非营利组织治理的制度建设

非营利组织治理的制度建设

自20世纪70年代以来，非营利部门在西方国家成为政府和企业之外的重要力量。在国际比较项目中，受关注的22个国家的非营利部门平均贡献了4.6%的gdp，相当于所有非农业人口的7%，14%的工业和公共部门的41%。非营利组织由其非政府、非营利的特性,在社会生活的公益性或互益性领域发挥着独特作用,成为弥补“市场失灵”和“政府失灵”的重要机制。但非营利组织在宏观层面所能发挥的积极意义必须以微观的有效运作为前提。近年,非营利组织的“诚信问题”日益受到关注,如社会责任的缺失、组织效率低下,甚至中饱私囊。非营利组织在管理实践中暴露出许多严重的弱点,破坏了整个非营利部门在公众中的形象。只有构建一套有效的非营利组织的治理机制,才能防止非营利组织的诚信危机,提高其组织运作效率,保证第三部门的健康发展。因此,对非营利组织也存在一个治理问题。美国著名学者D.R.Young(1993)在其所编《非营利组织的治理、领导与管理:来自研究与实践的新洞察》一书中指出,“组织的治理已成为非营利组织能否有效运作的首要课题”,并将非营利组织的治理界定为“非营利组织用以设定长期方向并维持组织整合的机制”。但由于非营利组织与政府、企业相比有着不同的产权基础和委托代理关系,这种产权结构的差异决定了其必须要有特殊的治理机制与之相适应。一、非营利组织的产权结构现代公司制企业的重要特征在于所有权与控制权分离,一切公司治理问题的产生都是以所有权与控制权的分离为前提的。“所有权”有两种定义:第一种是为剩余索取权,是对企业收入在扣除所有固定的合同支付余额的要求权。第二种是为“剩余控制权”,即指在契约中没有特别规定的活动的决策权。这种定义对公司制企业而言没有太大差异,因为剩余索取权与剩余控制权所指向的主体是同一人,即终极所有人。在公司制企业内,效率最大化要求企业剩余索取权的安排和控制权的安排应相互匹配(Milgorm&Roberts,1994)。因此,在营利性的公司制企业内,仅存在所有权与控制权之间的“两权”分离,而剩余索取权与剩余控制权是合一的且互相匹配。但非营利组织产权结构特征不仅表现为所有权与控制权的两权分离,同时也存在着剩余索取权与剩余控制权的分离。在非营利组织的治理中,剩余控制权、剩余索取权与控制权分别属于不同的三方:委托人、受益人和受托人。如在公益信托制度中,委托人设立信托后,便失去了对信托财产的占有、使用、收益、处分及管理、经营的权利,从这个意义上讲,委托人只有有限的剩余控制权。因此许多学者认为对非营利组织,特别是公益性非会员制组织,如财团法人或信托型组织来说,并不存在“所有者”,委托人所拥有的权利理解成“委托权”更为贴切。受益人不占有信托财产,名义上也不享有所有权,但收益权归他享有,受益人被视为剩余索取权的享有者。受托人取得信托财产后可占有、处分及经营、管理这些财产,但财产处分后或经营管理中取得的利益应交付受益人,受托人享有的只是控制权。对公司企业来说,尽管存在所有权和控制权分离问题,但原始“出资人”也是最终“受益人”,至少“所有权”与“受益权”是统一的。而对于非营利组织特别是其中的公益性非会员制组织来说,“出资人”(捐助人)与“受益人”的角色是分离的,且捐助人一旦完成了捐助行为即丧失其控制权。因此,非营利组织存在剩余控制权、剩余索取权(受益权)与控制权“三权分离”的产权结构特征。非营利组织治理的基础比一般的公司治理更具复杂性(陈林、徐伟宣,2002)。王名(2002)将这种特殊的产权结构称之为“公益产权”,它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人,属于社会,是一种区别于私人产权和国家产权的新的产权形式。这种产权结构需要一种新型治理模式,才能进行有效的监管,从而促进非营利组织的发展。二、公司法人治理的理论与实践在范围上的覆盖非营利组织发展至今,在许多国家,取得了法人地位,法人型非营利组织在大陆法系下有财团法人和社团法人,在英美法系下是非营利公司,因此公司法人治理的有关理论与实践在范围上自然覆盖到了非营利组织。现代公司治理有两大价值取向:一是强调股东至上主义,公司治理的目标是实现股东价值的最大化;二是关注企业利益相关者的价值诉求。显然,对非营利组织而言,不存在拥有剩余控制权与剩余索取权合一的股东,因此,股东至上主义的治理价值观并不适合非营利组织。但在公司治理中并不占主流的利益相关者理论在非营利组织治理中却大有用武之地。(一)非营利组织治理在治理机制上的价值和意义第一,利益相关者理论与非营利组织有着相同的价值取向。利益相关者理论对企业的认识拉近了企业与非营利组织、经济领域和社会领域的距离,倡导企业关注除股东之外其他利益相关者和社会的需求,注重伦理和社会责任,而这些正是非营利组织存在的意义所在。第二,利益相关者理论为非营利组织治理找到了方向。非营利组织特殊的产权结构,使其并不能像企业那样在内部可建立起权利制衡的治理机制,非营利组织必须要引入外部利益相关人,才能使治理机制更有效。第三,利益相关者理论有效结合了内部治理与外部治理机制。由于非营利组织的先天不足,即缺乏企业所具有的三种责任机制:缺乏个人利益所在;缺乏提高效率的竞争机制;缺乏显示企业最终业绩的晴雨表——利润和相应的业绩评估指标。非营利组织尤其要强调内部治理与外部治理的结合。(二)非营利组织的运作主要分为政府和社会,社区和社区两非营利组织的利益相关者主要包括两类:一是在非营利组织中进行了一定专用性投资的个体或群体,一般指捐赠者、目标受益人、创办者、志愿者、管理人员和其他雇员、捐赠资产来源国的政府和社会、受益人所在国的政府和社会、当地社区。二是没有直接对非营利组织进行专用性投资,但对非营利组织的政策和方针、运作能施加影响的和间接受非营利组织运作影响的个体和群体,一般包括政府主管部门、民间评估机构、媒体、一般公众、同行业组织、竞争者、相关的社会活动团体。非营利组织以公共责任和实现公共利益最大化为己任,利益相关者广泛,治理有日益社会化的趋向。在众多利益相关者中,一般来说,捐赠者、目标受益人、创办者、志愿者、管理人员和其他雇员是内部治理的主要参与者,而政府主管部门、民间评估机构、媒体、一般公众、同行业组织、竞争者、当地社区、相关的社会活动团体是外部治理的主要参与者。(三)国外非营利组织的管理经验1.英美法系非营利组织的法律形式在西方,无论是大陆法系和英美法系国家都通过立法对非营利组织给予明确的法人地位。如对基金会,大陆法系主要将其归为财团法人,指法律上为特定目的财产集合赋予民事权利能力而形成的法人。英美法系中,政府、公司和非营利组织在法律形式上都可注册为“公司”。英美法系中非营利组织主要的法律形式包括非营利公司、协会和信托,许多基金会都采取公益信托的形式。有了明晰的立法规定,使非营利组织的治理有章可循,并明确规定了委托人、受托人和受益人的权利与义务。2.求查相关税务文件或企业基层税务部门的信任表美国对非营利组织进行监督的一个重要手段就是实施所谓的“公开原则”,联邦法律规定任何人都有权向非营利组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表;同时,人们也可写信给税务部门以了解某非营利组织的财务情况和内部结构。1992年英国的慈善法也明确规定:只要交付“合理的费用”,公众中的任何成员有权获得慈善组织的年度账目和财务报告(Rochester,1995)。对那些公益性非营利组织来说,信息披露的要求不亚于上市公司。3.立法部门对非营利组织法律的制定美国联邦或中央政府对非营利组织的建立和解散及职能规范有着重要的作用。立法部门即国会负责有关非营利组织法律的起草工作;司法部门主要对各种法律上的争议及对指控违法行为进行裁定;而行政部门则对非营利组织的登记和减免税待遇,特别是对非营利组织的管理与监督起着重要的作用。4.独立管理层和董事非营利组织特别是其中的公益性非会员制组织,国外主要由独立、志愿的董事组成,不仅独立于内部管理层,也独立于原始捐助人,以克服非营利组织可能存在的“内部人控制”。独立董事来源于有关的社会知名人士、咨询公司、律师事务所、会计师事务所等。较大的非营利组织还允许董事会设立专门委员会,如财务审计委员会、工薪委员会等,并由独立董事组成,承担额外的责任。5.全国慈善信息局对慈善组织进行评估美国有许多监督机构本身即是非营利组织,如全国慈善信息局(NICB)和公益咨询服务部(PAS)等。全国慈善信息局是美国最早成立的民间评估机构之一,其最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估,帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息,使公司、公司基金会、小企业、个人等捐赠者更明智地捐款。它们同时也对慈善组织的董事会制度、资金筹集与使用制度、信息披露制度、公共责任等多方面制定详细的行为标准。6.第二,对该组织的监督社会公众监督是实现基金会社会责任的重要保障机制。其机制是社会公众均享有监督权,使每一个对该组织关心或有疑问的人都可对它进行检查、监督,一旦被发现问题,则会受到严格处罚,相当于给非营利组织一个强烈的自律激励。此外,媒体的舆论监督也是一种重要模式。可见,国外对非营利组织的治理是多层次、多主体、全方位的治理,是典型的利益相关者治理的模式。三、中国非营利组织的未来方向1.非营利组织的附属机构设置不当政府需要对非营利组织进行监督管理,但在我国非营利组织发展过程中,存在着过度干预的情况,政府部门对非营利组织拥有主导权和控制权,事实上成为了政府部门的附属机构。这有违非营利机构的自主性与志愿性,也混淆了第一部门与第三部门的界限。我国的非营利组织需要更大的自主治理能力。2.对非营利法人的立法界定目前《基金会管理条例》对基金会法人的认定,立法层次仍偏低,且只针对基金会。还应通过更高的立法层次,对非营利法人进行更权威、更全面的界定,以适应多种非营利组织的发展。另外,我国非营利组织之所以需要采用理事会的治理机制,是因为迄今世界范围的经验证明,这样一套机制可使非营利组织的治理制度化、社会化和民主化。3.以内部的会员的社会形象和非营利组织的互律监督为主要内容研究成立诸如联合会、全国性协会和行业性社团会,制定一个共同遵守的道德标准和行为规范,以维护会员共同的社会形象。并在此基础上加强非营利组织互律的监督,包括联合会的互律、全国性协会的互律和行业性社团的互律等。同时,为弥补政府监督机制的不足,可考虑建立独立的第三方评估的监督机制,其不仅不会限制非营利组织发展,还会淘汰不良的非营利组织,促进健康的非营利组织更好地发展。4.公开的原则在民法中的适用非营利组织的资源筹措和使用效果,资