我国粮食生产亟需重视的粮食安全

我国粮食生产亟需重视的粮食安全

耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的基本保障。保护耕地同计划生育、环境保护一样是我国的基本国策。近些年来，我国耕地面积锐减趋势严重，已给我国的粮食安全、经济安全和社会稳定带来巨大的威胁。如何有力实施最严格的耕地保护制度，保护耕地总量的动态平衡，保持足够数量的耕地，保护和提高粮食生产能力，稳定粮食产量，对于中国走可持续发展道路和构建和谐社会，具有十分重要的意义。一、中国粮食需求失衡，粮食总量持续减少人多地少、人均占有耕地量不足是我国的基本国情之一。从我国历代人口与耕地的发展变化来看，人增地减是其趋势。人均耕地面积由盛唐时期的17.80亩不断下降到1949年的2.70亩，下降了7倍。新中国成立后，人增地减的趋势未能得到扼制，到1994年，我国人均耕地已下降到1.19亩。(1)与美国、巴西、印度等国相比较，我国人均耕地面积只相当于美国的11.2%（美国人均10.93亩）、巴西的24.5%（巴西人均4.98亩）、印度的42.2%（印度人均2.89亩），只相当于世界平均水平的33%（世界人均3.69亩）。我国已属于人均耕地资源最少的国家之一。近十年来，我国人口已由1995年的12.1亿增加到2005年的13.06亿，(2)而我国耕地却还在大量减少，人均耕地量还在持续下降。据2003年全国土地利用变更调查结果，1996年底到2003年的7年间，我国耕地由13003.85万公顷减少到12340万公顷，耕地净减少664.63万公顷，平均每年净减少94.95万公顷，其中2003年耕地净减少量为253.74万公顷，是7年中耕地减少最多的年份。2004年全国耕地又减少了1200.4万亩。即使现在耕地一分不减少，随着人口的增加，人均耕地还将大大降低。上述事实表明，我国耕地数量呈锐减趋势，而且至今仍未得到有效遏制。我国耕地面积锐减，给我国的粮食安全、经济安全和社会稳定带来了严重的威胁，形势非常严峻。一方面，耕地面积锐减，加上耕地质量退化，粮食产量已很难得到有效保障，我国粮食供求关系趋于紧张，国家粮食安全受到严峻挑战。目前，我国耕地产出的粮食还难以满足人民生活水平的提高和经济日益增长的需要。1995年末我国人口总数达到12.1亿，粮食年需求为5200亿公斤，而1995年粮食产量为4600亿公斤，与需求相差600亿公斤。近二十年来，我国粮食进口明显增加。据国家统计局统计，1986年至1995年净进口粮食4165万吨，年均416.5万吨。我国生产416.5万吨粮食需要120万公顷耕地，比马来西亚全国的耕地面积还要多。1995年净进口粮食1976万吨，生产这些粮食需要573.3万公顷耕地，相当于产量大省吉林省的全部耕地。2003年我国从国外进口5000万吨粮食来补充缺口。从发展看，今后相当长的时间内，我国人口每年还要以1300-1400万人的速度递增，每年需要增加粮食55亿公斤，如果耕地还以每年33.3-40万公顷的速度净减少，每年又将减少粮食生产约20-25亿公斤。一增一减，使粮食缺口每年扩大75-80亿公斤。人口与耕地逆向发展，使我国粮食的需求矛盾更加尖锐。预计按人口峰值最高的2030年16亿人口计算，我国将要每年进口粮食2375-2500亿公斤，而我国从1995年以来年粮食产量却一直徘徊在4500亿公斤左右，这将意味着我国将有50%以上的粮食需要依赖进口。美国世界研究所所长布朗在一份报告中也推算出2030年中国人口将增至16亿，每年需要从世界粮食市场进口2.38亿吨粮食，并由此发出“21世纪谁来养活中国”的警示。2006年1月1日开始，联合国以“中国政府在解决贫困人口温饱方面已经取得巨大成果”为由，不再对华进行粮食援助，这虽然标志着中国26年的粮食受捐赠历史画上了句号，但目前中国还有2610万人没有解决温饱，近5000万刚脱贫人口的后续发展能力与承受力很脆弱。由此可以看出，我国粮食安全存在的危害和危险甚至比石油危机更为严重，后果不堪设想。因此，笔者认为：我国必须采取有效措施，保证耕地总量只能增加不能减少；中国作为一个人口大国，决不能让外国来控制我们的“饭碗”。另一方面，耕地面积锐减，由此引发的失地农民生计问题和社会矛盾日渐突出，失地农民大量增加，农民利益受损害，社会稳定和社会秩序受到严峻挑战。在以牺牲农民利益发展城市化、工业化和现代化的错误思想影响下，我国大片农田被占用，一批批农民失去赖以生存的基本资源，大量农民被迫“下岗”，不少农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。目前，全国约有4000万失地农民。《目撩望》杂志的文章估计，我国“失地农民群体”到2030年将增至1亿人，其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，我国入世后随着关税削减和农产品进口的放开，又将直接导致1100万农民失业。失地农民生活在城市的边缘，他们在征地补偿方面受到克扣、拖欠、截留、挪用等不公平待遇，在就业、子女上学、社会保障等方面受到歧视，群众集体上访、围攻政府及其他问题层出不穷。那些失去土地在城里又找不到工作的农民，不得不加入城市“失业大军”，成为新的城市困难群众，这也是城市犯罪率不断上升的原因之一。失地农民的子女往往因许多不定因素而失学、辍学，成为新的文盲，这又为可能出现的青少年犯罪播下不祥的种子。总之，失地农民问题加重了“三农”问题的解决难度，它已成为全国性的社会问题，并严重制约我国和谐社会的构建。二、中国耕地减少的原因（一）直接原因直接导致我国耕地面积锐减的因素为生态退耕、农业产业结构调整、建设占用、自然灾害损毁、人为破坏等等。1生态退耕基本情况在减少耕地的因素中，生态退耕自1999年以来大幅度增加，每年所占比例都在46%以上，属于主导地位。在过去“以粮为纲”的年代里，由于缺乏土地利用的科学性，将大量草地、林地、湿地等盲目地开垦成耕地，造成了部分地区的生态失衡和水土流失。随着经济社会的不断发展，人们在大自然的一次次惩罚中，领悟到了自然和谐的重要性，在权衡利弊得失中决定实施生态退耕，这是符合我国可持续发展的长远战略的。1997-2002年全国净减少耕地418.9万公顷，其中，生态退耕占58.5%。2002-2003年全国耕地净减少253.3万公顷，其中生态退耕223.7万公顷，占耕地净减少面积的88.3%。2004年全国生态退耕126.7万公顷。据悉，全国土地利用总体规划确定了到2010年的生态退耕目标为5217万亩（347.8万公顷），而按林业部门的规划，今后十年内生态建设需要退耕2-2.2亿亩，其规模和速度都超过国土资源部的预测，更远远大于土地利用总体规划确定的退耕指标。2．耕地自然地向高效益部门转移调整农业产业结构，发展高附加值农产品，增加农民收入，这是当前党在农村中的一项重要政策。但是，随着调整的深入和发展，又势必使原来以种植粮、棉、油料作物的大量耕地变为果园、种草、花卉基地或养殖水面等其他农业用地，使耕地的总量大幅度下降。1997-2002年全国净减少耕地418.9万公顷，其中农业结构调整占用耕地15%。2002-2003年全国耕地净减少253.3万公顷，其中因农业结构调整减少耕地33.1万公顷，占耕地净减少面积的13.1%。2004年因农业结构调整减少耕地307万亩（20.5万公顷）。由于农民种粮成本过高、增产不增收的问题仍比较严重，在比较利益的驱动下，使耕地自然地向高效益部门转移。据研究，单位面积土地用于林果生产、养殖业、工业、餐饮业的收益分别是粮食生产收益的5.4-10.8倍、5.4-207.7倍、7.4-100倍和204.6倍。由于传统农民以利润最大化和收入增长、收入稳定作为其土地经营的目标，因此出现由于农业结构调整而带来的耕地数量减少以及相当数量耕地“农转非”。3建设用地利用现状及问题当前，我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从世界各国的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期。据统计，1986-1995年，我国非农业建设占用耕地197.3万公顷；1997-2002年全国耕地净减少418.9万公顷，其中各类建设用地净占用耕地109.72万公顷，占耕地净减少面积的18.3%；2003年建设占用耕地22.9万公顷，比上年增加3.3万公顷，增长17%；2004年建设占用耕地217.6万亩。照此速度发展到2050年，将净减少耕地2亿亩。值得注意的是，建设占用的大多是城镇周边、经过数百上千年耕种形成的良田，而且当前土地违法现象突出，非法占用耕地问题比较严重，甚至愈演愈烈，一些地方违法批地、越权批地、拆分报批、未批先用、少批多用、边批边用、擅自改变土地用途等等。仅2003年，在建设占用的22.9万公顷耕地中，属于未批先建的有4.4万公顷，约占20%，比上年增加56%。2004年上半年，全国共发现土地违法行为4.69万件，涉及土地面积2.7万公顷，其中耕地1.5万公顷。按法律规定，省级以下的地方政府尤其是县、乡两级政府没有权力批准建设用地。但从已披露的一些土地违法案件来看，县、乡两级政府很轻易就能把成百上千亩的土地批给用地单位或个人。某省近200家高尔夫球场，通过国土资源部审批的仅有10个，余下的近190家高尔夫球场的用地审批机关均为国土部门，而立项批准机关则有省政府、外经贸委、计委等部门。在各类土地违法大要案的查处中，地方政府违法案件成为查处重点。随着工业化和城镇化的加快，建设用地需求还将进一步增大，这将给我国粮食安全带来极大隐患和风险。4耕地自然灾害小而衰，灾毁因素数量增加我国由于地质结构复杂、气候多变，水灾、旱灾、沙尘暴、地震等自然灾害的发生比较频繁，每年均程度不同地造成耕地面积减少。据统计，1997-2002年全国耕地净减少418.9万公顷，其中自然灾害损毁占8.2%。灾毁因素除在1998年和1999年两年分别毁坏耕地28.2万公顷、19.1万公顷，其他年份都在3.1-4.6万公顷之间。2004年耕地减少1718.8万亩，其中灾毁耕地94.9万亩，占5.5%。水利部水土保持司提供的统计显示，半个世纪以来，全国水土流失毁掉耕地4000多万亩，平均每年100万亩以上。5烧砖毁田，农民被土者挖毁过居民违法占用耕地建窑烧砖、建坟、挖沙取土、采石采矿等现象以及耕地污染事件时有发生，这也是造成我国耕地减少的因素。如江西省是我国农业大省之一，全省人均耕地仅0.81亩，已接近联合国规定的人均0.8亩的警戒线，即便如此，江西无序的烧砖毁田仍然相当严重，据江西省有关部门不完全统计，全省有实心粘土砖企业9000多家，一家制砖企业年平均就要吞噬良田25亩以上，全省因此一年被毁优质高产农田2.4万多亩。2005年3-4月，北京昌平却流村镇黑寨村30余亩耕地被盗土者挖毁，导致20多户村民失去耕地，另外盗挖形成大坑也造成邻近的耕地荒芜。我国重金属、农药化肥、固体废弃物等对耕地的污染相当突出，情况严重的导致耕地丧失生产能力，如长江三角洲地区，有的连片农田受镉、铅、砷、锌等多种重金属污染，导致10%的土壤基本丧失生产力。（二）深层原因1然而，中国目前的土地管理系统存在明显的弊端，这为非法占用土地提供了非法空间(1）土地产权主体不明农村集体土地所有权制度的合理与否是决定耕地能否得到保护的关键。我国《土地管理法》规定，农村土地所有权的主体是集体经济组织，而现实生活中，我国存在乡、村、村民小组三级集体组织，那么农村土地到底归谁所有？农民是否也是集体土地的权利主体？我国法律上缺乏明确规定，造成土地产权的主体不明或产权主体缺位。产权界定不明晰、产权主体模糊的直接后果，必然造成土地保护和监督上的乏力。目前我国耕地资源被大量占用的现象，正是土地所有权产权不明的表现。笔者认为，农村集体土地所有权产权不明，尤其是法律没有赋予农民的土地所有权主体资格，这是造成耕地被大量占用的根本原因。(2）征地成为“公共利益”的主要征地途径一是对“公共利益”的概念和范围缺乏明确界定，从而直接导致土地征用权滥用，致使耕地资源大量流失。我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相关法律却没有做出明确具体的界定。而《土地管理法》同时又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的不是为了“公共利益”，也可以申请使用由政府统征为国有后的原农村集体所有土地。正是由于《土地管理法》规定上的矛盾性，使得在征地实践中对“公共利益”的理解存在扩大化和随意化，在将集体土地转为国有土地的征地过程中，几乎一切征地项目都可以搭乘“公共利益”的便车，随意征用农村集体土地，各种经营活动都可以假借“公共利益”的名义进行。当前，征地已成为满足各类建设用地的主要途径。据16个省（区、市）国土部门对各类建设项目用地调查，在2000-2001年的两年间共批准建设用地327万亩，其中有247万亩是通过征地取得，占75.54%。在这247万亩被征土地中，有耕地171万亩，占总批准用地的52.29%。征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目（占52%）和经济适用住房、市政公用设施等公益性项目（占12%），还包括工商业、房地产等经营性项目（占征地总量的22%）以及道路、学校、企业等乡镇村建设用地项目（占13%）；东部某省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是经营性用地。即使是基础设施、教育和医疗等公共事业项目，营利性的也越来越多。二是征地程序缺乏民主性和公开性。现在，我国商业用地基本上是开发商和政府确定，农民没有机会参与谈判，有的甚至暗箱操作，出现补偿标准低、占地面积超过实际需要的情况，农民的合法权益得不到保障。而公益性用地的征用基本上是政府确定，农民无条件服从，对于征用土地面积是否必要、合理缺乏监督，多征地相当普遍，以至于全国各地不少地方大兴“广场风”、“大学城风”、“会展中心热”、“标志性建筑热”等，甚至一些地方兴建比天安门广场只小几平方米的超大广场，大量耕地因此被占用。三是征地成本低，农民获得的补偿少，地方政府和开发商从征地中能获得超额利润，导致地方政府和利益集团为牟取征地暴利而滥征耕地，对耕地的商业性开发也就难以遏止，耕地资源因此大量流失。(3）土地管理部门对地方政府的土地违法行为缺乏应有的制约和监督机制2003年以前，我国土地管理实行“城乡政府统一管理和条块结合、以块为主”的领导体制，各级土地管理部门受同级党委、政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系，在这种情况下，土地管理部门作为政府的一个组成部分，必须执行本级政府的决定，因此，当本级地方政府在批地、用地上违法时，土地管理部门往往不敢过问，甚至纵容包庇。正因为土地管理部门对地方政府的土地违法行为缺乏应有的制约和监督机制，导致我国耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严的现象不断发生。2004年，我国改革国土资源行政管理体制，对省以下的国土资源行政管理部门实行垂直管理，但此改革遇到了地方政府的种种阻力，对耕地的监管和保护未取得预期效果。2土地违法问题依然较为严重据国土资源部执法监察局提供的数字，2000-2002年全国共立案查处土地违法案件40多万件，其中个人违法32万件（主要为农民建房问题），村、组集体违法2.5万件，乡级以上地方政府违法1.3万件，企业事业单位违法4.2万件。2003年共查处地方政府及其职能部门土地违法案件4746件，涉及土地面积1.1万公顷，分别比2002年上升28.5%和42.5%，2003年底国土资源部先后公开查处的9起土地违法案件中，8起属于地方政府及其职能部门违法。这表明，一些地方政府及其相关部门滥批滥占土地等土地违法问题仍十分严重，地方政府土地违法的上升势头未得到有效遏制。近些年来，我国虽然查出了一大批土地违法案件，但对土地违法者的查处失之于宽、失之于软，仍然是违法圈占土地盛行的一大机制缺失。2004年1月至9月，全国发现土地违法行为4.69万件，结案2.78万件，然而却只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任。我国刑法规定对非法占用耕地、滥用土地管理职权等犯罪行为依法追究刑事责任，然而在现实生活中千分之几的低处罚率，既破坏了执法的严肃性，也没有使违法者受到应有的制裁和震慑。3粮食政策的中国意识，对粮食不少地方政府及其管理部门的领导干部没有正确认识和处理好保护耕地与发展经济之间的关系，没有把保护耕地提到可持续发展的高度来认识，将发展城市经济和保护耕地对立起来，盲目追求经济增长，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策意识，对粮食安全危机视而不见，甚至有人撰文认为美国世界研究所所长布朗发出“21世纪谁来养活中国”的疑问和看法没有根据，认为中国已“彻底突破了缺粮的瓶颈”、“目前还出现了粮食阶段性结构性的过剩”。在联合国世界粮食计划署宣布2006年1月1日开始停止对华粮食援助后，有人盲目欢呼“谁来养活中国论破灭”。笔者认为，诸如此类的错误认识如果不予纠正，势必给我国的耕地保护工作带来严重的消极影响。三、主要出现在经济和社会问题我国耕地面积锐减，人地矛盾已越来越尖锐，并由此引发了一系列经济和社会问题。我国为维护国家粮食安全、经济安全和社会安全，实现国家的可持续发展战略，必须实行最严格的耕地保护制度，采取最有效的耕地保护措施，遏制耕地面积锐减的趋势。（一）性质上属于民法上的农村集体经济组织明确村农民集体及其农民的土地所有权制度，这是遏制耕地面积锐减的关键。我国现行的集体土地所有权制度中，存在乡（镇）、村、村民小组等三级集体经济组织体制。乡（镇）农民集体所有这一形态是农村行政体制演变的结果，而乡（镇）人民政府是由计划体制时期具有实质内容的集体经济组织——人民公社演变而来的，其作为一级人民政府已不能代表农民集体行使土地所有权。村民小组只是一个松散的村民内部组织，也不宜作为农民集体土地所有权的代表。村民委员会是由全体村民选举产生的农村最基层的一级集体经济组织，它有比较健全的组织机构和领导体制，同时还具有独立的法律地位，也符合宪法所规定的土地集体所有的法律原则，所以，由村委会代表农村集体土地的所有者而行使土地所有权的职能，既合理又合法。同时笔者认为，我国必须立法明确农民对本村集体土地享有共有权，土地征用、临时占用等必须由全体村民通过村民大会等民主形式来讨论决定，这样，谁要占用耕地都没那么容易，农民的权益才能得到有力保护，耕地锐减的遏止才有可能。（二）建立征地救济制度，防止征地权在目前情况下，首先要以立法的形式严格限制集体土地的征用范围，将“公共利益”的项目范围采用详细列举的方法加以规定，把国家征地严格限制在国防、交通、防止自然灾害、改善生态环境等“公共利益”范围之内，除此以外的任何建设项目均不得以“公共利益”为名行使征用权，从而避免争议，防止对“公共利益”概念和范围的扩大化解释，从根本上解决耕地被大量占用的问题；其次，要建立耕地征用听证制度，国土资源部门在任何项目占用耕地的征用中必须认真组织召开耕地所在村组农民参加的听证会，把征地置于社会各界尤其是被征地农村集体经济组织及农民的监督之下；再次；要进一步加强土地审批管理，基本农田一律不得征用，杜绝乱批滥占耕地现象；最后，要完善征地补偿及其安置制度，大幅提高征用耕地成本，防止征地暴利，从而达到保护耕地之目的。建设社会主义新农村是我国新时期的重大历史任务,我们必须坚决贯彻执行《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验，有效防止利用建设社会主义新农村之机滥占耕地,切实保护耕地。（三）建立网络化耕地保护业务运行系统2004年4月，国土资源部副部长鹿心社在全国国土资源电子政务建设工作会议上提出，我国计划用4年时间建成耕地保护国家监管系统，以建设用地审批管理信息系统为主线，有效集成土地利用规划管理、农用地转用与土地征收、土地开发整理项目管理、执法监察、市场监管、遥感监测、生态退耕和农业结构调整等信息系统，形成在纵向上贯穿国家、省、市、县四级，在横向上连接各类管理业务的网络化耕地保护业务运行系统和决策支持系统。通过这个系统的运行，实现对耕地的有效监管，及时发现违法占用和不合理开发耕地的现象促进我国耕地的保护和合理利用。时间已快过去两年，我国应加快耕地保护国家监管系统的建设步伐。（四）农业结构调整造成耕地不合理生态退耕和农业结构调整是必要和必须的，但实践中存在盲目、不合理的退耕，退了一些不该退的地，存在不符合市场规律甚至非自愿的农业结构调整，造成耕地不必要的减少。笔者认为，减少和避免盲目退耕，使农业结构调整既符合市场规律又不减少耕地，就必须建立科学的退耕机制和农业结构调整机制，严禁在基本农田挖鱼塘、种树以及其他毁坏基本农田耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区