行政管理-浅谈公共部门引进社会化服务存在的问题及对策-以中山市第一人民法院为例

浅谈公共部门引进社会化服务存在的问题及对策--以中山市第一人民法院为例摘要：本文以中山市第一人民法院为例，对公共部门引进社会化服务存在的问题进行调查研究，分析得出在购买服务过程中存在观念落后、体制落后、机制老化、手段落后等问题。为此，在未来发展过程中，尚需要树立现代公共部门的新理念、明确公共部门组织机构及其功能定位、建立公共部门服务运行新机制、建立有效的改革激励和约束机制、密切关注改革过程中的风险识别和防控问题等方面，逐步提升购买服务的效益。关键词:公共部门；社会化服务；市场机制ProblemsandCountermeasuresofIntroducingSocialServiceinPublicSector--TakeZhongshanFirstPeople'sCourtasanexampleAbstract:ThisarticletakestheFirstPeople'sCourtofZhongshanCityasanexampletoinvestigateandinvestigatetheproblemsintheintroductionofsocializedservicesinthepublicsector,andanalyzestheproblemsofbackwardconcepts,backwardsystems,agingmechanisms,andbackwardmethodsintheprocessofpurchasingservices.Tothisend,inthefuturedevelopmentprocess,westillneedtoestablishanewconceptofmodernpublicsector,clarifytheorganizationandfunctionofthepublicsector,establishanewmechanismforpublicsectorserviceoperation,establishaneffectivereformincentiveandrestraintmechanism,andpaycloseattentiontothereformprocessTheriskidentificationandpreventionandcontrolissuesintheprocesswillgraduallyimprovetheeffectivenessofpurchasingservices.Keywords:publicsector;socialservices;marketmechanisms目录TOC\o"1-3"\h\u一、绪论 一、绪论（一）研究背景随着经济体制转轨社会自我管理的能力增强，“第三部门”日渐壮大成熟，为公共管理社会化奠定了一定的社会条件。政府和社会组织体系之间开始建立新型的伙伴关系，为非政府组织在公共部门社会服务化方面更好地发挥作用提供了空间。现如今，政府的公共部门提供的服务因为体制改革转向社会化，政府的行政手段在不断的弱化，而社会力量逐渐从行政的一元化中分离出来，逐渐发育成各类社会组织，不断发展成为社会自我调节的重要民间力量。政府管理方式经过改革以后，更倾向于进行宏观管理，而微观管理领域的权力正在放开，将对微观领域的直接管理转为间接管理，管理方式趋向多元，逐步完成有过程管理向目标管理的转变，政府公共部门的服务专项社会化得到了制度层面的肯定。（二）研究意义目前，我国的改革面临经济、社会全面转型的挑战，这是一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。在这个复杂而艰难的阶段，人民群众迫切的需要公共部门保证他们享有公共产品、公共管理和公共服务的权利，希望公共部门的信息公开透明，管理制度完善，没有腐败行为。在此潮流之下，政府公共管理部门的职能正在发生改变，应当基于公共服务的基础在社会管理中弱化行政手段的使用，才是贯彻执行公共服务职能的必由之路。（三）文献综述1.国外研究现状以英国、美国为代表的西方发达国家从上世纪70年代末期，面对不断扩大的社会需求、公共服务开支的激素膨胀与政府服务低效之间的矛盾，对社会公共服务体制进行了大规模的改革。国外对政府公共服务职能的研究大约可以分为三个阶段：1979年到1987年，政府购买过社会公共服务的起步探索阶段；1988年到1998年政府购买社会公共服务的蓬勃发展阶段；1999年至今是政府的反思完善时期。第一阶段，政府社会公共服务的生产者身份转向提供者身份，与各种非营利组织合作引入了市场经济，提高了自身公共服务能力的效率，第二阶段社会公共服务的购买方式趋于多样化，出现了政府以合同外包方式购买公共服务的行为，指向性拨款转向竞争性购买，常见的有契约购买、分类补贴和整笔拨款等；第三阶段是反思完善时期（1999-至今），受“第三条道路”理论的影响，西方国家购买社会公共服务产生了巨大的影响，我想在艺术部门是比较谨慎，出现了两极分化的状况一无为，其政府在进行社会公共服务项目购买时，将其按照与民生的关系程度进行分级购买，而英国、美国等政府在进行社会公共服务购买时覆盖面较广，通常进行混合管理。2.国内研究现状张军扩,余斌在《引入竞争是改善公共部门服务质量的最有效手段》指出：竞争机制的力量曾在80年代中期推动了我国制造业的繁荣,成为“七五”期间经济高速增长的重要原因。“八五”期间,竞争机制又在促进公共服务领域的发展方面再一次显示了威力。实践充分说明,引入竞争机制,不仅在一般产业领域,而且在公共服务领域,都是增加有效供给和改善服务质量的一把金钥匙。张丽君在《论公共服务动机对公共部门工作绩效的影响》中指出：公共部门的主要工作是提供公共产品和服务、进行社会治理,那么组织内外具有公共服务动机的个体对社会的一般价值和对公共部门工作绩效的影响不容忽视。公共服务动机驱动的利他行为有利于增进社会成员之间的信任并达成合作、降低社会交易成本、提高社会治理的效率和效果。李卫东《政府购买公共服务引入第三方评估机制的分析》指出：政府购买公共服务是当前中国行政改革中的重大制度转型,对购买项目进行考核评估是购买公共服务中的重要环节。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制,在政府购买公共服务中的作用日益凸显,得到越来越多的重视。（四）研究方法文献分析法：是指通过对收集到的某方面的文献资料进行研究，以探明研究对象的性质和状况，并从中引出自己观点的分析方法。它能帮助调查研究者形成关于研究对象的一般印象有利于对研究对象作历史的动态把握，还可研究已不可能接近的研究对象。经验总结法：是通过对实践活动中的具体情况，进行归纳与分析使之系统化、理论化，上升为经验的一种方法。总结推广先进经验是人类历史上长期运用的较为行之有效的领导方法之一。数量研究法。同时本文也通过获取官方的案件量与结案率等方面相关数据，并对数据进行比较分析。从而分析得出本文的论点。二、中山市第一人民法院引进社会化服务现状（一）中山市第一人民法院引进社会化服务的类型通过本人在该法院实习访谈广东省汉普法务有限公司中山市第一人民法院项目经理得2016年中山市第一人民法院正式提出为解决案多人少的现状引进社会化服务，方式为由法院提申请，多家有资质的法务公司进行竞标，后广东汉普法务有限公司中标，服务内容与形式为由社会化服务负责审判辅助性事务（如庭前送达，应诉材料送达，判后送达、但邮寄与大多数执行方面的还是由法院承担）、辅助人员的形式是由汉普负责招聘、管理辅助人员的公积金，其他的任何人员方面的管理都是由法院负责包括人员的岗位分配，绩效考核等。2017年，在原有的基础上法院进一步放宽关于辅助性事务的外包和人员的管理，审判辅助性事务在原有的基础上再进一步放开原来不由外包人员负责的外出送达（以前为法警的工作）、执行局、法官助理等都由外包人员进行承担，另外还与一些有实力的邮递公司EMS进行了合作把邮件送达也划分到了外包行业。外包人员的性质也发生了改变由原来的的汉普只负责招聘与管理人员的公积金变为外包人员完全由汉普负责管理，相当于汉普内部公司员工，包括人员聘用，工资发放，人员考核与岗位分配（只需要在任用前由院方代表审核通过即可）。（二）中山市第一人民法院引进社会化服务的原因1.嫁接市场机制，引入竞争行为目前随着经济的社会的高速运转与人民法治意识的日渐提升，案多人少给司法审判工作带来了很大的困扰，案件量日渐增大，公务职位名额限制，审判事务性动作量大等问题此起彼伏，制约了经济社会和谐社会的进一步发展，阻滞了我国法制建设的宏大方针，为了使经济社会更加高速运转，法治建设更加完善，公共部门的引进社会化服务的管理问题必须得到政府的重视。在计划经济体制下，中山市第一人民法院下属的公共管理部门在进行服务时就只讲求机械化的提供无偿与福利服务，不关注成本和效率，没有意识到公共部门服务的经济价值，这样既助长了公共服务部门等靠要的三字思想观念，又加重了成本负担，还在一定程度上影响了群众的服务满意度。在市场经济体制下，公共部门服提供服务要体现出自身的经济价值这类服务模式就必须改革。在进行改革时，应当基于公共部门提供服务的实际情况与市场经济中的价格机制进行结合，建立起提供公共产品、服务的交换关系，引入市场竞争机制，推动公共服务部门管理的社会化提高其服务效率，既降低了运营成本，提高了社会满意度，又使得公共部门获得了效益，实现了双赢。2.引进专业力量，优化资源配置随着现代科学技术水平的不断发展，各类公共部门在进行服务时也越来越多的引入了相应的科学技术，中山市第一人民法院服务的质量也越来越高，社会公众提供的更为专业的服务。另外，在一些专业化要求程度较高的服务，如设备维修，网络维护，绿化养护和会务保障等领域可以通过社会合作、委托管理和合同外包的形式引入进行改革，由此引路的专业机构可以负责公共部门服务的规划编制，组织购买，履行监督和经费预算，编列等各项事务，既实现了服务配置资源的优化，又实现了管办分离。3.实施科学管理，强化资源节约中山市第一人民法院在传统的公共部门服务中，经费依靠财政拨款，拥有一定或者完全的垄断优势，导致缺乏竞争、激励和创新等机制，不可避免地造成效率低下，甚至不计成本，浪费严重。公共部门提供的服务应该适应时代发展的潮流，进行社会化改革，积极引入新的管理模式和管理手段，将服务专业化，做好由原有的粗放式管理向精细化管理方向的转变。根据以往是公共部门服务的实践表明，相对于原有的服务模式，新的社会化服务模式能够推动公共部门的节能节约工作，例如在改革之前机关的食堂需要自己进货、加工、管理和服务，投入了极大的成本，但是饭菜质量、管理水平都比较低。在改革之后引入了专业化的餐饮公司，进行了更为科学合理的管理，既提高了管理水平又能在成本费用不变的情况下提升机关干部职工的满意度，降低了能源的损耗。4.催生观念更新，主动提升服务中山市第一人民法院公共部门服务社会化改革带来的不仅是公共部门管理体制机制上的改变，更是催生了公共部门工作人员思想观念的更新，使得许多人从过去的“等、靠、要”中解放出来。公共部门服务社会化有利于催生新的观念，让机关的干部职员主动提升服务能力，由原本的平均主义或大锅饭的思想观念转变为主动提供服务的思想观念，并建立起新的人事制度，让机关内部的干部人员有了较大的流动性，用合同制或聘任制推动的机关干部工作人员的积极性，公共部门服务的干部人员形成一种争先服务的工作状态。三、中山市第一人民法院引进社会化服务成果与存在的问题（一）中山市第一人民法院引进社会化服务取得的成果通过在实习期间的调研，收集到了近年来中山市人第一人民法院引进社会化服务的数据。在未引进社会化服务之前，中山市第一人民法院2015年、2016年、2017年受理案件分别为47684件、68291件和78683件，同比上升37.13%、42.68%和15.22%，2017年受理案件量在全国3081个基层法院中排第7。2018年上半年持续高位上升，受理案件53175件（含旧存），同比增长8.78%。与案件高增量鲜明对比的是，该院目前在编人员237人，其中员额法官109人，政府雇员等251人。随着司法改革深入推进，如何在有效解决案件高增量的同时，推进专业化审判发展，实现审判质效的同步提升，成为需要破解的首要难题。引进社会化服务后：增量方面，法官减少结案增加，2015年、2016年、2017年分别为131人、115人、117人，结案同比增长22.13%、28.73%、16.74%，，一线法官人均结案数分别为288件、405件、503件；2018年上半年，结案29237件，法官人均结案250件，为全省的2.3倍。提质方面，2016年审限内结案率升至99.82%，生效案件改判发回重审率降至1.3‰，信访投诉率仅1.8‰，各项监控指标持续向好发展。减负方面，从总预算与总结案之比看，2016和2017年案均成本下降26.96％，此外，社会化使法官从纷扰琐事中解脱出来，工作负荷减少。2016年至今全院不再安排加班，走出了往年年初即安排加班的不正常现象。（二）中山市第一人民法院引进社会化服务存在的问题1.求稳怕乱、左右攀比，观念落后中山市第一人民法院思想观念的更新是改革的先导。深化公共部门服务社会化改革需要领导高度重视和全员思想认识到位。随着市场经济体制的不断发展，公共部门服务转变为通过改革来提升自身的服务质量，一些基本的服务问题已经得到了解决，而一些比较困难的项目，因为怕忙中出错，则还没有得到改革。一种情况是同级的各个公共管理部门采取为观望状态，不愿做出头鸟，怕惹上麻烦。还有一种情况是为了保持本单位的特殊性，不愿意进行改革。公共部门服务改革的过程中，部分单位认为引入社会上的专业服务企业，违背了强化服务质量的初心，另一些认为引入社会化的资源会给自身的管理工作与保密工作带来压力，因此不愿意进行改革。2.管办不分、事企不分，体制落后公共部门原有体制的落后，造成了在提供服务时往往是管办不分，事企不分，身份不明确，既是运动员又是裁判员致使服务时效率低下，资源浪费严重，投入的成本极高。因此中山市市第一人民法院再提供公共服务，是应当事先进行一个比较完善的服务规划，建立起相应的管理监督体系，提高管理与服务的专业化与科学性。事企不分的问题上，中山市第一人民法院可以将公共服务的职能、对，对服务职能进行明确的划分，公共资源社会化促进服务事业的长远健康发展。3.队伍偏大、素质不高，机制老化就中山市第一人民法院的服务现状而言，依然存在着大而全，小而全的问题，覆盖面极广，既在宏观管理上进行调控，又在微观管理上进行调控，造成了覆盖面广而不精的局面。以某部委为例，负责日常维修的处室，就有电工、木工、瓦工、焊工、水暖工、空调工等二十余人，而月平均维修量仅有三十余项，造成了人员闲置和资源严重浪费。因公共部门队伍庞大，有的工作人员甚至从其他岗位分流而来，没有一定的专业素养，缺乏符合时代的管理知识。所以在岗位机制上应当展开合理而适时的交流，提高公共部门内部工作人员的轮岗机会，关注他们的职业发展要求，以此提升他们的办事积极性与工作热情。4.凭老经验、老办法，手段落后在中山市第一人民法院推进公共部门服务社会化改革实践中，一些机关推出了一些举措，取得了一定成效，但总的来说，管理手段还比较落后，满足于采用老经验，运用老办法。在传统的公共部门服务管理模式之下，中山市第一人民法院的法官在办案时一般是面面俱到，实行大包干的办案流程、分工模式，年度考评、现场考察和听取汇报等等都缺乏专业细致的管理，安置法官与被告原告之间有不同的目标，信息上是不对称的，责任上是不对等的，加之公共部门服务的监管手段尚且不完善，容易带来如管理、信息不对称和决策等种类的风险。[7]另一方面公共服部门要进行服务改革，应当引入新的技术进行现代化的改革，份单位虽然引入了新的技术，搭建了信息管理系统，但一般都是单向的，静态的，并没有形成动态的交互的信息系统管理模式，信息管理系统相对应的管理制度与体制建设还需要完善。四、中山市第一人民法院完善引进社会化服务的建议（一）树立现代公共部门的新理念中山市第一人民法院在引入了现代化的理念之后，其公共服务围绕5大发展理念为中心进行工作，力求实现公共部门的现代化，在资源调配上，中山市人民第一人民法院致力于提高其服务的质量与经济价值，实行资源集中管理模式。并将其服务所需的成本统一的纳入了财政预算，遵循公开透明的原则，在信息管理平台上进行公布并进行绩效考核，以此来推动管理的科学性完善科学标准体系，进而完成公共部门领域的管理革新。（二）明确公共部门组织机构及其功能定位中山市第一人民法院按照党的十八届四中全会关于推进机构、职能、权限、程序、责任法定化的要求和管办分离、政事分开、事企分开等要求，科学设置公共部门工作机构，合理配置职能。进行公共部门服务管理体制改革的一个关键环节，就是要明确内部组织机构的职能及其在岗人员的工作属性，比如中山市第一人民法院的法官应该回到办案上，而不是面面俱到，什么活都包揽，应该做到术业有专攻，业有所长，专审判、审专案，因此来实现了公共服务工作的细化，而从宏观的角度来讲，各个公共管理部门的工作机构应当一致，更名为公共部门服务管理中心亦可称之为机关事务管理局，其承担的主要职能就是进行公共部门服务的计划规划，检查监督，建章立制和统筹协调工作，而其投入的所有的成本经费都应当由财政来保障。而公共部门的行政处室和服务中心应当进行规定，合二为一，将其设为公共部门工作机构实行统一的管理，这样提高了公共部门服务的满意度，又推动了公共部门工作的运行效率。在人力资源管理上应当进行适当的人员编制规划，不得超编。（三）建立公共部门服务运行新机制中山市第一人民法院深化公共部门服务社会化改革并不意味着将公共部门服务全部推向市场，而是对可以社会化的公共部门服务项目和范围进行科学、系统的规范。要从操作的顶级层面上进行规范化的管理，针对法院所需要购买的内容与购买的方式以及怎样管理等问题要进行深入的细化，建立一套规范化的管理标准。例如，法院在向社会购买服务的过程当中，对于所需要购买的内容，所需要购买的量、谁来管理、资金支付的方式、彼此双方之间的权利义务、发生违约责任应当如何处理等等均可以通过细化来做到严格的管控。同时，对于一些不涉及到法院内部案件机密的服务内容，则可以通过委托的方式由第三方来进行购买服务，如此可以减少法院的工作量，使法院工作人员将有限的精力用于专办案件。（四）建立有效的改革激励和约束机制中山市第一人民法院改革有代价、有风险。如何更好地推动改革，让改革者心无旁骛推进改革，就必须建立长效激励约束机制。针对于在推进改革过程当中发挥了良好作用的人员给予相应的奖励措施；反之，对于在法院深化改革过程当中起到了阻碍作用的人员要及一定的惩罚措施，使之正确的认识到自身的行为与社会发展趋势之间的差异，进而转变认知，改变个人的工作行为或者方式转向正确的轨道上。同时，在此过程当中要建立相应容错机制，对于在改革发展过程当中存在问题或者因个人认识还不够深入的同志，在不违法的情况下给予一定的宽容，允许其存在一定的错误。要创造允许存在错误但必须要积极寻求转变，寻求加以改正的措施，进而营造良好的改革发展的环境，消除个人在改革发展过程当中不必要的担忧。（五）密切关注改革过程中的风险识别和防控问题中山市第一人民法院资源引入的过程，也是外部力量进入的过程。由于外部物质、能量、信息的介入，原有的封闭系统被打破，必然会产生新的风险因素。在深化改革发展过程当中必然存在一定的风险，也可能存在一定的负面问题，但在此过程当中中山市第一人民法院则必须要建立风险管理意识，做好风险预警并加强相应的管控。其一，对当前准入管理机制加以完善。结合法院购买服务的内容和性质以及方式等内容等制定准入标准，加强对于企业的考核管理，对于不符合标准的企业严禁参与投标；其二，建立与完善法院购买服务监督管理制度。在不涉及到相关机密的情况下，可以以将购买服务的相关信息进行公开化管理，在信息相对透明的管理机制下则可以有效避免第三方企业在此过程当中发生违规的行为；其三，要建立退出管理机制。对于第三方企业在向法院提供服务的过程当中存在的违规行为要及时的加以处理，对于严重违规的企业要强制退出并引进新的企业，但要确保两者之间的有序衔接，平稳过渡。参考文献张军扩,余斌.引入竞争是改善公共部门服务质量的最有效手段[J].经济研究参考,2017(a7):2-5.张丽君.论公共服务动机对公共部门工作绩效的影响[D].西北大学.陈柯.林下经济发展中基层林业站服务职能建设研究——基于林农生产经营服务需求的调查分析[J].林业经济(9):102-106.罗忠桓.我国公共服务社会化发展趋势探析[J].湖南社会科学(4):40-42.合作组织参与农业社会化服务大有可为[J].农村实用技术,000(10):15-17.周光辉.构建人民满意的政府:40年中国行政改革的方向[J].社会科学战线.2018(06)李卫东.政府购买公共服务引入第三方评估机制的分析[J].经济研究导刊.2014(13)罗忠桓.推进公共服务社会化与中国行政改革[J].行政论坛.2002(02)宋世明.中国行政改革:从公共行政迈向公共管理[J].领导科学.2018(06)[10]刘杰.首届中国行政改革论坛在京举行[J].中国行政管理.2010(05)[11]杨宏山.中国行政改革“三步走”发展模式探析[J].中国行政管理.2007(07)[12]任学中.当代中国行