论行政处罚的惩罚数额

论行政处罚的惩罚数额

在执法过程中，许多规定是不充分的，或者是与法律相适应的。相关研究对审查法律和解决法律冲突具有重要意义。(1)目前,我国对于行政违法行为的规制以行政处罚为主,而罚款是使用频率最高的处罚方式。我国法律责任体系中存在大量的罚款规定,然而,人们对于各种罚款的标准、数额、幅度却未予以必要关注。目前罚款的威慑作用根本就达不到立法的预期效果。作为法律规范的威慑作用,必须与法律要件、不当行为、证据、情形等基本概念相联系,从而使行为与结果之间的联系具有可预见性,这才能产生制度的威慑性,而这些内容在罚款的现行规定上很难看到。(2)一、实体法上的罚款数额罚款是适用最为普遍的一种行政处罚形式。罚款是指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式。(3)《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)第十章“法律责任”第59条至第67条,这九个条文针对种子违法行为,均规定了罚款的行政处罚。比如,《种子法》第59条规定:“违反本法规定,生产、经营假、劣种子的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营,没收种子和违法所得,吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照,并处以罚款;有违法所得的,处以违法所得五倍以上十倍以下罚款;没有违法所得的,处以二千元以上五万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《种子法》第67条规定:“违反本法规定,在种子生产基地进行病虫害接种试验的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止试验,处以五万元以下罚款。”纵观诸多法律中的法律责任部分,关于罚款数额的确定方式有三种:定额罚款、倍比罚款、定额罚款与倍比罚款相结合。1.定额罚款。即直接规定罚款数额。比如,《种子法》第59条规定的“没有违法所得的,处以二千元以上五万元以下罚款”、第67条规定的“处以五万元以下罚款”。2.倍比罚款。即确定一个基准,以一定的比例,如百分比、千分比或者若干倍等方式,间接规定罚款数额。基准问题较复杂,比如,违法所得,《种子法》第59条规定“有违法所得的,处以违法所得五倍以上十倍以下罚款”。3.定额与倍比相结合。即对同类违法行为同时规定倍比罚款和定额罚款。比如,关于罚款的幅度,《种子法》第59条分为“有违法所得”和“没有违法所得”两种情形,分别以倍比罚款和定额罚款来处罚。二、对行政处罚的罚款(一)罚的罚款数额针对同一种营利性的违法行为,立法者一般根据有无违法所得的情况,分别规定倍比罚款和定额罚款,但没有考虑两者的衔接问题,实践中出现了处罚的不平衡。表现在:如果违法所得较低,对违法行为人按照倍数处罚的罚款数额可能低于对没有违法所得的行为人的处罚。按照我们的逻辑,《种子法》第59条有违法所得要比没有违法所得造成的损失更大一些,但是如果违法所得很少,例如是一百元,那最多罚款一千元,相比没有违法所得的处罚就显得轻了。(4)“如果违法所得较少,既使处罚十倍以下也少于二千元,而没有违法所得大多情况是没经营也就是说没有给使用者造成损失,但处罚的起点就是二千元,这显然会促使大家去违法经营”。(5)也就是说,立法者并未意识到,在违法所得数额极低的情况下,依据倍率数距计算得出的罚款数额将大大低于数值数距所固定的罚款数额上限。换言之,此责任条款的实施完全可能背离过罚相当的原则。(6)(二)法律上界定了违法所得现行行政处罚立法中,或许是以为太过简单明了,尚未有对违法所得作出直接界定的,《行政处罚法》只是简单指明没收违法所得作为一种行政处罚形式的存在,而其他法律法规更是将违法所得作为不言自明的先见概念,拿来就用。(7)《种子法》对假、劣种子的经营行为进行了界定和处罚,但对违法所得的计算方法亦未作详细规定。经营假、劣种子的违法所得,是指该批种子的价值还是指出售该批种子的价格减去成本后的利润?售出部分假、劣种子的怎样计算违法所得?尚未销售的假、劣种子的违法所得又怎样计算?由于对违法所得没有做出具体界定,导致同一种案件在不同地区因管理者的不同理解而出现不同处理结果,给种子行政管理工作带来较大负面影响。(8)(三)违法所得的罚罚款有弹性在所难免,因为执法者有自由裁量权。但是,罚款额度跨度过大,恐怕表现出的则是立法的随意性。比如,《种子法》第60条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令改正,没收种子和违法所得,并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款;没有违法所得的,处以一千元以上三万元以下罚款;可以吊销违法行为人的种子生产许可证或者种子经营许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)未取得种子生产许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子生产许可证,或者未按照种子生产许可证的规定生产种子的;(二)未取得种子经营许可证或者伪造、变造、买卖、租借种子经营许可证,或者未按照种子经营许可证的规定经营种子的。”从一千元至三万元,最高最低相差三十倍,这会不会造成执法随意性太大?这个条文没有明确说明在什么情况下处罚一千元,在什么情况下处罚三万元,而且其他的配套法规中也没有提及。这样规定在现有的体制下很容易滋生腐败,给不法分子可乘之机。因此,罚款的跨度应该缩小,对于什么样行为对应什么样的处罚应有明确的界定。(9)(四)对种子计算机关的强制执法个别法律条文没有考虑实际情况或违法行为的社会危害性大小,对罚款金额的确定存在畸高的现象,《种子法》第64条规定:“违反本法规定,经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止种子的经营、推广,没收种子和违法所得,并处以一万元以上五万元以下罚款。”有人指出,《种子法》第64条,在几年的实际工作中,此项条款很难完全执行。(10)罚款起点一万元偏高,基层县级或乡镇级经营商,一般未审品种的经营量都不是很大,尤其是乡镇级经营商,大都是带试验性质的经营,罚款一万元难以到位。(11)还有的当事人初涉种子经营,不懂而非故意,开便民店,专门经营不再分装的小包装种子,销售数量很少,经济确实困难,实在难以按时一次性缴纳一万元罚款。(12)(五)关于罚款的上限和下限行政处罚机关只能在法律规定的法定幅度内决定罚款数额,不能有任何超越。罚款的数额应由具体的行政法律规范规定,一般是规定最高额和最低额。(13)但是,种子法有两个条文只规定了罚款的上限,没有下限,如第66条规定:“违反本法第33条规定收购林木种子的,由县级以上人民政府林业行政主管部门没收所收购的种子,并处以收购林木种子价款二倍以下的罚款。”第67条规定:“违反本法规定,在种子生产基地进行病虫害接种试验的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止试验,处以五万元以下罚款。”以第67条为例,罚款即使为一元,也符合该条的下限。那么该条的最低额,我们可以理解为接近“零”,跟不罚款又有什么区别呢?(六)关于行政处罚方面,建议规定为《种子法》第59条规定:“违反本法规定,生产、经营假、劣种子的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营,没收种子和违法所得,吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照,并处以罚款;有违法所得的,处以违法所得五倍以上十倍以下罚款;没有违法所得的,处以二千元以上五万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《种子法》第64条规定:“违反本法规定,经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止种子的经营、推广,没收种子和违法所得,并处以一万元以上五万元以下罚款。”第64条是经营未经审定种子的处罚,罚款的起点是一万元。第59条是对经营假冒伪劣种子的处罚,没有违法所得,罚款的起点是两千元;有违法所得,违法所得很少,上文提到过,如果只有一百元,最高罚款仅有一千元。违反第59条是有刑事责任的,明显第59条的社会危害性比第64条的大很多。三、完善对罚款和行政处罚的建议(一)处罚额与违法所得如何在法律条文中避免出现有违法所得的罚款比没有违法所得的罚款轻,落实到操作层面有两种思路:第一种,无论有无违法所得,罚款额度一样;第二种,确定一个分界线和不同的计算方法,违法所得越多罚款越重,违法所得越少或者没有违法所得罚款相对轻一点。1.治好现有种子生产、种子经营许可证,没收违法所得,并依法强(1)定额罚款。违法行为人只要存在制假售假行为,无论是否获取违法所得,一律处以定额罚款,如果查出违法所得,再将违法所得一并没收。因此,有人认为,《种子法》第59条应该修改为:生产、经营假、劣种子的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营,没收种子,吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照,并处以罚款;有违法所得的,首先没收违法所得,并处以二千元以上五万元以下罚款;没有违法所得的,处以二千元以上五万元以下罚款。(14)(2)倍比罚款。违法行为人只要存在制假售假行为,无论是否获取违法所得,均以货值金额为基数,一律处以倍比罚款,如果查出违法所得,再将违法所得一并没收。我国《产品质量法》第50条规定:“在产品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好,或者以不合格产品冒充合格产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照……”。上述定额罚款(或者倍比罚款)加没收违法所得的组合方式,有效避免了有违法所得的罚款比没有违法所得的罚款轻的情形。因为,有无违法所得,罚款设定标准是一样的;有违法所得的,增加一个没收违法所得的行政处罚,保证了有违法所得的跟没有违法所得的罚款数额是一样的。2.违法所得所产生的罚款数额可实行像我国现行《种子法》第59条定额罚款与倍比罚款在罚款数额上不衔接的情况,现有法律规定比较多。比如,我国《保险法》第159条规定:“违反本法规定,擅自设立保险公司、保险资产管理公司或者非法经营商业保险业务的,由保险监督管理机构予以取缔,没收违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足二十万元的,处二十万元以上一百万元以下的罚款。”假定甲、乙属同种违法行为,甲获取违法所得二十万元,依照规定,应当处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款,给予二十万元的一倍的罚款。乙获取违法所得十九万元,那么依照规定,应当处以二十万元以上一百万元以下的罚款,最低也应处二十万元罚款,但从违法所得来看,甲与乙的违法所得是不同的,但两者的罚款额底线却相同。如何解决这个问题?如何在法律条文中保证不出现违法所得少的罚款数额大于或等于违法所得多的罚款数额。对同类违法行为同时规定倍比罚款和定额罚款时,在规定按照违法所得一定的倍数或者比例数进行处罚的同时,对没有违法所得或者违法所得低于一定数额的,应当规定以倍比数的下限乘以该数额,作为定额罚款的上限规定。也就是说,对违法所得跨度较大的行为确定罚款数额时,应当注重分段设计,诸如“违法经营数额在一万元以上的,处违法经营额五倍以上十倍以下的罚款;违法经营额不足一万元的,处以一万元以上五万元以下的罚款”,类似规定貌似繁琐,但却凸现“过罚相当”和“足以威慑”的设计理念。(15)(二)涉案金额的确定由于违法行为势必表现为一定的经济利益,涉案金额作为衡量该种行为的危害性程度的标准自无疑问,涉案金额越大,行为的危害性越大;且较之违法所得,涉案金额作为判断行为危害性程度的标准更具科学性和可行性。涉案金额就是违法行为所牵涉表现为一定的金钱价值,与违法行为有直接的关联,在经营性违法行为中,表现为经营额。所以,较之违法所得,涉案金额更容易确定,(16)借鉴《产品质量法》使用的“货值金额”,我们可以将现行《种子法》法律责任中对生产、经营假、劣种子规定的罚款以违法所得为处罚基数,修改为以生产、经营的假、劣种子货值金额为处罚基数。这样修改后,即增加了行政处罚的可操作性,也加重了处罚的力度。(三)建议修改现行《种子法》第66条,第60条、第97条《种子法》第61条规定的“没有违法所得的,处以一千元以上二万元以下罚款”、第59条规定的“没有违法所得的,处以二千元以上五万元以下罚款”、第60条规定的“没有违法所得的,处以一千元以上三万元以下罚款”,幅度分别为二十倍、二十五倍和三十倍,跨度太大,亦显得行政机关的自由裁量权太大。立法控制对正确行使行政自由裁量权尤为重要。但是长期以来,受传统计划经济体制的影响,现行农村法律法规对行政自由裁量权的规定存在一定的缺陷。(17)不仅如此,我国的行政法律法规中有罚款条款的原则规定,其实施办法或实施细则往往没有及时配套制定出台。(18)因此,《种子法》修改时,要合理界定罚款最低限额和最高限额之间的幅度,避免双重限额之间反差的过分悬殊性。(19)笔者认为最低数额与最高数额之间一般为五倍之内,危害后果差异较大可在十倍之内,以不超过十倍为宜,综上所述,笔者建议将《种子法》第59条、第60条、第61条的罚款统一修改为:“……货值金额十万元以上的,处货值金额一倍以上三倍以下罚款;没有货值金额或者货值金额十万元以下的,处二万元以上十万元以下罚款……”。(四)惩罚标准是根据作者经济发展水平制定1.关于罚款的标准基层行政执法人员经常碰到在对违法行为实施行政处罚时,存在难以操作的问题,从而造成难处罚、处罚不到位、不能结案的情形。笔者认为,以上问题产生的主要原因是由于有的法律设定的行政处罚不太符合客观实际。有人总结,《种子法》第64条经营、推广未审品种的处罚额度“一万元以上五万元以下”的罚款标准太高,实践中最终到位的数额大多在一千至二千元,这样导致最后的结果是相关执法监督部门认为农业部门执法不规范,有行政乱作为之嫌;再者农业部门作出罚款一万元的决定,最后都不能到位,执法缺乏严肃性,有损执法部门的威信。应将此底限调至一千元,更切合实际。(20)还有人认为,在几年的实际工作中,《种子法》第64条很难完全执行,因此建议将该条款修改为“经营未审定通过的种子,……没收种子和违法所得,处以违法所得一倍以上五倍以下罚款,没有违法所得的,处以二千元以上五千元以下罚款”,以便于有效操作。(21)社会化已经成为了经济社会的普遍而客观的要求,它必然要在法律上得到充分的体现。(22)因此,设定罚款行政处罚时,还要综合考虑处罚的惩戒效果、公民和企业的承受能力等因素规定罚款的标准。笔者建议将《种子法》第64条的罚款修改为:“违反本法规定,经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的……并处以一千元以上五千元以下罚款。”2.加大对违法行为的惩罚力度罚款的重要作用就是通过对违法行为人课以经济负担、加大违法成本来实现制裁和惩戒功能,如果随着通货膨胀、物价上涨等因素导致罚款的实际价值在降低,而违法成本却依然保持不变,则不足以对违法行为起到威慑作用的时候,实际上罚款的功能降低,不能实现处罚的目的,则对罚款数额的调整就显得必要。(23)社会经济的发展,人们生活水平的提高,原有的低额罚款已经不能实现处罚制度在设立之初的价值要求,无法达到罚款的惩教目的。罚款额度的提高势在必行。(24)大部分种子违法行为罚款额度低,往往造成“违法成本低”的印象。由于违法成本低,违法行为人也常常对低额罚款采取放任态度,这不利于修复被损害的社会关系和行政执法机关维护正常的行政管理秩序。在立法和法律法规修订时提高基层执法人员和公众的参与度,尽量考虑实际情况和公众诉求,执法时增强透明性,便于公众监督,法的有效性和执行力也会大大加强。(25)修订《种子法》时,针对罚款标准明显偏低的情形,应当随着社会经济发展和公民生活水平的提高,改变计罚标准,以加大对违法行为的打击力度,对未经批准私自采集种质资源并携带出境的行为,最高额罚款可以到五十万元,我国《畜牧法》第58条已有类似的规定,可以借鉴,“擅自处理受保护的畜禽遗传资源,造成畜禽遗传资源损失的,由省级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门处五万元以上五十万元以下罚款。”因此,设定罚款行政处罚时,还应当综合考虑与其他法律罚款设定的协调等因素规定罚款的标准。笔者建议将《种子法》第61条第(3)项、第63条修改为:“违反本法规定,未经批准私自采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源并向境外提供的……并处以五万元以上五十万元以下罚款。”(五)罚数额的规定法律责任中的处罚规定的限度问题,不仅是立法政策和其他有关政策的问题,也是立法质量问题。立法实践中有的法律、法规在规定罚款额度时,往往不规定下限,以至为处罚不一和轻罚留下漏洞。(26)不设罚款下限,容易导致对同一违法行为的可能最高罚款数额和最低罚款数额之间存在巨大差异。罚与不罚的问题应主要由立法机关解决,而不是交给行政处罚实施机关去裁量。(27)针对《种子法》第66条、第67条罚款额度只有上限没有下限的问题笔者建议两种处理方式:(六)行政主管部门不查假劣种子,导致认定破坏同一部法律中,条文与条文之间存在比较,重的违法行为设定了较轻的处罚,轻的违法行为设定了较重的处罚,属于罚款标准设定不合理。这样会直接导致行政执法行为不适当。以《种子法》第59条和第64条为例,行政主管部门判定假种子须委托合法的种子检验机构进行田间小区种植鉴定,(28)存在技术含量,不好查,而且处罚金额还没有经营未经审定金额大,查经营未经审定简单,只要把审定名一看就明白了、清楚了。导致行政主管部门不查假冒伪劣种子,专查“经营未经审定”,这样就会出现不管农民种了增产不增产,只要是未经审定或未经同意引种的,严肃查处,反而忽视了对假劣种子的查处。如何使罚款的多少与违法行为的轻重相适应、成比例呢?1.同一违法行为,是否构成行政法律责任法律责任的轻重、罚款的多少应与违法行为的轻重相适应,违法行为的性质决定了违法行为的轻重,不同性质的违法行为表明了不同的社会危害程度,因而决定了法律责任的性质和法律责任的大小。刑法上有罚金刑,无论何种数额规定模式的罚金刑,均应根据犯罪行为的社会危害性程度和行为人的刑事责任裁量罚金数额。(29)公民、法人或者其他组织的同一违法行为,既可能构成违反行政管理秩序的行为,应给予行政处罚,也可能构成犯罪行为,应追究刑事责任。(30)《种子法》第59条既有行政法律责任,也有刑事法律责任。《种子法》第59条规定,生产、经营假、劣种子的行为,由农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关进行行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据我国《刑法》第147条、第149条和第140条的规定,生产、经营假、劣种子可能涉及两个罪名:生产、销售伪劣种子罪和生产、销售伪劣产品罪。生产、销售伪劣种子使生产遭受较大损失的,构成生产、销售伪劣种子罪。未构成生产、销售伪劣种子罪,但销售金额在五万元以上的,依照以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚;尚未销售的,货值金额达到《刑法》第140条规定的销售金额三倍以上的,以生产、销售伪劣产品罪(未遂)定罪处罚。而《种子法》第64条只有行政法律责任,无刑事法律责任,充分表明经营假冒伪劣种子的社会危害程度比经营未经审定的种子要重很多。2.通过对生产经营不符种子的罚款处罚罚款的多少还应当考虑与违法行为的具体情节相适应,违法行为的情节导致了违法行为的轻重。违法行为的情节是指反映主客观方面的各种情状或深度,从而影响违法的社会危害程度的各种事实情况。不同的情节反映了不同的社会危害程度,因而在法律责任的归结方面就应有所不同。(31)我国《种子法》规定:质量指标不符合法定或者约定种用标准的种子,是劣种子;以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充他种品种种子的和种子种类、品种、