农村中小学布局调整中的公平与效率冲突

农村中小学布局调整中的公平与效率冲突

中小学的分配是打破以往的分配结构，以行政部门为依据，实行学校制度，在一个地区分为不同的学区，并在不同的行政部门开办学校。这只是中小学布局调整的内涵之一,另一个内涵是学校合并,即是将一些生源很少的学校的部分年级合并到其它学校,部分校点撤掉。合并后的学校扩大了办学规模,将分散的教育资源集中起来,学校的办学质量将会比合并前有所提升。这样布局调整政策实际上有一个不言自明的价值预设:通过布局调整而实现学校规模扩大,有利于提高学校的办学效率。这次布局调整基本上主要指向农村(1),因为目前从我国中小学校生源情况来看,农村中小学不仅面临由于生源地出生人口减少而造成的生源不足,还存在生源流失问题,大量的学生随外出打工的父母到移入地就学,或者因择校而去县、市中小学就读。而县、市中小学则人满为患,许多县、市中小学班额都远远超过国家规定的每班45人限度,多的可达到90人以上。然而由于农村情况千差万别,农村中小学布局调整不可避免地涉及到公平问题。按照政策设计者的初衷,通过学校布局调整可以将教育机会公平与提高办学效率兼而得之教育机会公平的含义被放大到不仅包括入学机会,而且含有享受高质量教育的机会,政策设计者相信通过将过小的学校合并到另外的合适的学校,扩大学校规模,集中起来的师资力量和办学经费可用于增加学校基础设施方面的投资,比如实验仪器、图书资料等的建设。而且政策设计者们还设计通过建立学生宿舍,来保证不使学生入学机会受到影响。但在实际调整过程中,还是会有些学生的受教育机会因此被剥夺,此外,有些事先没有想到的公平也受到伤害。(2)由此,在农村中小学布局调整中地方政府不可避免地会遇到公平与效率的冲突。地方政府是否注意到这个二难问题,是他们能否谨慎处理农村中小学布局调整的关键。笔者通过使用政策执行的模糊———冲突模型理论,来分析在中小学布局调整中地方政府在处理二者关系时所采取的执行策略。一、模糊性的政策环境模糊———冲突模型是由理查德(马特兰德(RichardE.Matland)提出的,他将过去关于政策执行的研究成果分为自上而下流派和自下而上流派并在这两种流派的基础上构建了模糊———冲突模型。马特兰德提出政策执行方式的选择取决于对政策特性的准确分析。他用两种变量来描述政策特性:政策的模糊性和冲突性。一个政策的执行选择何种方式取决于一个政策的模糊程度及其内在的冲突程度。政策的模糊性可以依据其来源分为政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。一般情况下,人们总是以为政策目标的模糊性可能会导致人们对政策的错误理解和难以理解,所以政策设计者总是力图使政策目标明晰。但有些情况下政策目标却需要具有模糊性,比如,当一项具有创新性的政策在最初通过阶段就需要用模糊性的语言来争取最多的支持者,因为模糊性可以使与政策相关的参与者可以从不同的角度来理解政策。即使清晰的政策目标也还是会有某些方面的模糊,所以模糊是政策内在的特性,是不可避免的。所以,用政策的模糊性来表示政策的特性,要比用明晰性更能准确表达政策的特性。目标的模糊性是指政策所要达到的结果是否有确定的衡量标准。手段的模糊性则是难以找到达到政策目标的合适的技术方法。政策的冲突性可以表现在政策执行过程的各个阶段,当不同的政策参与者对一项政策宣称的目标表示出不一致时,冲突可能产生,而即使目标一致,在执行过程中也会因为手段上的争执而产生冲突。较低程度的冲突有利于找到解决问题的方法,较高程度的冲突就会成为政策执行的阻力,表现出一定程度的破坏性。会使参与者各自采用有利于自己利益的方式寻求补偿,如要求附加报酬、互投赞成票等讨价还价的方式。这种讨价还价过程由于过份注意达到手段的一致,而导致政策失败。模糊———冲突模型是一种权变模型,在这一模型中,依据一项政策的模糊和冲突程度确立了四种执行的观点。用模糊———冲突矩阵表示如下:上图每个单元格中列出了执行过程的类型以及决定这一类型的执行结果的主要原理。根据政策的模糊程度和冲突程度政策执行过程可以被区分为四种类型:行政执行、政治执行、试验性执行和象征性执行。当政策模糊程度低、冲突程度低时宜采用行政执行模式,执行结果由资源决定。如果有充分的资源,那么想要的结果事实上是可以保证的。在不同事务当中,资源状况不同。模糊程度低、冲突程度高时采用政治执行模式,执行结果由权力决定。这种模式适用于这样一些情况:一个政策参与者或者一个政策参与者联盟拥有足够权力将其意志强加于其他参与者身上。当不存在一个拥有足够权力的参与者或者参与者集团时,各方则求诸于讨价还价来达成一致。模糊程度高冲突程度低时采用试验性执行模式这时结果在很大程度上取决于哪些参与者是积极的并牵涉最深。指导这一执行模式的主要原理是情境状况支配着执行过程,即是说地方微观执行环境中的资源与参与者最终决定着执行的结果。模糊程度高、冲突程度高时采用象征性执行模式,高度的模糊性导致结果因地而异,而高度的冲突性构建了解决问题的方法,这一执行模式的主要原理就是结果由地方层面的联盟力量决定,因为地方层面掌握着可用解决问题资源。二、中小学调整政策的模糊性1.模糊性的政策表达(1)目标与手段的模糊性国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出关于中小学布局调整的政策。在《决定》中明确规定:“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则,合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并,在交通不便的地区仍需保留必要的教学点,防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方,可举办寄宿制学校。”从上述《决定》中关于农村中小学布局调整的规定来看,在表达政策目标时用语含糊。比如,“就近入学”、“相对集中”、“合理规划”、“在需要又有条件的地方,可举办寄宿制学校”等字眼,都采用了含糊的表达方式,。《决定》中对于布局调整的手段也作了规定,即“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并,在交通不便的地区仍需保留必要的教学点。”但在表达中仍不免含糊。从中央政府来讲采用模糊的表述方式是一种策略上的选择。因为目标模糊性对于这项政策来讲,是必须的。中国实在太大,各地的情况大不一样,含有模糊性的政策才可能被各地方政府所接受;同时,模糊的政策目标与手段给地方政府留下余地,使得地方政府发挥积极性。农村义务教育阶段实行的是“以县为主”的管理体制,“县级人民政府负责制定本地区农村义务教育发展规划,组织实施农村义务教育;从实际出发,因地制宜,逐步调整农村中小学布局。”实际上,通过这样的政策表述中央政府掩盖了其中可能遇到的公平问题,从而把农村中小学布局调整可能遇到的公平与效率的矛盾与冲突下移到县级政府,这使得在农村中小学布局调整中,县级政府是政策执行的主要参与者,有着很大的自由裁量权,但同时,地方政府也必须直面可能遇到的冲突。(2)结果衡量的模糊性布局调整中地方政府用以说服群众的承诺是布局调整可以改善学校办学条件,提高教学质量,同时提高学校的办学效率。但如何衡量布局调整后学校的办学水平和教学质量,其结果是否真正如地方政府官员所承诺的那样?办学效率是否提高了实际上学校办学质量和教学水平是非常难以准确衡量的。通常衡量办学水平和教学质量的是学生的考试分数和学校在所有学校中的排名,这是一种非常模糊的评估办法。办学效率的评价相对清晰些。在经济学上衡量效率可以有两种方法,一种是针对可以准确计量投入产出的行业,则使用投入———产出比来计算,而针对难以准确计量产出的行业,则使用模糊的方法来计算,即:相同的投入可以较大的产出,或者同样的产出可以有较少的投入。学校即是这样一种行业,学校财力投入可以得到准确的计算,可是产出却无法计算。过去一直把学生作为学校的产出来计算,这种计算方法实质上是假定学生通过学校学习可以获得同样的知识和能力,这样通过计算毕业学生数就可以“准确”计算出学校产出。但是,自从人力资本理论提出后,学校产出的到底是教学还是学生受到质疑。人力资本提出教学才是学校的真正产出,但教学更缺乏统一的标准,这实际上增加了学校评价的困难。因此,不论学校的产出是学生还是教学,关于学校的办学效率都只能采用模糊的统计方法来计算。从以上分析来看,学校布局调整政策在目标、手段和最后结果的评价上都存在着较高的模糊性。2.各群体进行统筹管理的责任冲突性是由不同的政策参与者的利益冲突导致的,当不止一个参与者认识到政策与自己利益相关,而又达不成一致意见的时候冲突就会产生。农村中小学布局调整由于政策在目标和手段上存在高模糊性,其冲突性相对就较低,这正是政策设计者的初衷。中央与地方政府间的不存在利益冲突。因为农村义务教育实行的是“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制,县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。”布局调整中还涉及到另外两个群体:教师群体和家长群体。通过实际调查了解到,教师群体在布局调整中与政策目标是一致的。布局调整涉及到的教师群体是那些将要被撤并的学校和教学点上的教师,这些教师作为学术人员认识到生源少、规模小对于学校办学不利,希望能够通过布局调整能够改善学校办学条件,提高教学质量。另一方面,教学点大都在一些偏远的地方,教师人数少,有些还是一师校,从个人利益角度,大多数教师还是欢迎学校合并的,也不排除有些教师因有特殊的个人利益参与其中而不愿意合并。比如,有些学校或校点的教师,学校就设在家庭所在地,可以照顾到家庭,合到其它学校教师势必要住校或购买交通工具,增加交通成本和住宿成本。家长是牵涉最深的一个群体。布局调整利害关系最深的是学生家长,正如我们在调查中所获知的,布局调整可能导致有些学生家庭开支增加,安全隐患增大,由其是对于偏远山区经济条件困难的家庭所造成的影响更大。实践证明,调整中阻力也大都来自这里。但家长们对于布局调整都有一个理性认识,知道学校规模过小不利于正规办学,影响孩子在学校受教育的质量,因此,如何处理家长的顾虑是学校布局调整成功的关键。处理得好,冲突就会消失,处理不好,冲突就会升级。通过以上分析得知,县级政府、学生家长是这项政策的积极的参与者,教师群体在布局调整中的角色十分模糊,虽有部分教师在布局调整中也是实质性的参与者,但是这些教师却没有表现出积极的参与,所以在布局调整中牵涉最深的是县级政府和学生家长。三、学校调整中地方政府的实施策略1.其他非主要变量上文分析表明,农村中小学布局调整政策特性是高模糊性、低冲突性。依据理查德(马特兰德的模糊———冲突模型,这一政策的执行过程将是试验性执行,指导这一政策执行的原理是地方政府面临的情境状况,比如学校所在村庄对学校存在利害的认识态度、村庄与外界交通状况、村庄地理环境(要不要过河或穿越交通车辆较多的公路)、村民的经济状况等,还有另外一些非主要变量,如村干部对学校撤并的理解等。这些变量的存在导致学校布局调整政策严重地依赖于各地的资源状况,执行结果因地而异。比如,在中部平原地区,村庄人口较多,很多学校不需要进行合并,需要合并的学校距离原校址交通也很便利,矛盾不像西部山区那样突出。西部山区情况则要严重得多,下面以广西省南丹县为例来说明:调整后南丹县学校总数为290所(包括完小和教学点在内),在校生在200人以下的学校数为253所,占到学校总数的87.2%,100人以下的学校数为202所,占到学校总数的69.7%。全县小学在校生总数为29651人,平均在校生数约为102人。达到这样的学校规模已经遇到了很大阻力,如果继续扩大规模,势必引起激烈的冲突。而2003年河北省望都县小学总数已由过去的147所调整为47所,校均在校生人数达到460多人。两地的差异十分显著。不同地区(县市)间存在的差异对行政执行并不会产生很大的影响,本级政府管辖区域内的差异才是值得关注的重点。因此,即使是在一县之内,或者一乡之内也不能采取一刀切的办法,而是要依据具体的情况作具体处理。2.中心校长的主体是乡校尉正是因为农村中小学布局调整政策的执行情况对地方微观环境的强烈依赖各地方政府在进行布局调整时会采取不同的策略。但是,各地在执行布局调整政策时有一个不约而同的选择:县级政府都把调整工作的实际执行者下降到乡镇一级,并且主要依赖于乡中心校校长。这是因为,在政府与群众之间,政府强势地位常常导致群众与之产生敬畏和疏远情绪而不合作,而中心校校长的身份十分特殊,一方面他的身份是县教育局行政派出人员,另一方面,他又是地方学校的校长,并且都是由过去的学校骨干中选拔出来,代表着学术的力量。在村民中,正是中心校长的学术身份更具有权威性,起着说服学生家长的作用。所以,虽然在理论上县级政府是主要的责任者,但实际介入布局调整最深的行政力量却是乡镇政府和中心学校校长。通过这样的策略选择县级政府将可能的矛盾和冲突下放到更低层政府,从而可以降低矛盾和冲突的强度。3.权威的项目:参数的变化行政权力在布局调整当中也会介入。当中心学校校长在说服工作中遇到阻力时,会逐级向上求助,直到县级人民政府负责人。在权力的逐级递升过程中,权威的压力会逐渐增强,如果利害关系不是十分突出的话,村民在权威面前会做出妥协。这时,行政权力发挥作用,但在实际调查中得知,地方政府一般都不会在开始时使用行政权力,而是采用舆论宣传