论社会保障制度中政府功能的体现与加强

PAGE论社会保障制度中政府功能的体现与加强中文摘要社会保障制度是政府以社保基金为基础，依照社会保障法律法规，为社会成员的基本生活权利提供保障而实行的一种制度。社会保障制度的实行有利于稳定社会，缩小地区间的生活差距，促进社会和谐稳定发展。随着我国深化改革和经济的发展，现阶段我国社会保障制度面临一些问题，如养老基金的收支缺口加大、城乡社会医疗服务水平差距大、社会弱势群体的转型造成社会互助群体的压力，社会保障地区待遇差异造成地区间的收入差距和贫富差距等。文章从社会保障制度的概念和政府功能及其内涵出发，分析社会保障制度中出现的上述问题和政府功能与责任缺失的表现，然后提出社会保障制度中政府职责的完善措施，如加快社会保障制度立法进程、确立与经济发展相适应的社保资金筹资模式、扩大社会保障制度覆盖面、加强政府与各部门的协调沟通功能和健全社会保障监督机制等。关键词：社会保障制度；政府功能与职责；问题；对策

目录TOC\o"1-2"\h\u26201一、绪论 17726（一）选题背景 18402（二）研究意义 117577（三）主要内容 25966（四）文献综述 224717（五）研究方法 33637二、社会保障制度与政府功能的相关理论概述 316961（一）社会保障制度的概念 39093（二）社会保障制度中政府功能及其内涵 310800三、政府在社会保障制度中功能与责任的缺失 428350（一）立法推进责任缺失 420371（二）财政支出能力有限 514598（三）中央与地方政府责任分工不明，协调功能较低 621125（四）监督与管理责任落实不到位 622386（五）社会动员能力缺失 67074四、社会保障制度面临的困境和问题 716538（一）人口老龄化加快，养老保险收支缺口加大 732200（二）政府财政投入分配不合理，城乡之间医疗服务水平差距拉大 832746（三）社会弱势群体转型，社会互助压力增大 921169（四）社会保障地区待遇差异造成地区间经济发展差距拉大 931814五、完善政府在社会保障中功能与职责的措施 1020858（一）加快社会保障立法进程，保障公民权益 1029945（二）确立与经济相适应社保资金的筹资模式 105721（三）扩大社会保障制度的覆盖面 1128434（四）加强各级政府与各部门间的协调沟通功能 1119727（五）健全社会保障监督机制，加大监管力度 1124207六、结论 1215320参考文献 1329198致谢 错误!未定义书签。PAGE14一、绪论（一）选题背景2018年3月9日，全国政协委员、中国社科院中担任世界社保研究中心的郑秉文主任在经济观察报举办的“两会面对面”座谈会上发表意见，表示我国60岁及以上人口占人口比例为17.3%，而2011年仅为1.84亿，占13.7%，仅一年增加的数量等于新加坡老年人口的两倍，与此同时，2016年我国二胎的政策已全面落实，2017年进行生育数据统计中发现2017年二胎增加的数量比2016年少，这出乎人口专家的意料，老年人口越来越多的同时新生人口却慢慢的减少，这种情况称为人口结构逆转。人口结构逆转要求政府要发挥功能，建立完善符合现阶段的社会保障制度。社会保障制度是现阶段我国最重要的制度之一，是用来保障社会成员中最低的生活物质需求，社会的持续稳定发展，公民的最低生活保障要求政府必须完善的社会保障制度。政府介入的程度是根据社会保障发展的不同程度和不同的阶段而言的，福利性国家的社会保障制度是在物质基础达到一定的水平下实行的，它以国家为责任主体，以消除贫困、引导充分就业为目标，保障社会全民福利为主旨。中国社会保障制度已经经历了工会化管理模式时期，这个时期政府统揽社会保障制度的大小事务，此时政府与社会的关系模糊，各类社团、组织难以在社会保障制度中发挥作用；市场经济主导下的社会保障经济管理模式时期，在这个阶段下，政府逐渐放开管理权限，引导社会组织、社会力量参与到社会管理和公共服务中来；现阶段的我国的社会保障制度体系正处在服务型政府的管理下，在这个管理模式下，社会保障制度坚持公平有效的原则，在这个模式下政府必须发挥其功能，推动社会保障制度高效发展。因此，本文试图用数据分析社会保障制度和政府功能中出现的问题，针对这些问题提出自己的见解，结合理论和实际，提出可行的措施。（二）研究意义1986年，是我国社会保障制度的转型时期，从国家为国有企业及其员工配套的社会保障制度向国家为社会劳动成员配套的社会保障制度迈进，在这个阶段，通过中央政府的不断推动作用下，维护了劳动者社会保障的权益，社会保障制度从原有的单位化变为社会化；1993年，为了适应新的经济体制的建立和发展，社会保障制度必须进行改革，这个时期，社会保障制度实行的是国家为国有企业和国有企业员工配套和国家为社会劳动成员配套的运行方式；1998年，社会保障制度进入全新阶段，为消除双轨制的社会保障制度给公民的不安感，社会保障制度成为一项基本的社会制度。从此，我国社会保障制度开启新的阶段，国家-社会保障制的框架基本形成，逐渐替代了国家-单位保障制，财政对社保制度加大投入，政府积极推动社会保障制度的法制建设，对公民的保障的范围逐渐加大，保障功能大大的提高。政府虽然利用其功能推动了社会保障制度的建设和实施，社会保障制度提出新的发展要求，政府的功能在社会保障制度中的缺陷就慢慢显示出来了，社会保障制度覆盖面广、但社保水平低，养老和医疗保险都遭遇不同的问题，社会弱势群体的转型的要求，社会保障制度法制建设慢慢被搁置等问题都归结于政府功能的缺失。社会保障制度的建设完善要求政府必须参与，离开了政府的社会保障制度就毫无意义，中国建设社会保障制度可以参考美国的社会保障制度的完善措施，加快立法步伐，选择符合自身发展的道路，发挥政府的功能。本文基于政府功能在社会保障制度中的体现，围绕全文进行分析，揭露出现阶段社会保障制度中存在的不足，为政府完善社会保障制度提供参考方向并制定相应的对策，逐步完善惠及广大人民群众的社会保障制度，并进行宣传推广，确保公民的社保权益。（三）主要内容社会保障制度是政府为了维护社会公平，促进社和谐会稳定发展所采用的一种制度，而本文将从五个部分去分析阐述社会保障制度中政府的功能体现与加强。第一章是文章的前言，本章从文章的研究背景、研究意义、文章的主体内容、文献综述和所采用的研究方法出发，对本文进行一个简单的背景介绍。第二章主要解释了社会保障制度的概念和政府功能在其中的内涵及其体现。第三章详细分析社会保障制度中政府功能和责任的缺失，主要表现在：立法推进责任缺失；财政支出能力有限；中央与地方政府的责任分工不明；监督与管理责任落实不到位；社会动员能力缺失。第四章主要是分析社保的问题和存在的不足，主要表现在：中国人口老龄人口逐渐增多，老龄化的速度逐渐加快，养老保险的基金收入和支出的差距在缩小，基金缺口的问题逐渐显示出来；城乡社会医疗服务水平差距大；社会弱势群体转型，社会互助的压力增大；社会保障地区待遇差异造成地区间经济发展差距大。第五章则是对政府职责缺失的部分进行详细的研究，并根据缺失的问题提出相应的对策，提出政府要推进完善立法的进程、确立与经济形势相符合的筹资模式、扩大社会保障制度覆盖面、加强政府各部门的协调沟通、建立健全的监督与管理制度、加强政府各部门的协调沟通等措施来完善社会保障制度，使社会保障制度做到普及全体人民、使人民群众受益。第六章则是对全文进行总结。（四）文献综述社会保障制度的实行离不开政府的支持，面对社会保障制度中政府功能该如何体现则显得尤其重要，针对这一问题，国内外对此看法的角度不一，国内学者郑闻（2009）认为政府体现应当从构建完善社会保障制度的法律制度、推动立法工作、加强基金的监督管理、加强部门之间的协助方面去体现政府的功能[1]；冯氏慧（2014）认为面对社会保障出现的城乡差距、监管制度不力的问题，她主张从国家的方针上切入，建设全覆盖、水平高、可持续发展的社会保障体系[2]；王世敏（2017）认为政府应当从民生的角度去优化社会保障制度，主张从公民的角度和利益出发寻求优化方式[3]；刘华平（2018）认为社会保障制度优化政府应从社会保障管理转变作为社会保障治理，从横向而非纵向去应对社会保障出现的问题，认为应当从立法、明确社会各主体的责任、加强执法队伍的建设等方向去进行优化[4]；李世雄则认为政府应当从财政的方向去思考社会保障体系，厘清财政与社会保障制度的关系，对中央和地方财政进行一个清晰的划分[5]，完善财政在社保中的作用；国外的关于社会保障制度建设有相当多的事例和丰富的经验，英国《贝弗里奇报告》中提到国家的责任是保障服务的提供和社会保障资金的筹集，并暗示政府应提倡对个人的激励机制，既激发个人的动力又保障了社会保障基金的来源。而德国的社会保障制度的建设则采用分散立法模式，政府起立法推动作用[6]。（五）研究方法本文通过研究社会保障制度中出现的问题和阐释政府功能和职责的缺失方面，融合社会保障理论并利用数据分析提出合理的建议。数据分析方面，本文利用国家数据网的数据对我国老年人养老保险参加人数和基金收支的数据医疗保险参加的人数进行分析，进而得出养老保险基金缺口的问题。比较分析方面，我国财政在社会保障制度的收入和支出都呈现增长趋势，根据对比城乡间的医疗资源投入和地区间的保障待遇，进而得出财政分配不均匀、财政支出能力有限和社保待遇造成地区间经济发展差距拉大文献分析方面，本文以前人研究分析作为基础，分析政府功能在社会保障制度中出现的问题，并根据这些问题提出合理的建议。二、社会保障制度与政府功能的相关理论概述（一）社会保障制度的概念社会保障制度是依照法律法规和以社保基金为基础，在社会成员失去基本劳动力、各种原因生活发生困难以及由于发生非人为的灾害时，政府通过分配物质资源、呼吁社会组织机构、发放基本保障金等方式，确保公民的基本社会生活得以保障而实行的一种制度。社会保障制度基金筹集主要是通过集体和个人投保、国家资助一部分、强制储蓄、税收等方式，政府为低于生活标准的社会成员提供低保补助，为社会成员参与社会保障制度中的各个方面提供清晰的指引，逐渐扩大社会保障在全社会中的覆盖范围和提高社会保障制度对社会成员的保障力度，建立一个公平的社会环境，推动经济发展和社会进步。我国社会保障制度主要包含社会保险制度、社会救济、社会福利、社会优抚和安置、社会互助等。（二）社会保障制度中政府功能及其内涵政府功能是指政府满足人民对社会生活的需要，承担为社会成员提供教育、科学、文化、体育、社会保障等服务的责任。政府在社会保障制度中的功能主要包括主导功能、协调功能、监督和控制功能。1.主导功能社会保障制度是我国政府因某些原因失去收入或劳动力导致生活困难以及发生非人为性灾难时为他们提供生活的保障和物资的需要，关系到每个公民的利益，政府应该主导社会保障制度的方向，其中包括推进地方立法上升到全国立法层面；确立与经济发展相符合的筹资模式，利用各种渠道获得资金，以保障社会保障基金平衡；定位中央与地方政府各自的功能，为社会保障制度减少阻力，保证社会保障制度的顺利实行；为了扩大社会保障制度的覆盖面，政府必须号召和呼吁社会成员参加社会保障制度，引导社会组织或者社会团体参与到社会保障制度中，引导其实现自身团体的价值。2.协调功能为了促进社会保障制度的构建，政府应主动承担协调各方的职责，其中包括协调立法机构针对社会保障出现的问题和缺少的法律制度进行立项立法；在交接社会保障制度的工作时，协调中央与地方政府关于财政分配的关系，交接手续清晰明了，减少失误；协调各个政府部门间的关于社会保障制度各自责任的协调沟通，协调社会保障基金的来源渠道；协调社会保障制度参加主体、非营利性组织和团体参与到社会保障制度中来。3.监督、控制功能社会保障制度的顺利实施，离不开政府的监督和控制，监督控制是实施的关键。社会保障体系的标准都需要政府制定，政府也有职责对社会保障体系中各项内容进行监督，控制社会保障体系中的各项活动，保证其在合理合法的范围内进行。政府必须发挥监督控制功能，保证立法程序合理合法；基金来源渠道要明确，保证基金盈余的合理可控范围内；监督社会组织和社会团体的活动，使其在合法的程序上对社会保障制度作出贡献；监督控制政府行为，避免政府作出损害公民社会保障权益的事情。三、政府在社会保障制度中功能与责任的缺失（一）立法推进责任缺失社会保障制度法律体系的建设经历了初建阶段、发展阶段、破坏阶段、重新起步阶段和改革创新阶段。在初建阶段，政务院在1951年公布《劳动保险条例》[9]，这是我国第一部全国统一的社会保险法律，奠定了我国社会保险体系的基本框架，同年公布的了《中华人民共和国劳动保障条例》则强调对劳动者的保护。在发展阶段，社会保障制度的法律体系进一步发展，在这个阶段，我国政府公布了有关企事业单位职工社保相关的法律条文。例如《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于改进公费医疗管理问题的通知》、《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》[9]。在文革时期，社会保险制度遭到破坏，原应发挥作用的社会保险变成企业保险，失去了它应有的协调统筹的作用。文革结束后，国家陆续恢复了社会保险制度有关的法律法规，为了定义干部退休标准，国家颁布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。1982年《宪法》中也规定了社会全体成员关于社会保障方面的条例。1986年后，我国社会保障制度法律体系进入了新的阶段，拥有一系列社会保障法律法规。例如基本法包括：《工会法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保护法》、《中华人民共和国防震减灾法》[9]。社会保障制度的有关条例：《军人优抚优待条例》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》[10]。目前，我国社会保障体系的法律还不完善，截止到现在，我国还没出现一部包含社会保障制度各个方面的综合性社会保障法律，关于社会优抚、救济和福利等方面几乎处于立法的空白阶段，法律法规中关于这两个方面的少之又少。政府在应当推进立法进程，由地方立法推动到中央立法，建立综合性的社会保障法律体系，建立与社会救济和社会福利相关法律法规、社保基金运营的标准和规则，让社会保障制度中的各个方面都有法可依。（二）财政支出能力有限社会保障制度的目的是利用政府的分配手段，调节社会资源分配不均匀的情况，在不同人群、不同地区中合理分配社会资源从而促进社会公平。财政在资源分配中的地位无可替代，在现代社会保障制度中，财政是分配资源的主要后盾，缺乏政府财政支撑，社会保障制度就难以落实。根据人社部副部长游钧在2018年2月接受新闻采访表示，我国的社会保险基金的收支也呈现出新的特点：基金收入和支出增加的同时基金收支的增速都在放缓。由表3.1可以看出，从2013年到2017年我国社保基金的收入都是不断增加的，但是基金收入相对增长较慢。我国社会保险制度尚未实行全国统筹，地区对社会保险基金的付出不一样，容易出现地区间当期的基金收支缺口，2016年财政对社会保险的支出达到1万亿，占同期财政的支出仅仅是5.72%。据我们了解，发达国家的财政社保支出占比都在20%以上，相比之下，我国财政在社会保障制度中所支出的比例非常的低，并且目前我国政府在履行社会保障职能时面临巨大的资金缺口，政府现阶段履行社会保障职能时的财政能力受到一定的限制，国家用于保障方面的财政拨款资金明显不足。表3.1五项社会保险基金情况年份项目基金收入（万亿）基金收入比上年增加（万亿）基金收入增速基金支出（万亿）基金支出比上年增加（万亿）基金支出增速（%）20133.530.45--2.790.46--20143.980.450.123.30.510.1820154.610.630.153.90.590.1720165.360.750.164.690.790.220176.61.240.235.6910.21资料来源：2013-2017年国家数据统计年鉴我国社会保障制度是属于基本保障型的，而不是高保障高福利型的，政府应当确定我国社会保障制度的目的与应当要达到什么样的社会保障制度，对应这个目标确立相应具体的措施，也可以利用社会筹集的方式去筹集社会保障制度的基金或是大力发展经济，提高国民收入，以获得财政收入，保证保障制度的财政结余。（三）中央与地方政府责任分工不明，协调功能较低1994年起，中央和地方政府按照事权和财政权划级管理，1998年，中央虽然加大对社会保障制度的财政投入，但投入是随意的、无计划性；而地方政府由于财政资金没有中央政府的大，所以在社会保障的各个方面投入较少。中央与地方政府的关系微妙，导致部分职能执行不到位。在分税制的财政体制下，中央与地方政府存在博弈的情况，同样，在社保领域也不例外。中央与地方政府的财政博弈，地方政府在财政盈余的情况下仍以本地区社会保障资金支付困难为由，向中央政府申请资金拨款，以缓解本地方的财政困难，浪费中央财政的利用效率，中央与地方政府协调沟通不力，造成地级间的财政资源分配不均匀。（四）监督与管理责任落实不到位我国社会保障制度的实施注重分权原则，但是分权体制下各级政府对社会保障制度的落实有限，每当落实一项政策都需要层层上报得到允许才能去实行。而社会医疗保险制度方面也出现被多个部门割据，造成一个地区多方经办的情况[2]。医疗保险制度没有统一的管理，难以进行长远的规划和实施。政府对社会保障制度负有监管责任，控制社会保障制度的发展方向。但是现阶段政府对于社会保障制度的管理不能很好的落实，社会保障制度虽然是个人、企业、政府去承担费用，但是社会保障制度的费用缴纳、分摊社会保障制度经费方面没有明确的细分规则，造成这几个社会责任的承担者对缴费比例不清楚，社会保障制度无法得到统一的规划。针对以上问题，政府必须改进社会保障制度出现的问题，发挥政府的监督与控制功能，协调各方的利益，保障社会公平。（五）社会动员能力缺失社会保障制度的实施过程中政府必须参与到其中，其彰显的是政府的号召力和执行力。为了提高社会保障制度的覆盖率，政府必须与财政、税务、人事、卫生等部门进行协调沟通，并动员这些部门认真履行其部门内部的职责，但是现阶段政府动员能力相对欠缺，造成以下问题：一是社会各部门之间职责划分不清晰，责任相互推卸，导致社会保障制度未能达到预期的效果；二是社会成员对于社会保险制度能够补贴其医疗疾病费用高低的信心较低，所以社会保险制度的参保率都相对较低，其中体现的是政府的宣传力度和保障力度不充分，未能调动社会群体进行参保；三是社会救助发展较慢，社会服务设施分布不均匀，政府本应调动社会群体、社区、慈善机构对社会保障制度的关注，但是由于政府的社会动员能力相对较差，未能调动这些社会非营利性组织对社会保障制度的支持，致使社会救助发展较慢。四、社会保障制度面临的困境和问题（一）人口老龄化加快，养老保险收支缺口加大人口老龄化已经成为现代社会各个国家都要面临的难题，联合国关于老龄化划分标准为一个国家或地区65岁及以上老年人口比例超过7%时，说明这个国家或地区已经进入老龄化，根据下表4.1可以看出我国在刚进入21世纪时已经达到联合国规定的人口老龄化标准，现阶段我国出生率变缓，出生人口增度减慢，上世纪出生率高引发现阶段的老龄人口数量不断上升，老龄人口的占比也不断上升，我国老龄化进程在加快。表4.12010-2016年老龄人口比重年份项目65周岁以上人口（万人）人口同比增长占总人口比重（%）201011894--8.92011122883.31%9.12012127143.47%9.42013131613.52%9.72014137554.51%10.12015143864.59%10.52016150034.29%10.8数据来源：2010-2016年国家统计年鉴随着老龄化速度加快和社会保障制度的普及，社会养老保险逐渐成为这个老人生活的一个保障手段，现阶段我国的养老保险基金的筹集方式主要是个人账户和社会统筹相结合的方式。个人账户是缴纳人每个月按一定的缴费比例，缴费后便进入缴纳人的个人账户，退休后再计算养老金；统筹账户是单位每个月按一定缴费比例，缴费后进入社会统筹账户。社会统筹就是用现在的劳动力预先支付的养老金通过社会集资的方式，政府通过统一分配已退休人员已缴纳比例大小对应的养老金，也就是社会统筹是政府支付养老金的资金来源，现在的中青年劳动力是承担养老金的基础。养老基金的财政收支关系到今后养老基金是否还有能力支付退休人员的养老金。根据最新的数据，见表4.2，利用社会养老保险的基金收入和基金支出的增幅作对比，基金收入的增长速度逐年在下降，尤其在2015年，下降的幅度更大，基金支出的增速逐年在上升，而基金收入的增速却在放缓，并且财政结余的增长速度以每年2%的速度在下降，说明我国社会养老保险的基金支出需求在逐渐加大，照此速度发展，可以预测到未来社会的基金财政结余的充足性令人担忧，并且根据2013年2016年社会老年抚养比的增长趋势，在生育率不变的情况下，随着我国老年人口越来越多，老龄化程度将越发严重，我国未来青中年人口抚养老年人的负担将越来越沉重，社会老年抚养比会不断增长，社会养老金将入不敷出，我国社会的养老保险基金缺口将不断加大。表4.2全国社会养老保险基金收支对比年份项目基金收支基金收入（亿元）基金收入增速（%）基金支出（亿元）基金支出增速（%）财政结余（亿元）财政结余增长速度（%）201324732.6--19818.7--31274.8--201427619.911.723325.817.735644.514201532195.516.627929.419.739937.112201637990.81834004.321.843965.210数据来源：2013-2016年国家数据统计年鉴（二）政府财政投入分配不合理，城乡之间医疗服务水平差距拉大政府自改革开放以来便长期对城市和乡村的建设进行有区别化的管理，政府在教育、科学、文化、体育、经济、城建、社会保障等不同的方面优先考虑城市的发展，资源优先分配给城市，2016年我国财政支出为187755.21亿元，其中国家财政医疗卫生支出为13158.77亿元，医疗卫生支出只占财政总支出的7%，由此可以看出政府在医疗卫生资源方面财政付出相对较少，政府财政投入分配不合理；2016年从政府、社会、个人的卫生费用支出占卫生总费用的比重来看，分别为30%，41.2%，28.8%，而世界各国政府的卫生费用支出占卫生总费用的平均比重为61.8%，与国际水平相比较，我国政府的卫生费用支出远远低于国际的平均水平，我国政府的财政在卫生方面的资源投入明显不足。人均卫生费用是指一个国家或地区在一定时期内用于支付医疗卫生资源的费用。人均卫生费用支出代表政府在某个地区医疗资源支出的大小，根据国家统计数据网统计，2014年我国城市人均费用支出为3558.31元，农村人均费用支出为1412.21元，我国城市人均费用比农村人均费用支出高出大概三倍左右，也就是我国医疗卫生在城市中投入的资源比投入在农村投入的资源要多，农村的医疗服务资源比城市的医疗服务资源要更少，资源投入更多的城市医疗服务水平比农村的医疗服务水平都要高。见表4.3。表4.3城乡医疗服务资源对比地区城市农村年份201420152016201420152016每万人拥有卫生技术人员数（人）97102108383940每万人医疗机构床位数（张）78.3782.784.1335.437.1539.09每万人拥有职业医师数（人）353739151616每万人拥有注册护士数（人）434649131415数据来源：：2013-2016年国家数据统计年鉴由上表可以看出我国卫生医疗资源无论是在卫生技术人员、医疗机构床位、还是在拥有职业医师数、拥有注册护士数这几个方面，城乡差距都相当大，城市拥有的服务资源至少是农村资源的两倍，从另外一个角度证明国家财政在城市的投入比农村的投入资源要多，正是因为国家财政在城乡之间的分配不合理造成的城乡医疗服务水平差距大。（三）社会弱势群体转型，社会互助压力增大改革后，我国社会结构的开始逐渐转变，经济不断发展的同时，我国的弱势群体也在发生变化。由以前的低文化、低工资水平的劳动者或者城乡中鳏寡孤独者、残疾人、精神病患者、城乡贫困者、下岗者、城乡低收入者转变为“新生代”农民工和“智力型”移民者[7]。这两者由于接受过教育，所以针对自己能够拥有的权利有十分的了解，他们极其渴望融入城市中，渴望在城市中拥有归属感，特别是新生代的农民工。同时，随着社会环境、就业压力不断增加，新生代农民工虽然相对于父辈而言有接受教育，但是由于自身的教育水平与城市其他的智力者而言相差甚远，在本职位想有长远的发展还是相对困难的；而智力型移民者虽然拥有较高学历，但是社会竞争压力和工作压力的影响下，他们难以抽出时间进行自我增值，提高自身的文化水平和技能水平，而社会互助由于其自愿性和非营利性的特点，社会互助能够给予这些新生代的社会弱势群体以学习、培训等服务或进行慈善事业去帮助鳏寡孤独者，但是由于如今的社会互助资金筹集困难，主要依靠社会捐赠、义演义卖等方式进行筹集，所以所能够提供给这些弱势群体的服务也有所限制，社会互助的压力也逐渐增加。针对这些情况，政府必须从旁协助，提供公平、创和谐稳定的社会环境、完善社区服务。（四）社会保障地区待遇差异造成地区间经济发展差距拉大社会保障待遇是指社会中的每位成员能够享受到各项社会保障的金额，地区收入差距的形成与地区社会保障制度有密切的联系[8]。经济发达的地区社会保障待遇增加当地城乡居民的隐形收入，而经济相对落后的地区则削弱当地居民因灾致贫的能力，使该地区的人缺乏经济赶超力。本文采用了东中西部的一些城市的经济发展进行对社会保障地区待遇差异进行比较，从社会最低生活保障标准来看，也能得出地区间经济发展差距，本文随机抽取一个东部沿海城市和一个西部内陆城市的最低生活保障标准，例如2016年上海城乡居民最低生活保障标准为每人每月880元，而兰州只为每人每月407元，这两个城市的最低生活标准相差接近两倍，由下图可以看出东部沿海较为发达的城市和东西部发展较为落后的城市的经济存在巨大的差异，本文利用2012-2016年的经济发展数据进行对比，由图4.1可见，北上广深这四个城市经济发展远远超过石家庄、贵阳、昆明、拉萨、西安、兰州这几个中西部城市，说明东西部经济发展不均衡，经济发展差距大；这可以说明社会保障地区待遇差异造成地区间经济发展差距大。图2.1东西部经济发展对比资料来源：2012-2016年国家数据统计网五、完善政府在社会保障中功能与职责的措施（一）加快社会保障立法进程，保障公民权益针对现阶段社会保障制度立法落后的问题，必须加快推动立法进程，保障公民的权益。一是在社会保障立法中必须区分中央立法和地方立法的权限和立法标准，发挥中央政府与地方政府各自功能，以保证社会保障制度的公平性与效率性[11]。二是建立救助和福利方面等相关法律，使社会优抚、救助和福利等相关群体能够找到相关的法律进行维护自身的权益，促进社会团体、非营利性组织的发展。三是建立社会保障基金法律法规，控制基金收支方式和支出渠道，保障基金支出合理合法。四是为了树立社会保障法律体系的权威性，必须提高对社会保障制度的执法力度，强化基层执法人员的执法意识。五是加强普通民众的法制意识，提高对社会保障制度的认识，使其在受到利益侵害时应该知道怎么做，怎么寻求法律途径。（二）确立与经济相适应社保资金的筹资模式为了适应我国经济发展水平，我国社会保障制度的资金筹资模式主要是社会统筹和个人账户相结合的模式。为了完善资金的筹资模式，政府可以从这些方面着手：一是政府要主动承担社会保障制度的职责，推动社会成员和企业主动承担社会保险中各个部分中的各自应该支付的，保证社保资金来源，发挥社会保障制度的作用。二是征收社会保障税，目前我国的社会保障制度中不强制收取社会保障费用，所以存在拖欠社保费用的情况，造成资金来源一部分空缺，为保证社保资金来源，政府可以强制征收社会保障税，保证社会保障制度的资金来源。三是资金来源社会化。社会保障制度除了可以通过大力发展经济获得社会保障资金的来源外，政府还可以面向全社会筹资，呼吁社会成员参与进来，利用社会的力量，广开财源，获得资金。四是必须加快健全公共财政转移支付制度[5]，加快推进对企事业单位改革，实现同工同酬，缩小群众间和地区间的经济差距，达到公共服务公平的目的。（三）扩大社会保障制度的覆盖面逐步推行社会保障制度社会化，政府可以从这几方面入手：一是保障对象社会化，优化社会保险制度保障机制，保障社会医疗保险资源城乡一体化，减少城乡医疗服务差距，提高城乡居民参与社会保障制度的信心，提高社会保障制度的参保率；加快弱势群体的转型，建立社会救助机制，使更多的社会成员平等享受社会保障的机会，提高社会保障制度的覆盖面；二是社会保障管理社会化。对于社会保障管理，除了政府一手抓，政府还可以与社区服务、慈善机构、社会其他非营利性组织联手，推动社会管理的制度化、规范化；三是服务设施社会化。政府对于社会保障服务设施的建设必须围绕人民方便为主，发展社区等基层服务机构，以便为人民提供更好的服务；四是服务队伍社会化。社会保障的服务对象是人，所有的服务都是围绕人来实施的，政府应当扩大服务人员，提高人员的服务素质和服务水准，建立一支骨干队伍，扩大志愿者行业，构建社会互助者协会等，为更多的人提供更好的服务。（四）加强各级政府与各部门间的协调沟通功能社会保障制度的实施过程中要加强各个部门之间的合作与沟通。一是中央与地方政府之间的权责要分明，厘清事权和财权，完善地方与中央的划分机制；二是协调发挥社会保障制度中财政、税务、人事、卫生等相关性部门的作用，确保社会保障制度在实行过程中避免因部门间的权责交叉而造成社会保障制度实行政策搁置等问题；三是协调各级地方政府间的社会保障制度资源分配的问题，统筹城乡医疗保险资源一体化，减少城乡医疗服务差距；利用经济发达的地区的优势资源带动经济相对落后地区，为经济落后地区的社会医疗保险提供一系列的技术支持和社会支持。加强政府各部门对社会保障制度的支持与合作，有利于社会保障制度的顺利落实，使人民群众受益于此。（五）健全社会保障监督机制，加大监管力度强化社会保障制度中主管部门的职责，明确各部门的责任和服务范围的边界，制定社会保障制度各项细则，厘清政府、企业、公民各自应当承担的责任。建立统一、独立于人事、卫生等相关部门外的社会保障管理机构，为其配备专门的工作人员，组成一个新的社保部门。政府在建立社会保障监督体系中，明确社会保障制度中各个方面的缴费规则，同时要加强社会保障制度中执行人员的责任意识，落实对人员的责任考察，避免出现执行人员管理不到位的问题。其次，政府要建立社会保障制度基金监督控制体系，监督基金来源和使用过程，避免基金被滥用，同时政府还可以利用现代科技等对政府工作进行透明化，提高政府工作的公开度，也可以利用媒体和民间组织对政府工作进行监督，保证社会保障制度得到监督。最后政府要对社会救助中的有关组织进行监督控制，设立一系列社会组织建立标准和实行的原则，为社会有关组织提供一定的自由度和合理化的行为准则，使其在合法合理的环境中壮大和发展，为社会保障制度的发展提供一定的帮助。六、结论社会保障制度是依照法律法规和以社保基金为基础，在社会成员失去基本劳动力、各种原因生活发生困难以及由于发生非人为的灾害时，政府通过分配物质资源、呼吁社会组织机构、发放基本保障金等方式，确保公民的基本社会生活得以保障而实行的一种制度。社会保障制度经过长时间的改革和参考其他国家的建设成果，虽然现阶段社会保障制度仍存在不足，但是依旧可以通过政府的功能去进行完善，让政府主动承担责任，政府可以通过推动立法进程、确立与经济相适应的筹资方式、扩大社会保障制度的覆盖面、加强各个政府部门的沟通、完善社会保障监督体系等方式去完善社会保障制度，在社会保障制度实施的过程中充分体现政府在其中的功能和作用，社会保障制度将在政府功能的指导下发挥作用，使全体公民受益。本次对社会保障制