浅谈我国环境保护法的立法完善

PAGEPAGE10/14浅谈我国环境保护法的立法完善—、我国环境保护立法的历史的发展(一)1979年以前的环境法197265类环境会议在位于斯堪的纳维亚半岛的瑞典首都斯德哥尔摩召开。在斯德哥尔摩“人类环境会议”的影响下，19731979行)》的雏形。文件中规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针，并就全面规划、工业的合理布局、改善老城市的环境、综合利用、土壤和植物的保护、水系和海域的管理、植树造林、环境监测、环境科学研究和宣传教育、环境保护投资和设备等十个方面的问题，作了较全面的规定。1974第一个防治沿海海域污染的法规。该法对我国沿海水域的污染防治特别是对油船和非油船的压舱水、洗舱水、生活废弃物等废物的排放，作了较详细的规定。这一时期，我国还颁布了一批新的环境标准，使国家的环境管理有了定量指标。这些标准主要有：《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等。1978境和自然资源，防治污染和其他公害”。这就为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。[1]总之，在这一阶段我国现代意义上的环境法开始起步，国务院及其有关部门制定的行政法规和部门规章在保护环境与资源的实践中发挥了重要作用，并为七十年代末期以后我国环境法的迅速发展奠定了一定的基础。(二)1979年以后的环境法19799131978环境立法经验，规定了环境保护的原则、基本制度和管理措施，还把环境影响评价、污染者的责任、征收排污费、对基本建设工程衽“三同时”等，作为强制性的法律制度确定下来。《中华人民共和国环境保护法(试行)》的颁布这对我国环境保护事业的发展具有非常重要的意义，它标志着我国环境保护事业进入法制轨道奠定了基础，为实现环境和经济的协调发展提供了有力的法律保障。为了解决经济发展与环境保护的严重比例失调，1982经济调整时期加强环境保护工作的决定》。这是一个环境保护的综合性法规，也是对1979解决突出的环境问题。重点解决位于生活居住区、水源保护区、风景浏览区的工厂企业的严惩污染问题。制止对自然环境的破坏，特别是水土资源的破坏。重点搞好北京、杭州、苏州、桂林的环境保护。加强环境保护工作的领导[2]。经过十年的实际应用，在总结经验吸取教训的基础上，19891226国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了修改后的《中华人民共和国环境保护法》，它是我国环境立法和实践工作的又一座里程碑。现行《环境保护法》是我国环境法学领域的一项重要成果，它为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，它作为我国环境保护领域的一项基本法律，指导着我国环境保护的各项工作，具有不可磨灭的历史功绩。第一，它界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象，确立了我国环境保护观是“大环境”观的基本思想，明确了环境法调整的对象是们在保护和改善生活环境和生态环境、合理利用资源、防治污染及公害中产生的社会关系。第二，《环境保护法》进一步明确了污染者的责任，将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，有利于促进合理利用环境和自然资源、减轻环境损害，公平负担。法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业进入法律化阶段。《环境保护定，对后续单行的颁布实施和修改完善起到了指导作用。第四，《环境保护法》确立了一系列行之有效环境管理制度的法律地位，为我国环境保护行政与管理提供了重要手段[3]。但是，历史的局限性，自身法律规定不完善和管理体制不顺等问题，也影响了《环境保护法》的实施效果，合其在环境保护实践中的地位和作用不断削弱，应做进一步的修改和完善。二、《环境保护法》的局限性和存在的缺陷(一)立法目的和指导思想亟待定位1就工业现代化而言，通过资源高投入、高消耗及环境高污染的粗放型增长方式也能实染的废物大量排弃到空气、水系、土壤、植被等这类被当做地球“垃圾箱”的地方[4]。这种“污染——治理”的立法观念，远未达到市场经济体制和粗放型增长方式的层面上，达到优化产业结构，发展循环经济，可持续发展的高度。(二)环境公益诉讼的规定过于笼统6人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控南香格里拉碧沽天池自然景观积土成ft余的束手无策再次例证：没有公民权利制度化的保障的违法者承受得不偿失的严厉处复原状这两种责任承担方式是有问题的。赔偿损失以赔偿当事人遭受的全部损害为原责令其种植幼树，又需要多长时间才能恢复原状呢?所以，《环境保护法》中对环境公益诉讼责任承担方式还有待进一步完善。(三)当代社会出现的新环境问题无法可依2001WTO中国面临着来自于他国单边环境措施对中国产品市场准入的潜在或现实的威胁。据国家80%90%国，中国已成为世界最大的电子垃圾倾倒场。除些之外，更值得关注的是，以直接贸易形式向中国输出在西方国家禁止生产的高污染产业或工程。中国一直是危险废物转移受害者。但是我国的《环境保护法》却没相关规定来约束“洋垃圾”的侵入。另外，随着经济的迅速发展，环境污染也越来越严重。近年来，重大环境污染事故日益增多。江河水污染、城市污染、噪声污染等等事故层出不穷。200511224各有关主管机关迅速组织力量进行水污染的整治。虽然现行《环境保护法》对环境污染的防治作出了相关规定，如第二十九条：“对环境造成严重污染的企业事业单位，限期治理。”但是这种“出现一个，治理一个”的方法却不能从根本上解决问题。(四)《环境保护法》中的基本制度面临重大变革与创新1、公众参与制度。由于环境问题的公益性与广泛性，因此环境保护也具有相同特点。广大公众与环境保护有着密切的利益关系，使得公众对环境保护具有极大的热情。目前，公众参与制度成为许多发大客车家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度，但我国环境法有关公众参与的现行规定过于原则和抽象、内容少、涉及面窄、形式过于单一，更缺乏鼓励参与的激励性规定，没有关于环境权益、参与环境保护渠道及信息公开化的有关法律规定和配套的实施机制，公众参与的实际效果并不理想，公众参与制度难以落实[6]。2005322园内正在进行大规模铺设防渗膜的工程，由于担心铺设防渗将破坏圆明园的整体生态系统和古典园林风格，张正春立即将此事告知媒体，经媒体报道生，圆明园防渗工程事件引发极大的争议，争议声中，环保部门随即介入调查，结果发现，圆明园湖铺设防渗膜工程未按国家规定作任何环评报告、没有向社会公示、没有征求公众意见。330已近完工的工程被紧急叫停。环境决策应听取公众意见。而由于《环境保护法》仅对公众参与制度做了笼统的规定，而使公众参与难以落到实处。有关专家说：“希望圆明园事件能推动公众参与环境治理，促进环境事件的科学决策。”229部门根据对各单位的排放污染物的情况进行监测的结果来评价各单位的防治状况并对严重污染环境的单位向政府提出责令该单位限期治理的建议，而政府部门则往往因担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时治理而危害社会。《环境保护法》的该项制度形同虚设[7]。再者，政府工作千头万绪，没有足够的精力行使决定权，这也是造成限期治理制度流于形式或因时间过长而加剧了环境污染的重要原因。380开始实施的排污收费制度，属于经济手段，其目的是促进企业减少排污、积极治理污染，但原有的收费标准规定仅仅略高于治理污染设施的运转费，收费额偏低。一方面这种运转标准不能具体到各行业各单位，因而未能体现出价值规律，发挥市场机制奖优罚劣的功能。另一方面，80出合理的收费标准，这一标准应该既高于现行的，但又不能脱离企业的实际能力。另外，《环境保护法》关于超标排污行为规定：“经环境保护行政主管部门同意擅自拆除或者闲置防治污染的措施，污染物排放超过规定的排放标准的由环境保护行政主观部门责令安装使用，并处以罚款。”可见，排污单位如果没有设有擅自拆除或者闲置28交纳超标排污费，然而依据《标准论法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”，强制性标准必须执行。因此，超标排污行为无疑应当又视为违法行为。上述立法上的冲突，确实让人无所适从。(五)关于法律责任《环境保护法》所规定的法律责任中有些提法过于原则，有些表述含糊其辞，还有的规定只有上文没有下文，这给执法者的监督带来困难，也使一些违法者有机可乘。另外，环境保护法规处罚力度不够，罚款数额太低。例如：我国《森林法实施细则》第二5035条规定，禁止进口有污染危害的设施，违者罚款。但却没有规定罚款数额。这显然对引进设施的污染物的危害程度认识不足，亦起不到遏制作用。据《中国环境报》报道：江10产。德安县环保部门为严肃法纪，根据《水污染防治法》有关规定，作出决定，责成该3000太轻，罚款数额明显低于排污污染损失数额。而这类事件却在全国各地比比皆是。无处罚或处罚力度过轻的缺陷，致使违法者不痛不痒、为所欲为，根本无法达到促进其防治污染的作用[9]38另一方面，《环境保护法》缺乏对行政管理者的法律责任。由于缺少对行政管理部门管理者不履行其职责规定应承担的法律责任的规定，使得一遇到经济发展与环境保护冲突，往往是环保让位于发展，这一法律制度缺乏所带来的问题已越来越引人注目，领导干部环保政绩考核及责任追究制度成为立法讨论的焦点。三、进一步完善《环境保护法》随着社会经济的发展，环境问题日益增多并日趋复杂，其处理方式和解决手段也就是多方位、多层次的。这种多方位、多层次的对策措施，首先需要确定一个统一的综合性政策目标。这个综合性政策目标体现在法上就是环境保护的基本法。《环境保护法》作为我国目前环境保护的基本法律，应从综合性法律的角度进一步完善。(一)转变立法思想、提高效力等级立法思想是立法者的意识在立法上的集中体现，是进行立法活动的重要理论依据，立法思想应具备一定的时代性和前瞻性，才能发挥在社会中的作用。《环境保护法》作为环境保护的基本法，应体现出发展循环经济，建立循环型社会，实施可持续发展的科学发展观。在新战略指导下，《环境保护法》应产生新理念，从单纯的防治污染和其他公害，以保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然——社会——经济复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式，即以持续的方式使用资源，提高效益节约能源，减少废物，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量，使人的发展保持在地球的承载能力之内。循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。循环经济的实质是以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价实现最大的经济和社会效益，力求把经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度。发展循环经济在宏观层面上，要求对产业结构和布局进行调整，将循环经济的发展理念贯穿于经济社会发展各领域、各环节，建立全社会的资源循环利用体系，在减量化基础上实现资源的高效利用和循环利用。发展循环经济微观层面上，要求企业节约降低、提高资源利用效率。对生产过程中产生的废物进行综合利用。根据资源条件和产为布局，合理延长产业链，促进产为间的共生组合。这是循环经济的本质和要求[10]。1989主要条文已被后来制定七修改制定的新法重申或修改，环境单行法律的内容越来越完善，规定越来越具体，在效力上与《环境保护法》没有明显的区别，而且在现实案例护是我国的一项基本国策”。(二)完善《环境保护法》中公益诉讼立法我国环境公益诉讼立法的必要性毋庸质疑，通过改革开放以来的法律实践和近几年理论界的研究，环境公益诉讼法立法耻是可行的。环境公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事、行政诉讼的诉讼活动[10]。笔者认为，应在《环境保护法》中详细规定公益诉讼内容，以保障诉权的行使。同时，也要对环境民事公益诉讼责任承担方式进行进一步修改完善。笔者建议在环境民事公益诉讼中，赔偿损失应置换为承担损失，且以承担直接损失为限。恢复原状应置换为恢复原态且以恢复到破坏前的初步生态为限，这并不意味着损害者的责任将会减轻，因为各种承担方式是可以合并适用。(三)确定和完善环境管理制度1、限制废物进口制度。随着经济的迅速发展，近年来，进口“洋垃圾”导致的污染事件时有发生，倒卖限制进口用作原料的废物及进口废物批文的现象较严重。部分省市进口废物的实际量大大超过批准量。我国电子垃圾的数量还将以每年5%至10%的速度迅速增加[5]。所有这些电子废弃物。如果回收处理不当，都将是未来环境的主要污染物将对经济社会的发展产生巨大的影响。因此，笔者建议应在《环境保护法》中规定限制废物进口制度。加强进口废物的环境管理，规范进口废物的审批，并对一些严重污染环境的废物禁止进口，同时应将未经批准进口废物的行为规定为违法行为，并处以罚款。2生存带来了威胁，必须急切制定相应的政策来治理环境问题。有关专家说：“查找污染20061220083[5]。笔者建议在《环境保护法53、公众参与制度。当前，我国的环境保护法中并没有成熟的公众参与制度，现行立法中关于公众参与的规定一方面非常零散，另一方面过于原则和抽象，缺乏可操作性。此外，有关调查结果表明，目前我国公众的环境意识还比较低，公众参与环境保护和环境管理的程度和效率也不高，有些地区的公众参与还相当落后[11]。要改善这种状况，笔者提出以下几点建议：首先，在立法中明确公民环境权，环境权是公众参与原则的理论基础和人权基石，是公民在环境保护领域的醋酸权利，是环境诉讼的基础。虽然我国《环境保护法》可以推定出享有环境权，但没有明确的环境权的规定，笔者建议在《环境保护法》修改时，应明确确立公民享有环境权，使我国公民的环境权真正落到实处。其次，完善公众参与的程序。前已论述，我国《环境保护法》只笼统地规定公众有保护环境的义务，有对不法行为进行检举和控告的权利，而缺乏具体的程序和方式。在一定意义上讲，实体性的权利只有得到程序性权利的强有力支撑才可能实现，程序被虚置和忽略，实体权利就难以得到有效保障。所以我国的环境保护急需完善公众参与程序的规定。再次，政府在环境管理工作中应召开多种形式的环境论证会、听证会、保证公众对有关环境保护活动的参与权。例如，对生态和居民生活有重大影响的环境计划、标准颁布以前，都应召开公众意见听证会，广泛接受公众的质询，以取得最佳的经济效益、社会效益和环境效益。这是公众参与的最直接方式。4、限期治理制度。现行的政府独揽限期治理决定权的做法，主要弊端有二：一是政府工作日理万机、十分繁杂，使得环境保护决策流于形式或迟迟不决，而环保部门无权决策，难以及时治理环境污染现象。二是地方政府往往片面追求本区域的经济效益，而对治理污染的问题一拖再拖。况且怎样才算完成了治理任务，目前并没有严格的规范化标准。这样，也会滋长地方保护主义或造成感情用事的弊端。因此，必须改革现行的限期治理权限。在实践中，笔者认为可按如下两种方案，把政府部分权力下放给环境保护部门。一是按企业生产规模大小分权管理，大中型企业治理决定权归政府，小型企业归环保部门。二是按排污种类或污染程度分权。将高污染物或污染程度高、危害大的企业限期治理决定权归政府，其余归各级环保部门。这样既能减轻政府的负荷，使之集中精力管住管好大的方面和主要问题，又能调动地方各级环保部门的积极性[12]。这种分权负责抽对克服决策形式化或迟而不决等弊端以及提高环境保护质量无疑具有