关于开征社会保障税的思考

关于开征社会保障税的思考

为了适应中国社会保障制度的发展，有人建议改革社会经济以实现“关税和税”。笔者认为:一个新税种的出台需经过科学的论证和分析,需要以良好的“税收环境”为基础。本文从税收风险的视角出发对社会保障税的开征进行了分析,并对开征社会保障税的准备工作提出了基本建议。一、中国的社会保障税税率和风险1.农村地区参保情况社会保障是一项全民的保障。理论上讲,社会保障税征收范围越普遍,越能体现公平性,其功能发挥的也就越充分。然而我国现行的社会保障体系的覆盖面还十分有限。以基本养老保险为例,截至2009年底,全国城镇基本养老保险参保人数约2.36亿人,加上参加基本养老保险的农民工2647万人,全国参加基本养老保险的人数占总人口的19.05%。而农村地区2009年参加农村养老保险的人数为8691万人,按7亿农村人口计算,仅占农村总人口的12%1。再就居民的收入情况来看,由于我国城乡居民收入差距显著2,而农民的实际可支配收入还很有限,对农民马上开征社会保障税显然不现实。按照参保人缴纳社会保险税的原则,在目前参保率偏低的情况下开征社会保障税,这势必使得城镇灵活就业人员、广大农民工、失地农民等在相当长一段时期将被排除在纳税人资格之外,难以享受到社会保障带来的利益。同时也有违社会保障税作为税收的普遍性和公平性。因此,征税对象和范围的确定将成为未来我国社会保障税开征的难点。2.社保缴费率较低税率是一个税种的核心要素,合理的税率设计将有力地保证税源。当前国外社会保障税的税率一般实行分项比例税率,即根据养老、失业、伤残、医疗、生育等不同社保项目,分别设置税率。目前我国养老、医疗、失业、工伤和生育保险的缴费率合计为42%(其中,用人单位缴纳31%,个人缴纳11%)。如果加上住房公积金,缴费率接近50%。社保缴费率水平远远超过世界平均水平的20%,甚至超过了发达国家的水平。社保缴费率偏高、企业负担较重也是导致目前我国企业漏缴、少缴社保费的主要原因之一。基于此,未来开征社会保障税时不仅要考虑社保项目的支出需求,还应考虑社保项目由少到多、覆盖面逐渐扩大的发展特点。尤其是税率的设定,需要对社保资金供需基础数据进行广泛收集和调研,需要就不同税率的税收效应及其对社会经济等的影响进行必要的定量分析和论证。如对消费、工资、劳动力供需,储蓄以及国民收入分配等方面的影响进行分析等。同时,应根据不同人群的税收负担能力以及不同社保项目、不同行业的特点等进行深入分析确定是采用差别比例税率还是累进税率,目前我国有关社保资金供需的基础数据整体还较为欠缺,还需要在定量分析、实证研究等方面做大量的积累。3.个人收入管理不规范,难以准确把握根据国际惯例,社会保障税应以纳税人的工薪或经营活动纯收入为课税对象。因此,对工薪或经营活动纯收入的界定就成为关键。而目前我国有关“工薪”的概念还没有明确、权威的界定。现实中,由于工资收入管理不规范,使得我国社会保障资金的收缴严重失真。据世界银行1995年调查发现,中国城镇职工1994年的养老金名义缴费率为23.5%,而实际缴费率仅为13%。在我国经济生活中,由于现金流通领域较广,隐性收入非货币收入普遍存在。这就加大了对个人收入情况的准确把握的难度。可以说,以什么为标准确定税基将成为我国社会保障税开征的难点所在。4.劳动人口的社会保障费用负担社会保障税的征收和使用势必涉及不同利益集团间的利益分配和协调问题。对于富人阶层来讲,富人的自我保障能力强,对缴款的积极性不大。而对于穷人阶层来讲,更需要社会保障,但税收负担能力有限。由于税收缴纳对于其生活的影响较大,对社会保障税的缴纳的更为敏感。社会保障的资金需求的不断增加,势必导致劳动人口社会保障费用负担的增加。为此,社会保障税的征收存在巨大推力的同时势必面临巨大的阻力。5.国家社会保障基金调调器所谓国家的社会保障能力是指一国政府基于本国经济发展水平和财力,均衡考虑国民的社会保障需求和税收负担能力,在社保基金的征缴、调剂以及社保金的发放等方面表现出的能力。社会保障税的开征将意味着社会保障覆盖范围的扩大,社保资金将从地区统筹转变为社会统筹,国民的自愿参保也将转变为强制参保。这就需要国家具备强有力的社保资金调剂能力,以便实现地区间资金的转移。而目前我国五大保险地区间发展差距明显,各地社保基金大都停留在市级统筹层面,还没有实现省级统筹层面,社保基金的使用效率不高,挪用、挤占等问题突出。可见,未来能否运作好全国性的社会保障工程、能否实现社保资金的社会统筹将是决定能否开征社会保障税的关键。二、影响国家税收体系的因素社会保障税具有历史延续性,不仅影响几代人,而且对国家税收体系将产生不小的影响。笔者认为:当务之急不是尽快出台社会保障税,而应努力营造和改善相关的外部条件,为社会保障税的开征创造良好的“税制环境”。1.社会保险征管职能目前我国还没有建立起一套统一严格、适用范围宽广的社会保障法律制度体系,社保工作在许多方面靠行政手段推行,社会保障资金筹措和管理很不规范,执法的刚性不强。社会保险税的开征不仅需要经过一定的立法程序,更需要强有力的法律制度做保障。同时,社会保障税的顺利开征在很大程度上依赖于公民的社会保险意识和纳税意识。为此,当前应进一步加大宣传力度,增强用人单位和职工的参保意识,做到应保尽保。逐步扩大社会保险的覆盖面,为社会保障税的开征提供广阔的社会基础。2.降低企业参保人数,降低缴费工资为了达到开征社会保障税的预期目标,夯实社会保障资金的征管基础至关重要。今后,首先应充分利用社保经办机构数据库信息和税务部门的征管监控系统,全面稽核企业参保人数和欠费情况。加大清徼力度,将欠费降低到最低限度,为社会保障“费改税”打下良好基础。其次,在明确界定“工薪”概念的基础上,应加强对企业职工缴费工资的核实,减少缴费工资与实际工资、名义缴费率与实际缴费率之间的差距。对于私营企业、个体经营者等非企业职工,应加强对其经营利润和雇工人数的核实,杜绝瞒报、少报经营利润和雇工人数的现象。3.制度不健全目前我国不仅城乡居民适用的社会保障制度不同,不同地区、城镇内部的不同人群的社会保障覆盖范围和水平也相差很大。而且地区间社保制度没有实现完全对接3,客观上造成了西部地区、农村地区向东部沿海地区和城镇无偿输送保障资金的局面。同时也很大的程度上阻碍了劳动力的自由流动和市场经济的发展。因此,今后应着力推行地区间社会保险制度的对接,保障城乡劳动力在全国范围内的自由流动,加快建立城乡统一的社会保障制度的步伐。同时,应将社保基金纳入预算,只有公众对社会基金的收支情况了解,才会积极参加和支持各项社会事业。4.企业在缴费单位的参保方面没有实现信息对接和共享目前我国的社保费征缴一些省市由地税局征收、上缴财政,再由财政划拨给社保部门,一些省市则由社保经办机构征收。目前企业缴纳社保费的程序是先到社保经办机构办理社保登记,经审核确定缴费基数,在规定的期限内向社保经办机构缴纳或由税务机关代征社保费。实践中,由于社保经办机构4与税务、工商等部门还没有实现信息对接和共享,致使其无法及时掌握参保单位参保情况的变化,使得核定缴费基数与现实出现差距。一些企业通过少报职工人数、从银行提取工资款时不如实填写用途等形式,达到少交社保基金、摆脱社保经办机构对工资发放的监控;还有一些企业通过歪曲或降低职工工资水平等形式达到少交个人所得税的目的。因此,今后我国有必要统一社保费的征缴机构,建立经办机构与税务、工商等部门的信息互通和共享机制,实行联合年审或一动式、一表式共同信息审计,降低征缴成本,减少流失。5.建立完善的社会保障财政支持机制社会保障税的开征需以规范的工资制度为基础。这就要求我国进一步深化工资制度改革。一律要求工资性收入货币化,各类奖金、津贴、节假日福利费、加班加点工资一律计入工资基数,以便真实地体现职工的实际收入。同时,建立实名制个人工资性收入银行账户,通过银行