确保全国范围内数字政府建设的有效实施。如何有效地利用数据资源、提升数字技术应用，发挥数据信息在政务工作中的引领作用，建设服务型、廉洁型、法治型政府，成为当前数字政府建设的关键问题。一、西藏数字政府建设历程及主要成就（一）西藏数字政府建设历程简述我国启动数字政府建设以来，党中央大力支持西藏建设信息基础设施，西藏自治区政府也积极响应号召，不断探索、健全、优化数字政府建设。西藏数字政府建设主要经历了政府信息化发展阶段、政务电子化发展阶段、政府数字化转型阶段。在政府信息化发展阶段（2000—2010年），因基础建设相对滞后，数字政府建设重心主要集中在信息化基础设施建设上，包括通信网络部署、基站建设、计算机硬件和软件采购等。在此期间，主要建立了西藏信息中心、西藏移动通信公司、中国联通西藏分公司、西藏自治区通信管理局、西藏自治区人民政府门户网站、西藏自治区工业化和信息化厅等信息化组织和机构。在政务电子化发展阶段（2011—2017年），将重心转向应用系统建设和信息资源共享方面。在这一期间主要建立和开办了“西藏档案信息网”“西藏档案管理网”“西藏自治区档案局（馆）办公网”和西藏自治区政府政务服务一站式平台等。在政府数字化转型阶段（2017年至今），重点是加强信息化应用和推动数字经济发展。到目前已经完成西藏自治区经济和信息化厅挂牌、西藏自治区大数据中心挂牌等工作。（二）西藏数字政府建设的主要成就基础设施建设是助力民生改善、增加民众幸福指数、促进经济发展的必要条件，虽然西藏信息化建设起步较晚，但是发展迅速，在信息化基础设施建设方面已经取得了显著成效。在“十三五”期間，全区4G网络覆盖率达99%，基本建成了“一网一云一中心”的信息化构架体系，融合指数达42.8%，信息化指数达75.8%，比“十二五”末增加了12.5%（数据来源：西藏自治区“十三五”时期信息化发展规划报告）。截至2021年，全区的光缆线路长度达27.2万公里，完成了川藏线新都桥—邦达段光缆线路工程、阿里联网输电线路工程等项目（数据来源：国家统计局）。2022年10月，西藏自治区大数据中心建成，该中心拥有国家A级标准的数据中心机房，现有机架3000个，完全建成后预计可提供6600个机架；完成了全区491个业务系统上云工作，对接数据接口25个，归集数据4.33亿条，服务于政务服务、市场监督、文化旅游、经济发展等10个应用领域（数据来源：西藏自治区人民政府网）。在经济发展方面，旅游行业一直是拉动西藏经济发展的重要引擎，“十三五”期间，西藏完成旅游收入2123.96亿元，累计接待国内外游客15763.26万人次，为脱贫攻坚全面胜利做出巨大贡献。在此期间，政府通过大数据技术建设运营西藏旅游网，让游客能实时关注西藏天气、住宿交通、风俗节庆、旅游攻略等，通过不断完善旅游基础设施，加大智慧旅游发展，助推西藏数字经济快速发展。在政务服务方面，西藏自治区推出了“一网通办”政务服务平台，上线中文和藏文双语“西藏政务”App，简化民众办事流程，提高了政府办事效率。2021年，在全国一体化政务服务平台上也开通了西南地区“跨省通办”服务专区，方便西南五省跨省医保结算、工商设立变更、户籍办理、教育管理等事项，一定程度上打通信息数据“孤岛”现象。[1]二、西藏数字政府建设面临的困境（一）信息基础设施建设存在薄弱环节信息基础设施建设是经济社会发展的重要支撑，近年来，尽管西藏自治区政府在信息化基础设施建设方面投入了大量资金和人力，也在不断加快5G技术、物联网、互联网等布局，但仍存在设备落后、基站数量少、网络覆盖范围狭窄等问题，限制了数字政府建设的发展。西藏信息基础设施建设存在以下几方面问题：一是设备落后，全区通信网络覆盖率相对较低，尤其是部分边境县城镇的通信基础设施建设依旧滞后，5G网络建设处于全国平均水平之下，截至2022年11月，全区5G基站数只有0.81万个；在网速下载/上传方面，数据显示，2022年12月全国31省区市网速排行中西藏5G网络上传网速度为30.12Mbps，位列31，5G宽带网络上传网速为32.01Mbps，位列25。二是通信网络建设的经费投入不够，西藏的基础设施建设资金主要靠中央财政拨款扶持，地方政府资金紧张，建设资金来源相对单一且薄弱，并且定位高、施工难度大、周期长是西藏通信建设项目的一大特点，自然条件的恶劣导致建设成本的增加。（二）数字化人才短缺尽管加大了数字技术人才的引进力度，但西藏数字政府建设仍存在人才短缺的问题，在人工智能、大数据等前沿领域人才问题尤为突出，西藏自治区在育才、引才、用才、留才方面都有待提高。一方面，西藏的地理位置独特，高原环境艰苦，历史沿革形成的贫困和发展缓慢情况劝退无数专业人才，高层次、复合型数字化人才队伍建设更加困难，地理上的特殊是西藏发展建设一直以来所面临的最大难点；[2]另一方面，西藏高等教育发展也相对薄弱，西藏本地高等院校对于计算机、信息技术人才的培养匮乏，培养本土专业性人才的能力不足，在育才上很难做到与其他省市齐步。[3]此外，西藏在引进科技创新人才方面的政策与沿海发达地区相比缺乏吸引力，人才考核体系、激励体系、评价体系不够健全。（三）数字鸿沟问题仍然存在即使国务院办公厅一再强调要加快推动政务服务“跨省通办”的指导意见，西南地区也率先开通了西南五省“跨省通办”平台，西藏在信息数据共享方面取得显著成效，但数字鸿沟问题仍然存在，尤其是部分农村和边远地区，问题尤为显著。首先，不同的政府层级部门之间出于对权责界定、资源管控等方面的考量，導致存在不会共享、不敢共享的情况，不同部门之间数据壁垒就难以打破；其次，大量冗杂的信息数据要在不同的地区和部门之间进行有效连通共享，需要花费大量的人力和物力成本，对于数据的处理分类也需要大量的成本，导致信息碎片化问题严重、数据利用价值低；最后，数据开放范围偏低、质量不高，难以实现数据的普惠性，比如，医疗、教育方面的信息资源开放力度不大，部分网站数据更新较慢，实时开放的动态信息资源较少。（四）数字安全风险需要进一步防范在全球信息化的今天，无论是在舆论战、军事战中网络都成为了首要攻击的目标，数字化技术在政府治理中的应用与日俱增，同时面临的数据安全问题也愈发严峻。一方面，西藏现有的数据安全防范基础设施和应对能力还不足，政务信息资源包含大量的个人隐私、政府机密信息等，政务平台的网络连接广泛、数据庞大繁杂，一旦被不法分子攻击，将对个人、政府和企业带来巨大危害；另一方面，政务人员数据安全意识缺乏，作为政务数据运用的直接第一人，若没有统一规范的数据安全培训，更容易导致数据泄露，西藏自治区作为我国的民族边疆地区，需要更加严密安全的网络信息环境。三、协同发力加快数字政府建设步伐（一）加快信息基础设施建设数字政府建设需要先进的信息基础设施，包括高速互联网、安全的数据存储和处理设备等。首先，引进其他专项资金的投入是加快西藏信息基础建设的一项重要举措，例如，通过自筹资金、企业援建、银行贷款投资等方式增加信息基础建设资金，加快5G基站、工业互联网、大数据中心等新型基础设施建设；其次，随着西藏经济快速发展，地方财政收入实现稳步增长，财政部门应充分发挥财政职能作用，提升财政政策效能，增加对于信息基础设施建设的地方资金投入，培育壮大数据服务产业，为西藏经济高质量发展作出更好的统筹和规划，从而加速数字化政府建设；[4]最后，优化数字政府官方平台，包括网站、电子政务、移动应用等，加快融入全国一体化大数据布局，实现政务平台的数据资源共享，提高政府部门间的数字化协同办公水平，加快满足跨部门、跨地区、跨层级的群众需求，消除数据孤岛，为政府数字化转型提供技术支撑，做到“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的新机制。（二）加大人才引进培养力度人才是科技创新的根本，数字政府建设更需要更多高水平的技术人才。要想吸引人才、用好人才、留住人才，一定要从多个方面采取务实措施。一方面，要对人才进行细分，分类分层制定合理的评价机制、考核机制、激励机制等，通过优化政策，加大对区外数字人才的引进，尤其是长期建藏人才的引进，从而搭建高水平的数字人才队伍。加大人才经济补助是关键，在重视领军人才和拔尖人才的同时也不能忽视基础人才，也要提高对他们的精神和物质激励。另一方面，要充分发挥援藏计划的作用，加强东西部科技合作，向对口援建的省份学习成功经验，多举办对口交流会、技术学习会等。同时，要加强本土数字人才的培养，利用现有的高校联合培养政策、调整学校内课程专业，加强师资队伍的引进，扩大计算机相关专业的招生，培养出能留下来的本土计算机应用人才。也可以与更多的高校合作，增加区外高校计算机专业定向招生的人数，培养更多的应用型人才。[5]（三）建立数字安全保障机制数字政府建设需要高水平的数字安全保障机制，以确保政府和公民的数据和隐私安全。因此，加强数字安全意识培养，建立数字安全保障机制可以保证数字政府建设的可持续性和安全性。一是要增强各部门的数据安全管理意识，建立内部安全运营团队，不仅要定期组织内部人员参加关于数字安全管理的培训，做好岗前培训和增强应急处理能力，还要明确各部门人员的工作职责和数据安全责任。要定期检测数据环境，确保数据信息是在一个安全绿色的环境下运行。二是要构建数字安全体系，加强数据在采集、传输、处理、储存、共享、销毁等环节的安全防护，增强对于重点行业数据安全的管理保护，规范关于隐私信息采集如身份采集、生物特征信息采集等的安全监管，为数字经济、社会治理、数字政府的发展保驾护航。三是要完善数据安全相关的法律法规制度，进一步细化法律条款，不仅明确数据管理者、运营者、使用者的责任，也要明确数据监管者的职责，保证每个环节都能做到人人尽责、人人担责。（四）创新数据应用管理机制数据资源的高效利用是数字政府建设的根本要求。因此，在确保信息安全的基础上，应该加大医疗卫生、交通运输、教育文化、生活服务、公共安全等领域公共信息资源的开放，充分了解社会需求，加强对公共信息资源的开发利用。同时，要制定关于数据开放共享的相关政策，建立健全数据开放管理机制，确保对于隐私数据、敏感信息的保护，并对可公开信息的风险进行评估，保证数据资源安全有效。另外，支持多元化主体参与到数字政府建设中，