地方政府债务问题研究教案分析

关于中国地方政府债务及其管理的几个问题1.1“债”的文字解析

字体结构：债由“人”字旁与“责”字按照左右结构平行构成，表明在其体现的财产关系属性中，当事人的权力和义务是对等的，尤其在双务合同中更是如此。

象形意义：有“人”字旁，表明债体现人际关系，包括体现广义的法人和机构组织关系；债是含有责任的，需要履行责任义务；

“责”中含有“贝”，表明其中有财产属性。1.2债的基本法律理论

债的一般定义：按照合同的约定或依照法律规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。

债的民法定义：通过合同、侵权行为等法律事实所产生的当事人之间的权利、义务关系。

债的关系：享有权利的人称为债权人，承担义务的人称为债务人；从债权人看，称为债权关系；从债务人看，称为债务关系；从共同角度看，合称债权债务关系；在双务合同情形下，当事人互为债权债务关系（如银行借贷）。

债的划分：债权人所享受的权利称为债权，债务人所承担的义务称为债务；如果按照债的产生情形和内容划分，则可以划分为法定债与意定债、财产债与劳务债、主债与从债等。债的标的：债权人的权利和债务人的债务所指向的对象（如银行借贷中的资金）。

债的立法：不同国家的法律名称各异，分别称为债法、债权法、债务法或债权债务法；我国对债的立法主要体现在《民法通则》、《合同法》等法律中。

债的产生：我国债的产生通常因四种行为而产生：行政行为；民事法律行为；违法行为；事实行为（如无因管理，不当得利等）。

债的消灭：债的消灭指基于一定的法律事实使债所设定的权利和义务归于消灭。根据我国的法律规定和经济生活实践，引起债的消灭的民事法律事实主要有：债的履行、债的抵消、行政命令、双方协议、客观上已不可能履行等。1.3中央政府债务中央政府债务也称国债。解放前的国民政府时期，曾先后四次发行“国家建设公债”。新中国建立后，1954～1958年连续五次发行“国家经济建设公债”。此后在很长时间内实行“既无内债又无外债”的财政经济政策。1978年实行改革开放后，1978、1979连续两年出现财政赤字，为平衡财政预算，改变困难局面，国家决定利用债务工具筹集资金。1979年恢复举借外债，1980年恢复内债发行。1981年1月16日，国务院发布《中华人民共和国国库券条例》，以此为开端，我国中央政府举借内债走上了逐步法制化、程序化的规范轨道。目前，我国中央政府内债的主要种类有：记账式国债、凭证式国债、储蓄国债、特别国债等。1.4地方政府债务我国1995年颁布的《中华人民共和国预算法》第28条规定：除中央批准的债务外，地方政府不得发行任何债券。但是，由于财政体制和地方利益以及加快发展等多种原因，

地方政府一方面按照《预算法》程序和中央规定借债融资，另一

方面通过各种制度创新和改革方式绕开管制，成立各种公共“融资平台”（如城投公司、路桥公司、土地储备中心等）大量融资。目前，经过中央批准或者安排的地方政府举债有：国际金融组织的援助性和优惠性贷款；外国政府的援助性和优惠性贷款；国家农业综合开发性贷款；中央政府国债转贷；中央政府代地方政府发行的债券（2009年开始）等。目前，地方政府绕开管制自行举债的途径有：各类公共“融资平台”的债务融资；土地储备（整理）中心的债务融资；通过设立基金、规定收费等非税方式的债务融资等；通过政府主导的基于特定项目的非法集资（如道路建设、教育发展等）。1.5地方政府性债务地方政府性债务是一个比地方政府债务要大的概念，它除了包含严格意义上的地方政府举债外，还包括“类地方政府债务”，如事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。按照2014年8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案规定，今后地方政府可以规范举债（政府不得通过企业举债，企业债务不得推给政府）。按照2014年9月23日国务院发布的《关于加强地方性债务管理的意见》（国发【2014】43号）的规定，经过规范管理后，今后地方政府只能由政府

及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，融资平台

的政府融资职能予以剥离，不再替地方政府融资，不得给政府新增债务，其新增债务只能属于企业债务，由融资平台自己偿还，因此，今后将不再有通过企事业单位举借的“政府性债务”出现。今后，原由融资平台等企事业单位举借的债务，需经过债权人与债务人共同协商确认，进行甄别，对属于由政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务，计入地方政府存量债务，在经国务院批准后，分类纳入预算管理。2.地方政府举债行为中存在的十个问题

缺乏全面系统的债务管理机制：举债规模无限制，举债行为无程序，举债权限无法授，举债决策无审批，担保举债弃法纪；债务资金使用效益发挥不佳：资金沉淀不用、资金使用低效或无效；

举债缺乏明确渠道：法不责众导致《预算法》有法不依，执法不严，形成各地政府违法举债；事权与财权不对称倒逼地方政府绕开管制大量举债；只堵不疏促使地方政府被迫举债；片面追求政绩诱导地方政府忽视“代际公平”原则大肆举债；违规融资行为比较普遍：纷纷借道企业融资、为企业借道融资、非法集资；债务管理“借、用、还”脱节：借者不用不管还，用者不借不管还，还者推责不愿还；部分地方政府多头举债：政府直接借，部门抢着借，平台跟着借，企业借道借；

大量债务资金没有纳入预算管理：想借没有预算概念；借额没有预算约束；还债没有预算安排；

举债和使用债务资金缺乏人大和社会监督：地方政府很少向人大全面报告，人大审议和批准年度预算报告时很少监督，举债情况和用债结果未向社会公开；

过度负债导致债务增长过快和地方政府财政风险：负债增长率严重超过经济增幅和财政收入增幅，地方财力难堪负债压力，只能寅吃卯粮，艰难度日；

通过企业举债导致在政府信用之外支付成本：企业信用等级低于政府信用等级，必定导致举债议价能力降低，负债成本上升。3.地方政府债务管理的审计监督对政府债务审计监督的法律依据《中华人民共和国审计法》第三章《中华人民共和国审计法实施条例》第三章《中华人民共和国预算法》第89条《中华人民共和国商业银行法》第63条审计署2013年对全国政府性债务的审计情况审计工作组织债务审计结果债务审计结论债务审计发现的问题审计建议3.1对政府债务审计监督的法律依据《中华人民共和国审计法》第三章《中华人民共和国审计法实施条例》第三章《中华人民共和国预算法（2014年修正案）》第89条《中华人民共和国商业银行法》第63条此外，国务院2014年9月21日发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号文）也提出了要求：审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。3.2审计署2013年对全国政府性债务的审计监督审计工作组织债务审计结果债务审计结论债务审计发现的问题审计建议备注：国发【2014】43号文明确“以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别”，故审计署2013年的全面审计结果是制定地方债新规政策的重要依据。3.2.1审计工作组织情况审计依据：审计署按照《中华人民共和国审计法》规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2013〕20号)要求，组织开展此次审计。审计力量：2013年8月至9月组织全国审计机关5.44万名审计人员投入审计。审计原则：按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则进行全面审计。审计对象：共四大类对象：（1）中央；（2）31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市、（3）391个市(地、州、盟、区)、（4）2778个县(市、区、旗)、（5）33

091个乡(镇、苏木）的政府性债务情况。审计内容：（1）政府负有偿还责任的债务，（2）债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务，（3）债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务。审计工作量：共审计62

215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68

621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位和14

219个其他单位；涉及730

065个项目、2

454

635笔债务。对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果还分别征求了有关部门、单位和地方各级政府的意见。3.2.1债务审计结果全国政府性债务总体情况中央政府性债务情况地方政府性债务情况地方政府性债务的具体分析地方政府性债务的资金使用方向地方政府性债务资金发挥了积极作用3.2.1.1全国政府性债务总体情况（单位：亿元）年度政府层级政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务2012年底中央94376.722835.7121621.16地方96281.8724871.2937705.16合计190658.5927707.0059326.322013年6月底中央98129.482600.7223110.84地方108859.1726655.7743393.72合计206988,6529256.4966504.564.2.1.2中央政府性债务总体情况（单位：亿元）截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23

110.84

亿元。具体构成是：——中央财政债务1.政府负有偿还责任的债务97

360.94

亿元，主要是由中央财政资金偿还的国债债券、国际金融组织和外国政府贷款81

511.05亿元，占83.72%。其中特别国债18

202.28亿元，分别用作中国投资有限责任公司资本金15502.28亿元、用于补充国有商业银行资本金2700亿元。2.政府负有担保责任的债务2506.89亿元。包括转贷给中央单位由非财政资金偿还的国债债券、国际金融组织和外国政府贷款1416.89亿元；中央汇金投资有限责任公司发行用于商业银行配股和中国出口信用保险公司注资，由财政部提供担保的债券1090亿元。——中央部门及所属单位债务政府负有偿还责任的债务768.54

亿元，主要是以国家重大水利工程建设基金偿还的南水北调工程建设贷款537亿元，占69.87%。政府负有担保责任的债务93.83

亿元，主要是中央单位举借由非财政资金偿还的债务。政府可能承担一定救助责任的债务161.12

亿元，主要是中央所属高校、医院、科研院所的债务，分别为85.80亿元、23.11亿元和5.58亿元，合计114.49亿元，占71.06%。——中国铁路总公司(原铁道部)：通过发行政府支持债券或以铁路建设基金提供担保等方式举借22

949.72亿元，用于铁路项目建设。如果铁路总公司出现偿债困难，政府可能承担一定的救助责任。截至2013年6月底，该公司汇总财务报表反映资产总额46

631.59亿元，负债总额29

182.15

亿元。4.2.1.3地方政府性债务总体情况（单位：亿元）3.2.1.4地方政府性债务的具体分析——从举借主体看：融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40

755.54亿元、30

913.38亿元、17

761.87亿元。此外，国有独资或控股企业举借11562.54亿元，自收自支事业单位举借3462.91亿元。——从债务资金来源看：银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55

252.45亿元、12

146.30亿元和11

658.67亿元。此外，地方政府还通过应付未付、信托融资、向单位和个人借款、垫资施工、延期付款、向证券保险业和其它非银行金融机构融资、财政转贷、融资租赁、集资等方式负债（不含或有债务）29837.75亿元。——从未来偿债年度看：2013年7月至12月、2014年到期需偿还的地方政府债务分别为24949.06亿元、23823.69亿元，占比分别为22.92%和21.89%；2015年、2016年和2017年到期需偿还的地方政府债务分别为18577,91亿元、12608.93亿元、8477.55亿元，分别占17.06%、11.58%和7.79%；2018年及以后到期需偿还的为20419.73亿元，占比为18.76%。3.2.1.5地方政府性债务的资金使用方向3.2.1.6地方政府性债务资金发挥了积极作用我国政府债务资金的使用明显不同于西方国家的消费福利导向，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源，因此，其债务风险的保障程度较高。在已支出的政府负有偿还责任的债务101

188.77亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87

806.13亿元，占86.77%。其中：用于土地收储的债务资金形成了大量土地储备资产，审计抽查的34个重点城市本级截至2013年6月底储备的土地达16.02万公顷；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等的债务资金，不仅形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务资金，有相应的资产、租金和售房收入。3.2.3债务审计结论我国政府性债务是经过多年形成的，在国家经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。同时，从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。我国政府债务风险水平的评价

负债率：全国各级政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP比率。经过国家审计署2013年的全面审计，2012年底我国此项指标为36.74%。如果将我国各级政府的或有债务（有担保责任和救助责任的债务）因素考虑进去，总负债率为39.43%。以上两个指标均低于国际通常使用的60%控制标准参考值。

政府外债与GDP的比率：全国外债余额与当年GDP比率。据审计署的审计报告，我国政府2012年底的此项指标为0.91%，大大低于国际通常使用的20%控制标准参考值。

债务率：全国各级政府负有偿还责任的债务余额与当年中央财政收入加地方综合财力之和的比率。据审计署的审计报告，我国政府2012年的此项指标为

105.66%。如果将我国各级政府的或有债务（有担保责任和救助责任的债务）因素考虑进去，总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织的90%至150%债务率控制标准参考值范围之内。

逾期债务率：全国年末逾期债务余额占当年末债务余额的比率。据审计署的审计报告，我国2012年底此项指标为5.38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后的此项指标为1.01%，如果考虑担保责任的债务，则为1.61%，如果考虑承担救助责任的债务，则为1.97%，均处于较低水平。3.2.4审计发现的问题地方政府债务增长较快部分地方和行业债务负担较重地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高部分地方和单位违规融资、违规使用债务资金审计共发现涉嫌违法违纪案件线索51件，涉案人员69人，已依法移送有关部门处理。3.2.4.1问题之一：地方政府债务增长较快截至2013年6月底，省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额105

789.05亿元，比2010年底增加38

679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级政府：年均分别增长14.41%市级政府：年均分别增长17.36%县级政府：年均分别增长26.59%备注：按照新的《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件规定，今后市、县级政府不能直接举债，只能由省级政府代为举债。3.2.4.2问题之二：部分地方和行业债务负担较重截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中：有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。从行业债务状况看，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，债务偿还压力较大。3.2.4.3问题之三：地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高截至2012年底，全国共有11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达34

865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93

642.66亿元的37.23%。备注：随着房地产市场的调整，地方政府利用债务资金收储的土地价值将出现一定程度的不确定性变化，此变化对地方政府的偿债能力和银行贷款质量将产生影响。3.2.4.4问题之四：部分地方和单位违规融资、违规使用债务资金

部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务

2457.95亿元；

地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元；

国发〔2010〕19号文件下发后，仍有533家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；

财政部等4部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元；

部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元、用于修建楼堂馆所41.36亿元。3.2.5审计建议1、建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度。2、建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究。3、进一步转变政府职能，稳步推进投融资、财税等体制机制改革。4、建立健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。正是基于此次全面审计工作成果和审计署的审计建议，国家从法律制度和顶层设计层面完善国家治理体系中的国家财政治理和债务管理，推动了《预算法》相关条款的修改和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件的出台。4.相关法律对地方政府债务问题的规定《中华人民共和国预算法》原第28条、现第35条《中华人民共和国预算法》相关修改说明《中华人民共和国中国人民银行法》第28、29条《中华人民共和国商业银行法》第8、35条《中华人民共和国担保法》第8条《贷款通则》第2条、第7条解读：在2014年8月31日《预算法》没有修改前，我国现行法律基本关闭了地方政府债务融资的渠道，地方政府向社会提供公共产品和服务，只能依靠税收等非债务资金作为资金来源，而这远远不够。4.1.1《中华人民共和国预算法》原第28条、现第35条

原第二十八条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

现第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员

会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预

算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计

划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。4.1.2《预算法》相关修改说明2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《中华人民共和国预算法（修正案）》，国家主席习近平于同日签发第12号主席令公布，自2015年1月1日起施行。《预算法》经过四次审议才被通过。第四次审议通过的《预算法》共有82处进行了修改，其中涉及地方政府债务问题的第35条（由原第28条修改而来）对地方政府债务问题作出了明确的法律规定（由56个字增加为345个字，增加289个字）。此增加的289个字打开了地方政府债务融资的通道，但对债务融资的方式做了限定，只能是发行债券，对债务融资资金的使用也做了严格限定，只能是公益性资本支出，不能用于经常性支出。备注：《预算法》通常被认为是一个国家的“经济宪法”。其法律地位和作用十分重要，是国家经济治理体系的重要内容。5.国家当前对加强地方政府债务管理的政策（国发【2014】43号文件解读）谁能举债----明确借债主体如何借债----规定举债方式怎么用债----限定债资用途谁来还债----落实偿债责任如何管债----细化管债办法老债咋办----提出善后措施其它规定----完善举债治理在建项目----确保后续融资涉银事项----作出相应安排风险提示----银行务必警醒5.1谁能举债----明确借债主体经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市、县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。解读：需经国务院批准，省级政府才能举债；省级政府只能适度举借债务，且必须纳入全口径预算管理；省级以下政府不能直接举债，如确需举债，只能由省级政府代为举债；政企分开举债，各负偿还责任；政府不得借道企业举债；地方政府债务自借自还，自担风险，中央政府对地方政府债务实行不救助原则。5.2如何借债----规定举债方式只能通过发行政府债券方式举债；政府债券分为一般债券和专项债券两类；

一般债券用来为没有收益的公益性事业发展举债，用一般公共预算收入来偿还；

专项债券用来为有一定收益的公益性事业发展举债，用对应的政府性基金或专项收入偿还；鼓励社会资本通过特许经营（PPP）方式参与有一定收益的公益性事业（如城市基础设施）投资和运营。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目；

投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，其债务偿还由投资者或特别目的公司承担，政府不承担债务偿还，政府只按照约定规则依法承担特许经营权、合理

定价、财政补贴等相关责任（出政策不出资金、不担偿债责任）；

或有债务：地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。PPP模式:即公私合营模式（详解见下页）。5.2如何借债---PPP模式PPP模式即“公私合营”模式，是英文Public—Private—Partnership的字

母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了

提供某种公共物品和服务，以特许经营权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式

的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度。这一模式在西方市场经济国家被广泛运用。在国发【2014】43号文件中，国务院明确：“政府通过特许经营权、合理定

价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。”其中关于定价、补贴的政策承若，将使得这一政策的落地增加了很大的可能性。为此，

地方政府财政部门将会增加工作职能和增设工作部门（但同时也会加大防范打击

腐败的力度）。5.3怎么用债----限定债资用途

地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出；

不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

公益性资本支出：即在社会公益性领域或项目上作为资本投入并能够形成相应资产的支出。一般指政府部门投向科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等社会公共事业的资本，该类社会公共事业具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的），所形成的资产大多数处于非生产经营领域。

经常性支出：一般指政府为维持国家政权、公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出，其主要内容包括：国家政权建设支出、事业发展和社会保障支出、对外援助支出、政策性补贴支出等。5.4谁来还债----落实偿债责任总体原则：谁借谁用谁还，“借用还”相统一；责任落脚：地方政府债务由地方政府自己归还；

中央免责：中央政府对地方政府的债务偿还责任实行不救助原则（国家治理的重要原则----事权与财权一致）；

还债来源：没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。备注：由于债务融资规模是纳入全口径预算管理的，因此债务融资作为地方财政预算收入，可以安排一定规模的新债偿还旧债（存量债务）。5.5如何管债----细化管债办法用立法来管：制定和颁布《预算法》和《意见》（国发43号文件）。用程序来管：需经人大审查和政府批准（全国人大、国务院、省人大、省政府）。用权限来管：省级以下政府无权举债，只能申请代为发债。用预算来管：借多少债必须纳入全口径预算。用限额来管：地方政府债务规模实行限额管理，举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债

务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。用预警来管：财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险

地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降

低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。用考核来管：将政府性债务作为硬指标纳入政绩考核；政府主要负责人为第一责任人。用监督来管：财政、发改、审计、金融监管等部门加强统筹协调，实施监督管理。用追责来管：对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。5.6老债咋办----提出善后措施

在清理甄别的基础上，对地方政府及其部门举借的债务，以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算管理。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置

换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可

以处置政府资产偿还债务。

对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，减少行政干预。地方政府要指导和督促有关债务举借单位，加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金。对确需地方政府履行担保

或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿

债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁

偿债责任和逃废债务。5.7其它规定----完善债务治理融资平台公司政府融资职能予以剥离，融资平台公司不得新增政府债务。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。

地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。5.8

在建项目----确保后续融资

地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。

对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设。

对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式（PPP）和地方政府债券解决后续融资。5.9

银行事项----需要密切注意在建项目要续贷：对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设。风险贷款要担责：对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失（对银行业的风险抵补能力带来巨大考验）。

以债换贷降收益：对甄别后纳入预算管理的地方政