财政转移支付的横向均等化效应研究

财政转移支付的横向均等化效应研究

金融交易的平等分为两个层次：一是金融交易的横向平等，二是金融交易的纵向平等。财政转移支付纵向均等化是指多层级政府体制内各级政府的收支平衡。财政转移支付横向均等化是指在一个国家或者地区内部,由于自然地理和社会历史等方面的原因造成了地区间的社会经济发展不平衡,上级政府通过财政转移支付方式帮助落后地区逐步摆脱贫穷落后的状态,使落后地区的人们能享受到基本均等的公共服务。本文只探讨我国财政转移支付横向均等化效应问题。一、财政转移支付制度的均等化效应曾军平对分税制后我国政府间财政转移支付制度的财政平衡效应进行了实证研究,认为过渡期政府间财政转移支付的纵向平衡效应得到了进一步体现,分税制后规范的财政转移支付有望发挥越来越大的作用。刘溶沧、焦国华在全面系统地描述中国地区经济、社会发展差距的基础上,重点对1988年—1999年间我国地区间的财政能力差异进行了定性与定量分析,并对现行的财政转移支付制度在平衡地区间财政能力差异方面的调节效应进行了实证性评估。张恒龙、陈宪通过对地区间经济均等化、财政收支差距和转移支付结构的分析,发现目前我国财政不均等现象较为严重,说明现有政府间财政转移支付制度的均等化作用相当有限。曹俊文、罗良清认为现行的财政转移支付制度对均衡地区间的财力水平差异起到了一定的作用,但不均衡的局面未被完全打破。严剑峰运用主成分分析方法对我国各个地区的社会经济发展和公共服务水平进行了综合评价,然后建立了一个横向均等化财政转移支付的分配公式,提出了一个如何分配横向均等化财政转移支付的解决思路,并强调要注意对转移支付资金的使用情况进行监督,以防止“粘蝇纸效应”的发生。二、财转移政策的横向平等效应分析(一)财转移政策的横向平等效应1.财外基金促进政策的全球影响的评估方法(1)均衡变量的基尼系数基尼系数最直接的计算公式为:式中,|xj-xi|是任何一对收入样本差的绝对值:n为样本容量,u为收入均值。另外,Yao(1999)介绍了一种较直观简便的计算基尼系数的方法。假定样本人口可以分解成n组,wi、mi、pi分别代表第i组(i=1,2,…n)组的人均收入份额、平均人均收入和人口频数。那么,对全部样本按人均收入由小到大排序后,基尼系数G可以用下式来计算:基尼系数最初只用来判断收入分配平等程度的指标,后来该方法被逐渐拓展用于一切均衡问题的分析。本文拟采用基尼系数来测算地区间财政收入和财力差异,并用它们来衡量财政转移支付横向均等化效应。假设GX为转移支付之前的地区间财政收入差异的基尼系数,GY为转移支付之后的地区间财力差异的基尼系数,比较(GX-GY)/GX,(GX-GY)/GX越大,则表明当年中央政府财政转移支付的横向均等效应越大。(2)财政转移支付的历史来源本文中中央财政转移支付的口径是指各地区一般预算收支决算总表中的中央补助收入。具体包括消费税和增值税税收返还、所得税基数返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、民族地区转移支付补助、农村税费改革转移支付、增发国债补助、调整工资转移支付、结算补助、调整收入任务增加或减少补助、其他补助、艰苦边远地区津贴补助等,不包括原体制上解和专项上解。本文中各地区财政收入、各地区人口的数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》,各地区中央财政转移支付来源于相应年份的《中国财政年鉴》和各省财政年鉴。由于收集历年各地区中央财政转移支付需要查阅各省财政年鉴,故本文只收集了1997年以来的数据。2.横向均等效应根据上述办法,计算1997年—2006年的人均财政收入和人均财力的基尼系数(GX和GY)(见表1),就可得到这一时期中国财政转移支付的横向均等效应。由表1可以看出,1997年—2006年省际间按照总人口计算的人均财政收入的基尼系数和人均财力的基尼系数变化幅度(GX-GY)/GX呈现越来越大的态势,说明目前的财政转移支付具有一定的横向均等效应,且均等化作用逐渐加强。(二)转移支付的均等化计算为了进一步分析财政转移支付的均等化效应,有必要比较全国各省份在接受各项财政转移支付后的均等化程度,从中可以计算出各项财政转移支付的均等化效果。1.收入集中率cf和g基尼系数的一个重要性质是它所具有的总收入差距在不同的分项收入差异之间的可分解性。按收入来源分类,考察不同收入来源对总基尼系数的贡献度,以分析影响财力差异程度的主要收入种类。本文拟按收入来源分类,分析不同的财政转移支付对地区间财力差异的影响。如果财力由F项收入构成,那么基尼系数则可以分解成F个部分,这就可以考察不同分项收入下的差异及各收入来源对财力差异的贡献率。某项收入的集中率Cf的计算公式如下:其中,为f收入来源从1到i的累计收入比重,pi是第i个样本人口占总人口的比重,是第i个样本f收入在总的分项收入中的比重。Cf的计算公式与G类似,不过计算时样本必须按照人均财力由大到小排列。在获得了各收入来源的集中率Cf后,总样本基尼系数可以按下式分解:式中,F为收入来源数,wf为收入来源在样本收入中的比重。基尼系数是所有分项收入集中指数的加权平均,权数为各项收入在总财力中的比重。以(wfCf/G)×100%衡量第F项收入对基尼系数的百分比贡献。当Cf>G,且样本人均收入不变,f收入来源在收入中的比重wf的增加将导致基尼系数的扩大,即导致更大的收入不均,反之亦然。所以通过计算和比较Cf和G,可以判断f收入来源对基尼系数的贡献趋势。根据上述办法,按照收入来源对中国地区间财力差异进行分解,可以得到1997年—2006年各项财政转移支付对中国地区间财力差异的贡献率和集中率。2.相对集中系数根据公式,Cf表示分项收入的集中指数。Cf/G则可称为相对集中系数。如果第F项收入的相对集中系数大于1,则表明该项收入会带来差异增大;小于1则带来差异减小。尽管G是在间取值,但Cf可能为负值。(1)通过税收返还,保证地区间财力差异的贡献率根据公式,可以求得1997年—2006年消费税、增值税税收返还对财力差异的贡献率平均为18.55%(见表2)。根据分税制改革规定,从1994年起开始实行中央向地方的消费税和增值税税收返还,返还额按1993年地方净上划给中央的数额(消费税+25%增值税—中央下划收入)为基数,全额返还,以后在此基础上逐年递增,增速按当地增值税与消费税增长速度的1∶0.3系数确定。这一做法最明显的特征就是财政转移支付的数额和增长率均以来源地的增值税和消费税为依据,不考虑地区差别。它的初衷是保证地方既得利益,以使改革能顺利推行下去,但同时也体现了对收入能力强地区倾斜的原则。2001年—2006年人均消费税和增值税税收返还与人均财政收入的相关系数平均为0.95(见表3),证明这种保证地方既得利益的财政转移支付办法没有起到均衡地区财力差异的作用,但从发展趋势看,消费税和增值税税收返还对地区间财力差异的贡献率呈现下降的态势。这主要是由于随着时间的推移,经济水平在提高,税收和财政转移支付的总量也在不断增加,相对而言,税收返还的基数则在缩小,加上1∶0.3的增长率也很有限,整个消费税和增值税税收返还占财力的比重逐渐下降。2002年—2006年所得税基数返还对财力差异的贡献率平均为5.83%(见表4)。所得税基数返还于2002年开始实行,改革办法是“以2000年为基期,以2001年实际执行数为所得税划转基数,保地方既得利益”。它体现了对收入能力强地区倾斜的原则,2002年—2006年人均所得税基数返还和人均财政收入的相关系数平均为0.94(见表3),所得税基数返还的相对集中系数均在1.48以上,证明这种保证地方既得利益的财政转移支付没有起到均衡地区间财力差异的作用。(2)一般转移支付对区域内的资金平衡的影响(3)现行体制增加了情境根据公式,可以求得原体制的相对集中系数。由表6可见,该系数在1.43和2.61之间波动。原体制补助是从1988年—1993年实行的“多种形式的财政地方包干”体制沿袭下来的分配办法,是依据当时各省的经济发展水平和财力水平设置的。现在各地区经济发展水平已经发生了很大的变化,如果还按照当时的经济发展水平进行补助则必然导致不公平。2006年,福建、山东、新疆、海南内蒙古、吉林、云南、宁夏等省(自治区)人均财政收入分别在全国排第9、10、13、16、11、18、20、14位,但还获得一定的原体制补助,而河北、湖北、湖南、河南、安徽等省人均财政收入分别在全国排第19、2123、26、28位却没有任何原体制补助。因此,可以说原体制补助没有起到地区间财力均等化作用,反而扩大了地区间财力差异。(4)财税改革效益分析结算补助主要是对因为财税改革而遭受损失的地区进行补偿。实际上这种拨款抵消了财税改革带来的效益,所起的作用也是维护地方既得利益,而不是缩小地区差距。所以,结算补助相对集中系数非常高,1997年曾高达4.74,但由于结算补助在全部财政转移支付资金中所占比重不大,其调整地区间财力差异的贡献率不高(见表7)。(5)对特殊地区的照顾1998年为了配合积极财政政策的实施,政府出台了工资性转移支付政策。考虑到地区之间财力相差较大,实施这个政策所增加的支出,北京、上海、江苏、浙江、广东、福建等经济发达地区由当地财政解决,财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政给予适当补助,对民族地区给予照顾。增加工资转移支付对财力不平等的贡献率均为负数,相对集中系数也均为负数,表明增加工资转移支付有很好的均等化效果(见表8)。(6)向农业大省、粮食产区倾斜为推动农村税费改革顺利实施,中央财政对地方财政的减收给予了适当补助,重点向农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区倾斜。2001年—2006年农村税费改革转移支付的相对集中系数不但小于1,而且为负数,说明农村税费改革转移支付也体现了均等化的原则(见表9)。(7)转移支付补助的均等化2005年—2006年缓解县乡财政困难转移支付补助的相对集中系数不但小于1,而且为负数,说明缓解县乡财政困难转移支付补助也体现了均等化的原则(见表10)。(8)取消农业特产税和降低农业税率的转移支付补助2004年—2006年取消农业特产税和降低农业税率的转移支付补助的相对集中系数不但小于1,而且为负数,说明取消农业特产税和降低农业税率的转移支付补助也体现了均等化的原则(见表11)。(9)少数民族地区转移补贴对区域资金平等的影响民族地区转移支付的相对集中系数一直在1左右波动,说明它没有起到扩大或缩小地区间财力差异的作用(见表12)。(10)专项补助的均等化效应1997年—2006年专项补助的相对集中系数小于1,说明专项补助也有一定的均等化效应,但其均等化效果没有一般性转移支付、调整工资转移支付、缓解县乡财政困难转移支付等财力性转移支付显著(见表13)。(11)财力性转移支付1998年—2006年增发国债补助的相对集中系数小于1,说明增发国债补助也有一定的均等化效应,但其均等化效果没有一般性转移支付、调整工资转移支付、缓解县乡财政困难转移支付等财力性转移支付显著(见表14)。根据上面的分析,可以把各项财政转移支付横向均等化效果归纳总结如下(见表15):三、结论和政策建议(一)转移支付对地区财力差异的影响1.现行的财政转移支付具有一定的均等化作用,但经过财政转移支付以后,横向上地区间财力差异依然较大。2.增值税、消费税税收返还和所得税基数返还均是保证地方既得利益的转移支付,没有起到均衡地区间财力差异的作用,但随着时间推移,增值税、消费税税收返还对地区间财力差异的影响在缩小。3.一般性转移支付很好地调节了地区财力差异,但由于一般性转移支付占财力的比重太小,对地区间财力差异的调节作用有限。4.专项补助和增发国债补助有一定的均等化效应,但均等化效果没有一般性转移支付显著。由于专项补助和增发国债补助占地方财力的比重远高于一般性转移支付,因此这两者在调节地区间财力差异上应发挥更大的作用。(二)关于政治建议1.转移支付的内容党的十七大报告提出的“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例”,是符合中国的现实需要的。一般性转移支付适合于地区间财力水平相差较大的情况,主要解决保证政权机构运转经费需要的问题,对地方财政自主权干预较小;而专项转移支付适合于地区间财力水平差距不大的情况,一般作为上级政府实现特定政策目标的工具,主要解决特定领域公共物品提供水平的均衡问题。因此,我国有必要提高一般性转移支付的规模和比例,逐步建立以一般性转移支付为主的财政转移支付制度。2.对现行财政体制的改革方案的反思首先,近年来中央出台改革政策的同时往往通过设立专项拨款予以推动,这种做法有利于中央宏观政策的实施,但在中央财力有限、转移支付规模既定的情况下,专项拨款安排较多,均衡性的转移支付就相应较少。当前我国专项补助占全部财政转移支付的比重过大,1997年—2006年一直在30%左右。将专项补助作为转移支付的辅助形式,政策目标应是提供地区间具有外溢性的特定公共服务项目,范围也应限制在为地方兴办的外溢性项目提供补助。其次,我国的财政体制调整,基本上是用“基数法”确定体制的收支划转,从而保证了地方的既得利益。承认地方的既得利益是中央政府为了推行财政体制改革所采取的最大的补偿措施,在现行财政体制下,增值税和消费税税收返还和所得税基数返还,就是运用“补偿”的手段来减缓阻力推进改革。由于“既得利益”在一个相当长的时间内难以改变,因此短期内要提高一般性转移支付规模和比例,就只有通过控制专项转移支付的规模来实现。第三,上文的研究也表明,现行专项转移支付的均等化效果远低于一般性转移支付,而且在实施过程中专项转移支付的分配也不规范,因此,只有控