马优悠我国基层治理内卷化困境与出路

一、内卷化及基层治理内卷化困境概述（一）内卷化的理论概述 从2020年起，“内卷化”一词逐渐被大众应用于各个领域，在网络上一经传播，便瞬间成为风靡一时的“时髦”词语，“内卷化”（involution）一词来源于拉丁语，原意是“转或卷起来”，也被译作“过密化”，其起源于康德和戈登威泽由格尔茨成型，经黄宗智和杜赞奇对其进行修改，从而引起人们的讨论。康德对“演化”与“内卷化”进行了区分；戈登威泽认为，内卷化是一种文化发展的现象，它是指当一种文化发展到一定程度后，就不会再有新的发展，而是在其内部变得更加复杂；而后，格尔茨将内卷化理论引入到农业的发展中，并以此为依据，提出“农业内卷化”的概念，在此基础上，黄宗智将其引入到对中国传统农业生产过程的分析中，他基于华北雇佣劳动力的大农场和家庭农场的对比，提出了“经济的内卷化”。到上述的阶段为止，“内卷化”概念的应用与拓展已由文化范畴向经济范畴延伸，其后杜赞奇又将“内卷化”理论引入到了政治领域中，并将其用于阐释中国现代国家的政权建构，此后，学者们开始将“内卷化”理论用于对各种社会现象进行分析，而对于农村基层治理而言，“内卷化”现象也是学界研究的热点问题之一。在本文中，笔者认为内卷化是指在一定的领域或者某一组织内部，其发展状态呈现出没有创新的发展，同时外界因素也无法深入内部改变或者影响这种无内容的发展，即整体呈现出一种在其内部无创新的持续发展现象，我们把这种现象成为内卷化。（二）基层治理内卷化困境的含义基层治理主要是指乡镇以下的基层政权，不仅包括乡、镇、街道三种不同类型的基层政权，还包括社区和居委会等，它们是基层人民的自治组织，是处理人民群众需求和矛盾的地方。而基层治理内卷化困境是在基层治理活动中衍生出的一种治理问题，在本文中主要是指当基层组织中的治理理念、人员分配以及公共资源受到制约时，除政府主体之外的组织由于自身力量不足和外界条件的约束，无法渗透到基层组织内部，导致组织内部陷入没有实质性增益的困境中，这种无创新的持续发展现象就是基层治理内卷化困境。内卷化困境下的工作氛围和工作进度，看似步入正轨，但其僵化的工作模式使基层组织无法满足人民的真正需求，更无法应对突发危机。基层治理内卷化困境的长期存在也意味着现代国家治理始终未能彻底摆脱内卷化的制约。二、基层治理内卷化困境的成因及其表现形式（一）基层治理内卷化困境的成因多元化时代中的社会问题要求公众和社会组织积极地参与到社会治理中，这样才能保持社会的生机。但是，由于缺乏市场和社会组织的支持，公共产品和公共服务供给的资源有限，尽管采取了许多的改良方式，但在实际上，改革却只涉及到政府主体，并没有从总体上增加基层治理的力量，在有限的权力资源下难以进行更好的公共服务，治理处于低效水平。当基层组织长期处于低效能的治理水平时，就会导致基层组织难以进行新的发展与突破，任由其在内部无创新发展，基层组织就会陷入到基层治理内卷化的困境中。范黎波,刘佳,尚铎.基层治理的困境及对策——基于内卷化的研究视角范黎波,刘佳,尚铎.基层治理的困境及对策——基于内卷化的研究视角[J].行政管理改革.2021(11):55-641.外部因素（1）市场参与基层治理意愿低改革开放后，由于政策的影响，市场在各个领域的活跃程度和力量逐渐增强，但其参与到基层治理和承担社会责任的意愿并不高，市场为公众、政府等其他主体提供资源的渠道也尚不畅通。根据我国的基本经济制度以及在市场的占比情况，目前的市场主体大致可以分为两类：一是国有企业，二是民营企业。随着市场经济的发展，我国大部分国有企业的发展方向也发生了改变，由以政府为主的计划经济主体向独立法人主体转变，特别是国有企业上市后要担负起国有资产保值、增值的职责，对公共资源、公共服务的供给意识逐步减弱；而民营企业自诞生起就以实现股东利益为最大目标，因此承担社会责任也只是为了服务于企业的整体利益，积极参与社会治理的动力不足。此外，基层组织外包企业、社区居委会以及街道办事处等不同主体之间存在着权力边界模糊的问题，这就使外包企业往往以被动的角色参与到社会治理中邵兴全,胡业勋.企业参与社区治理的角色重构与制度安排研究——基于多元合作治理的分析框架[J].理论与改革,2018(3).:172-173.，参与基层社会治理的力量不足。基层组织外的市场主体因为参与治理、提供公共资源和服务的意愿不强烈，即使有机会参与到治理中，但是因为处在被动地位，导致其参与到基层组织内部的力量并不强，双重因素下，使外部市场力量无法渗透到基层组织内部，导致基层组织内部资源紧缺、观念落后，而不借助市场资源优势的基层组织，长期没有创新的发展下去就会陷入到治理的内卷化困境中邵兴全,胡业勋.企业参与社区治理的角色重构与制度安排研究——基于多元合作治理的分析框架[J].理论与改革,2018(3).:172-173.（2）社会组织发展受限我国社会是公众意识不足、缺乏社会自治的社会形态，国家对社会进行一定程度上的控制。一方面，严格的控制导致社会组织变弱，只能被动参与到基层治理中。另一方面，受传统因素的影响，人们对政府中的行政人员存在着一种传统的观念，这种观念逐渐形成了某种形式的社会“规范”，由于受此“规范”的影响，一些基层干部养成了官僚主义的作风，凡事“亲历亲为”，忽视了社会组织力量的存在，对社会组织的培育扶持力度不高。而社会组织所拥有的优势资源，既是促进社会发展的一支重要力量，又是社会大众参与到基层治理的一个重要平台。在信息化的时代背景下，由于政府自身的有限性，使得政府难以应对多元化时代下的各种问题和人们的复杂需求，这些问题和需要长期不被解决和满足，基层整体工作就会停滞不前，难以向前发展，使基层组织变成一滩“死水”。（3）公民参与治理不足我国的法律法规为公民参与基层治理提供了合法正当的基础，但现实中仍存在着公民参与基层治理不便的现象。一方面，由于基层组织主要是对上级组织负责，导致基层组织对于公众的诉求敷衍了事，抱着一种“不求有功，但求无过”不愿负责的态度；另一方面，公众直接参与基层治理的成本相对较高，作为基层治理主体的公民，对于相关公共事务难以释放更多的热情，只有在自身权益受损时，才会被动地参与到治理之中，社会公民参与基层治理的方式呈现形式化、碎片化特征付诚,王一.公民参与社区治理的现实困境及对策[J].社会科学战线,2014(11):47-55.，虽然政策在制定过程中强调了需要公民对政治文明有序地参与，但在实践中却难以实现显著的进步和突破，这样也使政府接收不到来自公众的回应，便无法对其管理方法和治理理念进行创新，导致固步自封，最终陷入内卷化困境。付诚,王一.公民参与社区治理的现实困境及对策[J].社会科学战线,2014(11):47-55.2.内部因素随着中国市场化改革不断推进，政府、市场和社会三者的关系也不断地进行变革。市场和社会的作用不断被重视，并且在基层治理中的作用逐渐被加强，一系列的改革措施从外部降低了基层治理内卷化产生的可能，但内卷化困境在基层治理的实际过程中，仍在一定程度上进一步深化，这说明加深基层治理内卷化的另一部分重要原因来自于基层组织自身内部。（1）压力型考核体制加深基层治理内卷化困境在正常的情况下，基层组织应首先选择为公众提供公共产品和公共服务，以满足人们的需要为先，但在目前的压力型考核体制下，基层组织多被上级组织的指示和业绩所驱使，对基层的相关发展和人民的需要视而不见，使基层行政人员的行为发生一定程度的偏离，基层行政人员为了完成上级的指令、追求经济发展水平以及达到考核标准，表面上是为了满足基层发展和人民的需要，但实际上大多行为都是以考核目标为导向，这使基层治理在一定程度上具有鲜明的功利主义和形式主义，导致基层组织的治理的权威受损，致使其内部运作机制遭到严重破坏，陷入基层治理内卷化的困境中。同时面对大量的考核指标时，基层组织倾向于通过加强对行政资源和行政人员的控制来巩固基层组织和人员的结构，使基层的管理功能与自治功能相对立，从而导致基层治理陷入内卷化困境。（2）基层干部自身内卷化导致的基层治理内卷化基层治理是由不同的基层政权组织进行治理，一个组织实质上是指人们为达到一定的目的、按照特定的结构形式联合起来的人类群体，其内部分工明确、职责鲜明，每个组织中都有领导者和执行者，其中领导者在组织中发挥重要作用，如规定组织的发展方向、确定组织的管理目标以及任用组织人员等。基层干部的工作水平和管理水平决定了基层活动的总体思路，当基层干部陷入“内卷化困境”时，基层的工作情况就会呈现出停滞不前的特点。在这种状态下，行政人员很难有效应对基层的复杂工作，并且组织中的行政人员将以“排资论辈”作为晋升标准，进一步阻碍了基层中每个人的职业晋升。长期下去，每个人的工作积极性逐渐丧失，这必然会对整体工作产生重大影响，导致基层组织整体发展和全局工作陷入内卷化的怪圈。（二）基层治理内卷化困境的表现形式1.基层组织自身发展资源不足基层治理的内卷化困境使基层处于一种资源不足、信息闭塞的状态。一方面，基层组织作为行政组织体系的最末端，长期依赖于上级组织来获取发展资源，缺乏资源的独立性，时间一长便会导致基层组织的财政资金不稳定、所占资源与发展速度不相符以及相关资源难以满足人民需求等问题，并且在硬性的财政要求压力下，基层组织也很难开展和落实公共服务事项；另一方面，上级组织的压力型考核制度会促使基层组织倾向于对能拉动经济发展的公共服务进行投资，从而造成了基层的发展方式僵化，公共服务供给的内容过于单一，从而形成了高投入、低服务的格局。与此同时，随着市场化进程加快和扶贫工作逐步完善，人们的需求更加多种多样。理论上讲基层组织作为国家治理的第一线，是最先反映出人们个性化和差异化需求的地方，但由于内卷化的影响，基层组织提供的公共服务和人们的需求之间存在着资源和信息偏差甚至是鸿沟，导致基层组织投入越多的资源，就越远离公众需求，最终造成公共服务资源的浪费。2.基层组织整体压力过大当基层治理陷入内卷化困境时，内卷化带来的过大压力会导致基层组织和行政人员以功利主义和形式主义为价值导向，来开展基层整体工作。以基层治理中的痕迹化管理为例，痕迹管理最初是一种用来管理基层工作的一种方法，其主要目的是通过对“痕迹”的细致考核，来监督和检查行政工作人员是否称职。但是为了达到“考核标准”，基层的每一层都被迫地“留痕”，这就会导致基层行政工作失去其灵活性和主动性，在实际工作中很大程度上影响了基层治理的价值观念和基层行政人员的行为方式，向基层组织和行政人员传输了一种利益至上的思想。在这种思想的作用下，不但基层组织对于基层的发展和人民的需要视而不见，而且在具体的行政工作中，行政机关之间还存在着推卸责任、搁置争议、损害政府形象等问题。3.基层干部丧失创新能力当基层治理处于内卷化的困境时，基层治理的整体工作思路就会呈现出单一化和轨道化的特点，基层干部逐渐失去了创新的内在动力。在内卷化思维的影响下，干部们只停留在原来的思维水平，保持和重复既定的工作程序，而不是主动接受变化，久而久之，基层干部逐渐丧失了改革创新的积极性和主动性。除此之外还会使基层中一些干部思想不端正，存在着很多“太平官”和“懒政”的思想，他们群众观念淡漠，不负责任，认为履行职责只是走形式，同时内卷化困境也容易使行政人员滋长敷衍应付、熬资历甚至“寻租”等不正之风。此外也使行政人员逐渐丧失创新开拓的意识，受某些基层干部价值倾向的影响，行政人员长期处于“程序化作业”的工作氛围中，也会逐渐养成安于现状的舒适心理，甚至会拒绝创新和变革。由此可见，内卷化给基层组织人事部门的整体创新能力带来的冲击和影响是巨大的。三、基层治理内卷化困境的出路想要为基层治理内卷化困境寻找“出路”，这种“出路”的本质就是把“内卷”进行“外展”，为“外展”创造空间和出路，这要求基层组织既要在外部拓展更多的力量和资源，又要在基层组织内部进行体制创新，打破原来僵化的治理模式和工作氛围。（一）赋权外部组织，发展外部力量发展外部社会组织的力量主要借鉴奥斯特罗姆的多中心治理理论，这种理论的本质是将决策权分配给多层次的主体，通过多主体的共同努力来达到集体目标Ostrom,V.,Tiebout,C.,Warren,R.TheOrganizationofGovernmentinMetropolitanAreas:ATheoreticalInquiry[J].TheAmericanPoliticalScienceReview,1961,55(4)16-22.。在这种模式下，公共服务的供给主体表现出多样性，各社会团体自发、有序地介入基层治理中，从而有效地遏制了单一供给主体的“表象增长而本质不发展”的内卷化困境Ostrom,V.,Tiebout,C.,Warren,R.TheOrganizationofGovernmentinMetropolitanAreas:ATheoreticalInquiry[J].TheAmericanPoliticalScienceReview,1961,55(4)16-22.杨宝.政社合作与国家能力建设——基层社会管理创新的实践考察[J].公共管理学报,2014(2).:32-33.1.向企业赋权，提高企业参与基层治理的意愿我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要适应由“量”向“质”的转变，必须发挥市场本身的调节作用，从而影响和引导社会资源的流向，使社会各部门、各地区、各行为主体之间达到最优配置，逐渐使市场主体积极参与社会养老、企业扶贫和环保等社会问题的解决之中，不仅在自身业务和擅长领域获得更多发展的机会，同时也可以通过承担社会责任提高企业合法性，实现盈利目标与社会目标的有效统一。使市场主体渗透到基层组织内部，从而促使基层组织内部形成新的治理观念，引入新的社会资源，这不仅是落实基层治理中的“市场赋能”要求，同时也减轻基层治理内卷化的程度。2.向社会组织赋权，促进社会组织发展社会组织可以为基层组织提供有效的治理资源，从而有效地解决基层政府与市场的失灵问题。要建立基层组织和社会组织之间的合作机制。这就要求基层组织赋予各种类型的社会组织权力，鼓励其发展，比如保护基层利益的保护性质的机构，要放宽政策的管制，尊重其运行逻辑，通过支持其孵化来强化其共同治理的能力；在服务型组织中，要通过竞争式采购等创新方式和合作方式来提高自身的服务能力韩万渠.政民互动平台推动公众有效参与的运行机制研究——基于平台赋权和议题匹配的比较案例分析[J].探索,2020(2):24-36.，从而提升公共产品和公共服务的供给能力和共享水平，满足社会各界的多样化需求，实现基层治理创新，突破基层治理在其内部一成不变发展的内卷化困境。韩万渠.政民互动平台推动公众有效参与的运行机制研究——基于平台赋权和议题匹配的比较案例分析[J].探索,2020(2):24-36.3.向公众赋权，拓宽公众参与治理渠道在信息化的数字时代，信息技术赋予和拓展了公众参与基层组织治理的权利意识和能力，基层组织应通过搭建政府和公众的互动平台，拓宽公众参与基层治理的渠道，鼓励公众积极建言献策、表达需求、参与服务评价，使基层治理组织能够及时了解并解决人民的需要，保障其公民的合法权益，由此才能形成从需求、回应到反馈、整改，最终实现治理效能提升的良性闭环黄建伟,陈玲玲.国内数字治理研究进展与未来展望[J].理论与改革,2019(1):33-40.，只有构建基层组织与公众真实的伙伴关系，才能提高治理效果与公众需求的匹配度，提升人民群众的“获得感”，增强公众对公共服务体验的满意度，才能使得基层组织能够及时得到来自人们的反馈意见，不断更新服务方式和治理理念，使基层组织进行有内容的创新发展，把基层组织的“死水”转为“活水”。黄建伟,陈玲玲.国内数字治理研究进展与未来展望[J].理论与改革,2019(1):33-40.（二）对基层进行制度改革，减轻基层组织压力基层组织和人员的压力大多数来源于上级组织的考核目标，想要减轻基层压力就要改变上级组织行政考核的指标体系，创新考核机制的方式、内容和理念，使基层组织摆脱繁琐的考核任务，充分发挥其为民服务的主动性和创造性。例如，上级组织在制定考核政策时应注意优化设计，考核指标需要结合基层组织所在地区的实际经济、社会情况和群众基础，同时还要注意基层组织执行能力，在综合考量诸多影响因素的基础上，制定相应的绩效考评制度，以降低与基层实际状况无关的行政发包与压力所带来的基层重负和内卷化现象，破解基层组织因达不到过高的考核标准而产生的“作假现象”和“形象工程”。（三）营造竞争氛围，提高基层干部创新能力基层干部内卷化是基层工作中常见的一种现象，不仅会造成基层管理效率的下降，导致基层组织整体工作处于停滞状态，同时也会使基层组织工作风气出现偏差。破解基层干部内卷化的方法主要是营造“定期考核、互相监督”的竞争氛围，当干部对基层工作持无所谓态度时，其工作热情和积极性也不复存在，这就使得基层工作陷入内卷化的风险自然也就增大。因此，必须建立对基层干部的业绩考核制度，由上级组织定期对干部的管理实效加以考察，通过相关行政人员的反馈、业绩对比、任务统计和管理评分等多种形式来监督和评估干部的管理能力，针对他们在管理工作中出现的不足，及时提出整改建议和应对举措。同时，还要建立起配套的岗位调整机制，对工作态度消极、职业素养较低、管理考核不达标的基层干部，要及时调整其工作岗位。通过营造竞争型的工作氛围，进一步调动起基层干部在实际工作中的积极性和主动性。当基层干部保持高昂的工作热情和活跃的管理思维时，基层组织陷入治理内卷化怪圈的概率就会大大降低。

结论基层治理是实现国家治理现代化的关键环节，去内卷化是帮助基层组织减负、实现基层治理现代化的重要途径。基层的情况由于受传统观念和经济发展的影响本身就较为复杂，而当基层陷入内卷化困境时，其自身实力受到制约，难以向外进行突破，因此想要突破内卷化的困境就需要有多主体之间的协作，依赖“各种伙伴关系”来减少内卷化程度，因此解决内卷化一方面是发展外部社会组织的力量，对于社会组织适当的赋予权力，通过培育、调动社会组织，扩大公共资源的供给，发挥不同主体的独特优势，充分调动社会各方面的积极性，建立和谐共治、共享的基层治理共同体；另一方面就是从基层组织内部着手，改善基层组织治理现状，争取早日完成去内卷化，建立国家治理现代化。

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