国家金融与发展实验室-2021Q3中国金融监管-15正式版

NIFD季报 主编:李扬中国金融监管胡 滨郑联盛 刘贤达2021年11月《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、特殊资产行业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。房地产市场风险凸显，资本市场建设深化摘要2021年3季度，新冠疫情冲击持续、房地产等领域风险加速凸显，经济复苏和金融稳定面临的形势更趋复杂。为防范化解金融风险，保障金融体系平稳运行，国内金融风险防控和金融监管主要做四方面的工作。注重对大型房地产企业违约风险的应对与处置，着力防范关联性风险。大型互联网平台监管持续深化，＂二选一＂为代表的市场支配地位滥用的监管得以强化。北京证券交易所成立，多层次资本市场建设取得新成果。理财市场监管继续深化，着重强化流动性管理，着力防控跨市场风险传染。I

本报告负责人：胡滨中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长国家金融与发展实验室副理事长本报告执笔人：郑联盛中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任刘贤达中国社会科学院金融研究所博士后【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率国内宏观经济中国宏观金融地方区域财政宏观杠杆率中国财政运行中国金融监管房地产金融债券市场股票市场银行业运行保险业运行特殊资产行业运行目录一、房地产市场风险凸显，大型房企违约处置深化 1二、互联网平台监管深化，“二选一”成重点监管对象 3三、北京证券交易所成立，多层次资本市场建设深化 5四、理财市场规范深化，产品流动性风险监管强化 8五、近期中国金融监管展望 9在上半年经济取得较好的增长绩效后，新冠疫情冲击持续，房地产部门等领域风险加速凸显，我国经济复苏和金融稳定面临的形势更加复杂，国内金融监管体系持续发挥风险防范化解和金融体系平稳运行的支撑功能。2021年3季度，金融风险防控和金融监管改革主要集中在四个方面。一是注重房地产市场风险防范化解，注重对大型房地产企业违约风险的应对与处置，着力防范关联性风险。二是大型互联网平台监管继续深化，市场支配地位滥用的监管进一步强化。三是多层次资本市场建设取得新进展，北京证券交易所成立，中小企业资本市场服务将进一步深化。四是理财市场监管进一步深化，着重强化流动性风险管理，注重跨市场风险传染防控。1一、房地产市场风险凸显，大型房企违约处置深化2021年8月19日，人民银行、银保监会约谈恒大集团高管，指出必须认真落实中央关于房地产市场平稳健康发展的战略部署，努力保持经营稳定，积极化解债务风险，维护房地产市场和金融稳定；依法依规做好重大事项真实信息披露，不传播并及时澄清不实信息。9月29日，人民银行、银保监会联合召开房地产金融工作座谈会，并强调金融部门要认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，围绕“稳地价、稳房价、稳预期”目标，准确把握和执行好房地产金融审慎管理制度，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段，持续落实好房地产长效机制，加快完善住房租赁金融政策体系。同时会议要求金融机构要按照法治化、市场化原则，配合相关部门和地方政府共同维护房地产市场的平稳健康发展，维护住房消费者合法权益。此前，随着“房住不炒”各项配套政策的落实以及更为严格的房地产企业“三道红线”政策的实施，恒大集团等部分高杠杆房地产企业的潜在债务风险引起业界与监管各方广泛关注。房地产是我国经济的重要组成部门，房地产市场是我国系统性金融风险的重点领域，房地产市场稳定对金融稳定具有重要的意义。一是房地产信贷风险的暴露风险。房地产信贷既包括个人住房抵押贷款，亦包含开发企业所持有的土地开发贷款与房地产开发企业贷款。当房地产信贷占比过高时，对整个银行体系的影响是巨大的。二是房地产市场与地方政府债务稳定紧密关联。政府性基金收入较大部分来自于房地产市场的土地收入，房地产市场稳定与地方作者感谢实习生刘译圣、张尔豪和陈沐钦的科研助理工作。1财政收入稳定是直接相关的。房地产市场风险暴露使得土地市场趋冷，政府性基金收入出现较大幅度下跌，地方财政稳定面临更大压力（参见图1）。三是系统性金融风险。房地产部门产业链较长，与诸多产业紧密关联，房地产市场具有系统重要性，房地产市场风险容易演进为系统性金融风险。在8月17日召开的中央财经委员会第十次会议强调，要“防范化解重大金融风险、做好金融稳定发展工作”。要确保经济金融大局稳定，处理好稳增长和防风险的关系，以经济高质量发展化解系统性金融风险，防止在处置其他领域风险过程中引发次生金融风险。（%）120100806040200-06(20)2012(40)(60)地方国有土地使用权出让收入全国政府性基金收入全国政府性基金支出2012-112013-042013-092014-022014-072014-122015-052015-102016-032016-082017-012017-062017-112018-042018-092019-022019-072019-122020-052020-102021-032021-08图1 政府基金性收支状况（累计同比）资料来源：wind。个别房地产企业的债务违约及其金融风险的妥善处置是非常重要的。首先，要保证房地产企业所涉及的项目能平稳推进、顺利交房，率先确保购房者的权益。其次，要尽量维持房地产企业上下游的关系处置，对建筑商、供应商等的基本利益要尽量争取保障。再次，对金融机构债务则采用市场化方式进行处置，对国内外债权人一视同仁，必要时进行市场化债务重组。最后，通过法治、公平和公开的方法处置问题房地产企业，判定房地产企业面临的是流动性风险还是破产风险，必要时通过特殊目的机构（SPV）来实现对问题房地产企业的接管、恢复及处置工作，对于多元化扩张业务可采用市场化剥离方式进行。分拆问题房地产企业不是最佳的政策选择，需针对房地产市场的正常资金融资给予针对性、结构性和前瞻性调整，以畅通整个产业链，同时需重点警惕问题房地产企业流动性风险演化2为偿付风险以至系统性金融风险。比如，银行部门对居民住房抵押贷款的限制可能是住房需求不足和房价下跌的重要原因之一（参见图2）。10,000月度新增居民中长期贷款（亿元）2.009,0001.508,00070大城市房价环比（%，右）7,0001.006,0000.505,0004,0000.003,000(0.50)2,000(1.00)1,0000(1.50)2011-012011-072012-012012-072013-012013-072014-012014-072019-012019-072020-012020-072021-012021-07图2房价环比走势与新增居民中长期贷款资料来源：wind。二、互联网平台监管深化，“二选一”成重点监管对象“二选一”等市场支配地位滥用成为重大监管议题。2021年4月，国家市场监管总局依据《反垄断法》对美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场滥用市场支配地位行为进行立案调查。10月8日，国家市场监管总局对美团依法作出行政处罚决定，责令美团停止违法行为，全额退还独家合作保证金12.89亿元，并处以其2020年中国境内销售额1147.48亿元3%的罚款，计34.42亿元。调查指出，自2018年以来美团滥用在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位，以实施差别费率、拖延商家上线等方式，促使平台内商家与其签订独家合作协议，并通过收取独家合作保证金和数据、算法等技术手段，采取多种惩罚性措施，保障“二选一”行为实施，排除、限制了相关市场竞争，妨碍了市场资源要素自由流动，削弱平台创新动力和发展活力，损害平台内商家和消费者的合法权益。由此，在行政处罚外，监管部门亦向美团发出《行政指导书》，要求其围绕完善平台机制算法、维护平台内中小餐饮商家合法利益、加强外卖骑手合法权益保护等方面进行全面整改，并连续三年向市场监管总局提交自查合规报告，确保整改到位。3大型互联网平台反垄断监管是近年来重大政策议题。自2021年以来，监管部门遵照“公平监管、从严监管”原则多次就互联网平台不正当竞争、金融业态牌照、信息违规收集使用等问题加强政策指导，甚至加以行政处罚。多项反垄断约谈与处罚（如表1所示）填补了国内平台经济市场反垄断监管实践的空白，明确了平台经济实践中所涉及的相关市场界定、市场支配地位滥用、竞争影响分析等方面的监管标准。本次针对美团的处罚决定书中，开创性地对美团采用不同方式保障“二选一”的行为进行了处罚，为今后的平台经济反垄断监管实践提供了范例。区别于此前针对阿里巴巴等平台由滥用市场支配地位、限制市场竞争等行为受到处罚，本次美团采用合作协议、合作保证金和数据、算法等技术手段保障“二选一”，损害了平台企业与消费者合法权益，丰富了滥用市场支配性地位与限制竞争的内涵，对未来平台企业规范、创新、健康持续发展具有重要作用。此外，本次在《行政指导书》中对于保护平台各方合法权益方面的整改要求，开创性地将平台旗下外卖骑手合法权益保护纳入考量，要求平台保障外卖骑手劳动收入、劳动安全，同时维护食品安全，完善社会保障，优化从业环境，加强组织建设，完善矛盾处置机制。实践中各平台企业与旗下外卖骑手的劳动关系存在难以认定的困难，部分平台企业为降低人力成本，规避潜在法律风险与劳务合同义务，形成了错综复杂的用工模式，部分劳动者以“个体工商户”模式与平台合作，这为外卖骑手合法权益保护的司法实践增加了难度。本次整改意见开创性地将骑手各项权益纳入整改意见之中，为新时代平台经济劳动者权益保护提供了新范式。表1 2021年3季度平台经济监管大事件2021年7月6日 市场监管总局依法对互联网领域22起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定2021年7月7日 反垄断局局长吴振国在专访中表示平台经济领域反垄断执法取得突破2021年7月9日 价格监督检查和反不正当竞争局局长袁喜禄在专访中表示，将针对网络经济不正当竞争的突出问题，研究出台《禁止互联网不正当竞争行为若干规定》2021年8月17日 市场监督管理总局发布《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》2021年8月20日 十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国个人信息保护法》，针对大数据杀熟，规定处理个人信息应采取对个人权益影响最小的方式；针对提供重要互联网平台服务的个人信息处理者，规定其需要履行的义务42021年8月30日习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议，审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，强调要加快健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度等2021年8月30日市场监管总局表示将加强对共享消费领域的监管，严格对价格调整进行合规审查2021年8月31日腾讯按照市场监管总局要求，放弃网络平台音乐版权独家授权权利，对此前涉嫌违法实施经营者集中的行为进行整改2021年9月13日工信部要求各互联网平台9月17日前必须按标准解除恶意屏蔽网址链接2021年9月13日美团因涉嫌不正当竞争被判决赔偿饿了么经济损失及合理开支100万元2021年9月18日央行行长易纲表示将支持和促进平台经济守正创新、行稳致远，促进平台企业不断提升金融服务的同时坚持从严监管和公平监管2021年9月24日央行副行长范一飞表示互联网平台整顿已经取得重要的阶段性成果，支付领域反垄断有待深入，坚决反对平台企业无需扩张、不正当竞争、乱采滥用数据2021年10月8日美团因强制“二选一”的垄断行为被市场监管总局罚款34.42亿元资料来源：作者整理。三、北京证券交易所成立，多层次资本市场建设深化为深化新三板改革，充分发挥资本市场支持中小企业发展壮大，落实国家创新驱动发展战略，深化资本市场改革，2021年9月3日北京证券交易所注册成立。9月3日，证监会就其有关基础制度安排向社会公开征求意见，包括发行上市制度、持续融资制度、持续监管制度，以及公司制交易所监管安排。9月17日，证监会就其改革配套规范性文件向社会公开征求意见，包括招股说明书、募集说明书、发行情况报告书、年度报告、中期报告、权益变动报告书、收购报告书、重组报告书等信息披露文件的披露内容和格式，以及定向发行可转债相关披露内容与格式。过去一段时间，我国资本市场取得长足的进步，但是，股票市场融资规模相对较小（参见表2），且中小企业融资仍较为困难。北京证券交易所定位于服务“专精特新”型中小企业，按照分步实施、循序渐进的原则，总体平移精选层各项基础制度，坚持北京证券交易所上市公司由创新层公司产生，维持新三板基础层、创新层与北京证券交易所“层层递进”的市场结构，并同步试点证券发行注册制。建设北京证券交易所要着力实现三个目标：一是构建一套契合创新型中小企业特点的涵盖发行上市、交易、退市、持续监管、投资者适当性管理等基础制5度安排，补足多层次资本市场发展普惠金融的短板。二是畅通北京证券交易所在多层次资本市场的纽带作用，形成相互补充、相互促进的中小企业直接融资成长路径。三是培育一批专精特新中小企业，形成创新创业热情高涨、合格投资者踊跃参与、中介机构归位尽责的良性市场生态。表2近期我国资本市场发展状况年度证券公司总资产上市公司数量股票市场市值股票筹资额债券托管余额（亿元）（个）（亿元）（亿元）（亿元）20071730015503271418680.1712330020081200016251213663852.2110300020092030017182439396124.69133000201019700206326542311971.9316300020111572823422147585814.1922100020121720024942303584134.3826000020132080024892390772802.76296000201440900261337254784983500002015642002827531463163624790002016579003052507686202976370002017614003485567086155367400002018626003584434924113788640002019726003777593075125399910002020890004154796487142221170000资料来源：wind。北京证券交易所进一步强调中小企业创新属性，是构建多层次资本市场的重大举措，未来可对新三板创新层、基础层形成示范引领和“反哺”功能，对于进一步丰富挂牌公司融资工具，激发新三板整体市场活力具有重要作用。近年来我国资本市场改革稳步推进，在坚持“建制度、不干预、零容忍”的原则下推进完善各项配套政策（参见表3），对于促进资本市场健康发展，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地服务实体经济高质量发展具有重要作用。例如，9月30日发布的《首次公开发行股票并上市辅导监管规定》就辅导目的、辅导验收内容、辅导验收方式、辅导工作时点及时限、科技监管等方面内容推出细化规定。这对于提升拟上市企业的规范化水平，实现规则适用的统一、协调具有重要作用，同时亦能使市场各方对辅导监管工作形成合理预期，提升监管效能，压实中介机构责任，切实从源头提升上市公司质量。6表3 2021年第3季度证监会监管政策汇总日期政策概述2021年7月9日 发布《关于注册制下督促证券公司从事投行业务归位尽责的指导意见》，进一步明晰证监会及派出机构、交易场所、证券业协会等各方监管职责；持续推进监管规则体系建设，完善投行业务监管工作流程和工作标准，进一步强化监管执法，压实中介机构责任；强化了立体追责，加大问责力度，净化市场生态；做实“三道防线”，强化机构内部控制；同时建立完善质量评价等约束激励机制，充分发挥公司自治和市场化机制作用，促进证券公司主动归位尽责。2021年7月15日 发布《证券期货违法行为行政处罚办法》，完善了中国证监会及其派出机构的行政处罚工作流程，明确立案程序和执法权限，规范调查取证行为准则，对查审机制进行了完善，强调落实行政执法“三项制度”，同时加强对当事人的权利保障和对执法人员的监督。2021年7月16日 发布2021年第18号公告，决定将原定对新时代证券股份有限公司、国盛证券有限责任公司和国盛期货有限责任公司的接管期由2021年7月16日延长至2022年7月16日。2020年7月17日，证监会发布第45号公告表示，上述三家公司由于隐瞒实际控制人或持股比例，公司治理失衡，将依法由证监会实行接管。2021年8月30日 发布《证券期货业网络安全等级保护基本要求》，规定了证券期货业网络安全等级保护的总体要求，以及第一级到第四级等级保护对象的安全通用要求和安全扩展要求。发布《证券期货业网络安全等级保护测评要求》，规定了证券期货业网络安全等级保护的等级测评方法、第一级到第四级网络安全等级保护对象的测评要求、整体测评以及测评结论。同时区别了两项标准的适用范围。2021年9月17日 发布《关于扩大红筹企业在境内上市试点范围的公告》，进一步增强资本市场包容性，支持优质红筹企业在境内资本市场发行证券上市，助力高新技术产业和战略性新兴产业发展壮大。2021年9月18日 发布《关于修改<创业板首次公开发行证券发行与承销特别规定>的决定》，取消新股发行定价与申购安排、投资风险特别公告次数挂钩的要求；删除累计投标询价发行价格区间的相关规定，由深圳证券交易所在其业务规则中予以明确。沪深证券交易所、中国证券业协会同步完善了科创板、创业板新股发行定价相关业务规则。2021年9月22日 发布《关于第四批全国证券期货投资者教育基地命名的公告》，共命名18家基地为第四批全国证券期货投资者教育基地，并表示将加强对投教基地建设的统筹指导和监督管理。2021年9月30日 发布《首次公开发行股票并上市辅导监管规定》，主要对辅导目的、辅导验收内容、辅导验收方式、辅导工作时点及时限、科技监管等方面进行了说明和规定。其有利于进一步规范辅导相关工作，充分发挥派出机构属地监管优势，压实中介机构责任，从源头提高上市公司质量，积极为全市场稳步推进注册制改革创造条件。资料来源：作者整理。7四、理财市场规范深化，产品流动性风险监管强化资产管理领域逐步成为我国金融体系的重要组成部分，但是，资产管理业务监管规避、监管套利甚至违规操作等风险较为凸显，成为过去3年重要的监管领域。自2018年“资管新规”公布以来，银行理财监管规范不断深化。2021年监管机构陆续推出各项政策完善理财公司制度规则体系建设，如2021年上半年出台的《理财公司理财产品销售管理暂行办法》与《关于规范现金管理类理财产品管理有关事项的通知》（下称《通知》）等（参见表4）。其中，《通知》加强并优化投资组合流动性管理、杠杆管控、久期管理、投资者分散程度、融资交易管理等五个方面的监管。在估值核算方面，《通知》明确“摊余成本+影子定价”的估值核算要求，同时加强认购赎回管理与销售管理。同时，监管部门着重推动理财业务转型，优化产品结构，实现理财产品市场规范化和标准化，切实保护投资者合法权益，维护金融市场稳定。截至2021年6月底，325家银行机构和20家理财公司理财产品存续规模达25.80万亿元，同比增长5.37%，上半年累计为投资者创造收益4137.51亿元。2021年9月8日中国银保监会发布《理财公司理财产品流动性风险管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》），进一步规范规则体系，对理财产品流动性管控重点进行明确与规范，并结合理财产品转型特点，强化信息透明度、合作机构管理等要求。具体而言，首先对理财公司管理责任与理财产品投资交易管理提出明确要求。在针对理财公司运用理财产品流动性管理措施方面，要求理财公司加强理财产品认购、赎回管理，依照法律法规及理财产品合同的约定，合理运用理财产品流动性管理措施，以更好维护投资者合法权益。此外，《办法》亦强化了事先约定和信息披露要求。明确理财公司应当在合同中与投资者事先约定理财产品未来可能运用的流动性管理措施，并按规定向投资者披露理财产品面临的主要流动性风险及管理方法、实际运用措施情况，维护投资者知情权，促进其形成合理预期、作出理性决策。随着理财市场的快速发展，各类银行理财产品加速净值化转型，与金融市场、其他资管产品关联逐渐增大，这对于流动性风险管理提出了更高的要求。《办法》的出台有助于督促各金融机构加强流动性管理，同时更好防范风险跨市场、跨产8品传染，维护金融稳定。另一方面，《办法》有助于提高金融机构的资金兑付能力，更好地保障投资者申购、赎回产品的权利，更好地保障投资者合法权益。表4 理财产品市场监管政策汇总日期政策指导2018年4月27日 人民银行、银保监会、证监会、外汇局联合印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，明确非金融企业投资金融机构的政策导向，强化股东资质、股权结构、投资资金、公司治理和关联交易监管等，加强实业与金融业的风险隔离，防范风险跨机构跨业态传递。2018年9月30日 银保监会发布《商业银行理财业务监督管理办法》，要求严格区分公募和私募理财产品，加强投资者适当性管理；规范产品运作，实行净值化管理；规范资金池运作，防范“影子银行”风险；去除通道，强化穿透管理；设定限额，控制集中度风险；加强流动性风险管控，控制杠杆水平；加强理财投资合作机构管理，强化信息披露，保护投资者合法权益；实行产品集中登记，加强理财产品合规性管理等。2018年12月3日 银保监会发布《商业银行理财子公司管理办法》，在公募理财产品投资股票和销售起点方面，销售渠道和投资者适当性管理方面，非标债权投资限额管理方面，产品分级方面，理财合作机构范围方面与风险管理方面提出细化要求。2020年7月31日 因疫情因素，延长《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》过渡期2021年底，同时建立健全激励约束机制，完善配套政策安排，平稳有序推进资管行业规范发展。2021年5月13日 银保监会、证监会联合发布《资产管理产品介绍要素》，其中《第1部分：银行理财产品》统一的理财产品介绍要素标准，提高银行理财产品在销售环节披露信息的准确性、可读性和易读性。2021年5月27日 银保监会发布《理财公司理财产品销售管理暂行办法》，规范理财公司理财产品销售业务活动，保护投资者合法权益。2021年6月11日 银保监会、人民银行联合发布《关于规范现金管理类理财产品管理有关事项的通知》，对商业银行及理财公司发行的现金管理类产品提出了具体监管要求。2021年9月8日 银保监会就《理财公司理财产品流动性风险管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，对理财产品流动性管控重点进行了明确与规范。2021年9月10日 银保监会发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，规范发展第三支柱养老保险。资料来源：作者整理。五、近期中国金融监管展望近期，面对复杂的国内国际经济金融环境，特别是经济增长相对乏力的情况下，金融系统顺周期效应较为凸显，以房地产企业违约为代表的市场风险成为金融稳定的重要冲击因素。2021年3季度以来，金融风险防控压力持