律师法与检察办案讲课(下)

.-.2008.9.27讲课(下)三、检察机关在三大诉讼中行使监督权力存在的问题一、刑事诉讼法律监督以1996年刑事诉讼法的修订为标志，法律监督制度的完善在立法上开始受到重视，但在实践中仍存在诸多问题。我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条都明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定既表明法律监督是我国检察制度的根本属性和理论基础，又表明检察机关的监督权是国家权力机关授权性的法律监督权，是国家权力机关法律监督的延伸，具有国家法定性、权威性和专门性。而刑事审判监督是又是重中之重,以往各级检察机关认真履行审判监督职责，在维护司法公正、促进社会和谐方面发挥了积极作用，但近年来是受主客观因素的影响，检察权在我国司法权结构中，一直是个弱势群体，既没有公安的显赫，也没有法院的强硬，刑事审判监督也大有弱化的趋势，与“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题不相和谐。(一)刑事诉讼监督的立法现状所谓检察机关刑事诉讼监督，根据现有法律规定可以将其定义为检察机关对参与刑事诉讼的各侦查机关（含检察院自侦部门）、审判机关、执行机关、律师和其它诉讼参与人的活动进行调查，对其行为是否合法进行判定，从而支持、反对并提出纠正意见（建议）、或者抗诉等检察业务活动。刑事诉讼监督是一种刑事诉讼司法救济程序，当出现刑事诉讼活动可能造成司法不公时，检察机关将依法提供司法救济。因此刑事诉讼监督的目的就是为了纠正刑事诉讼中的司法不公现象，确保刑事诉讼活动正确合法地进行，保障刑事案件当事人的正当权利，防止司法腐败，维护司法公正，确保国家法律统一、正确地实施。《人民检察院刑事诉讼规则》将刑事诉讼监督分为立案监督、侦查监督、审判监督、刑事判决、裁定监督和执行监督。其中审判监督，专指对审判活动的监督，是程序性监督；刑事判决、裁定监督是对人民法院确有错误的判决、裁定的监督，是实体性监督，这两项监督也可统称为审判监督。另外《中华人民共和国国家赔偿法》规定了刑事赔偿程序，规定最终的赔偿决定由人民法院赔偿委员会作出。刑事赔偿程序作为刑事诉讼程序的延续，有必要将刑事赔偿程序纳入刑事诉讼监督之中。因此检察机关刑事诉讼监督涵盖立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督和刑事赔偿监督。长期以来，检察机关对刑事诉讼活动监督不力的问题引起法学界和立法机关的关注。1996年新刑事诉讼法在基本原则里，增加了第8条：人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。并且在分则中增加了相关规定，加强了法律监督的力度。分则中的相关规定主要有：审查批准逮捕中发现公安机关侦查活动有违法情况有权通知公安机关纠正（第76条）；对公安机关不立案进行监督（第87条）；对法院审判活动违法有权提出纠正意见（第169条）；一审判决、裁定确有错误有权提出抗诉（第181条）；对确有错误的生效判决、裁定提出抗诉（第205条第二款）；对死刑的临场监督（第212条）；对监外执行的监督（第215条）；对不当减刑、假释裁定的监督（第222条）；对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督（224条）。此外，最高人民检察院根据刑诉法的规定，在《人民检察院刑事诉讼规则》第十章用66个条文对刑诉法的规定进行了细化，并就监督的措施进行了相应规定。(二)刑事诉讼监督立法缺陷虽然刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则相对刑事诉讼法修订以前的法律和司法解释对刑事诉讼监督的规定进一步完善，但在实践中，刑事诉讼监督面临一定的挑战。概括起来主要表现在：其一，立法容量太少，存在很多缺失和空白，造成了监督上的许多盲点，使得许多诉讼行为都游离于法律监督之外；其二，对被监督机关的监督措施缺乏强制性，往往只有建议权，没有命令权。致使监督刚性不足、措施乏力；其三，监督程序不完善且过于原则和抽象，不易于实践操作。(三)刑事诉讼监督存在的具体问题和解决对策1、刑事立案监督刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督。现有法律对检察机关刑事立案监督制度的规定存在诸多问题。刑事立案监督的重点是监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，对不该立案而立案的案件也要依法监督，坚决纠正非法插手经济纠纷的问题。刑事立案监督的难点一是刑事立案监督的对象不够全面，不利于形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，明显削弱了检察机关的刑事诉讼职能。《刑事诉讼法》仅在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关，《人民检察院刑事诉讼规则》将立案监督的对象扩展到检察机关自侦部门。但刑事诉讼法第4条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权”，第18条第三款规定：“自诉案件，由人民法院直接受理”，第225条第二款规定：“对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查”，《中华人民共和国海关法》第4条规定：“海关侦查走私犯罪公安机构履行侦查、拘留、执行逮捕、预审职责，应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定办理”。由此可见，在我国具有刑事立案权的机关除公安机关和检察机关自侦部门外，还包括国家安全机关、人民法院、监狱、海关。检察机关是否拥有对这些具有刑事立案权的机关的立案活动的监督权，刑事诉讼法和相关法律都没有作出明确规定。因此，二是刑事立案监督的客体界定过窄，将立案监督的对象仅仅规定为公安机关的立案活动，并且检察机关对公安机关的立案活动不能主动监督。大大局限了立案监督的范围，明显削弱了检察机关的刑事诉讼监督职能。《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，立案监督的客体界定过窄；并且检察机关对公安机关的立案活动不能主动监督。对于公安机关该立而没立的案件，一般而言，是通过被害人向检察机关提出，再由检察机关作出决定。从这一点上说，如果公安人员徇私舞弊与犯罪嫌疑人一起打击报复被害人，或在利益的驱使下，被害人不向检察机关提出申请。对此种情况，检察机关似乎没有什么办法。对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。但在司法实践中，不应当立案而立案行为中其违法现象的存在的危害性同样不能忽视，如这种违法行为得不到纠正，立案的合法性就失去了保障。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》第378条将“不应当立案侦查而立案侦查”也列入监督的的范围，但《公安机关办理刑事案件程序规定》第164条还是只规定了公安机关接受检察机关不立案监督的程序，可见检察机关对不应当立案侦查而立案侦查的监督难以落实。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。三是刑事立案监督的措施不力，致使监督刚性不够。刑事诉讼法87条之规定，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。在实践中，由于公安机关在\o"社会学类论文"社会上占有重要地位，由于法律条文缺乏制裁措施，往往公安机关未必把检察机关的通知认真得执行下去。

刑事诉讼法将检察监督手段主要规定在“一般建议”与“通知纠正”的水平上，无其他行之有效的措施；在检察机关建议或书面违法纠正通知被置之不理时，检察机关该采取的进一步监督手段却无明文规定，由于缺乏法律的约束力，检察建议或违法纠正通知有时也就成了一纸空文。四是检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中未有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督；没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝；没有处罚权，对滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。因此，针对当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差的现状，完善刑事立案监督制度应采取如下对策：其一完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，将所有拥有刑事立案权的机关都纳入监督范围，将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督。其二，赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违反立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。2、刑事侦查监督刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》第380条将刑事侦查监督定义为检察机关对公安机关的侦查活动是否合法实行的监督，第390条将对侦查监督的对象扩展到检察机关自侦部门。侦查活动监督的重点通过严格审查，及时发现遗罪漏犯，及时追捕追诉，强化对诉讼活动中严重违反程序，侵犯人权问题的监督，坚决纠正滥用和随意改变强制措施的现象，依法排除非法言词证据。侦查活动监督的难点一是侦查监督的对象不全，如立案监督一样，拥有刑事侦查权的机关没有全部列入监督范围。二是侦查监督的范围不明确，内容狭窄，现有的法律条文所规定的侦查监督强调更多的是对侦查活动合法性的监督，而没有明确将审查适用法律是否正确纳入侦查监督的范围。在侦查程序方面，是否提起侦查，是否终结侦查以及侦查的具体实施程序处分权全由侦查机关自行决定并执行，人民检察院对侦查机关过分积极或消极的侦查程序行为难以同步监督。在侦查手段方面，公安机关除逮捕犯罪嫌疑人须经检察机关批准外，其他强制性侦查手段，如勘验、检查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住及拘留等，均自行决定及执行，检察机关无任何实施同步监督的法律保障。三是侦查监督的方式有限，措施较被动。检察侦查监督的途径主要是书面审查公安机关移送的案卷材料，而侦查活动违法的情况却很难想象能被公安机关侦查人员自行记载在案卷中，检察机关虽可参与公安机关的复验、复查，但却局限于检察机关要求复验、复查的案件。刑事诉讼法只规定了公安机关应当将检察机关所提纠正意见和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关，却未进一步明确公安机关拒不纠正违法行为，或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果。尽管人民检察院刑事诉讼规则对此作了具体化规定，但此司法解释对侦查机关欠缺足够的约束力。三是监管信息渠道窄。如“在逃”案件中的“在逃”是否确实，由于检察机关在乡镇一级没有基层单位，信息反馈滞后，很难起到有效的监督作用。四是侦查监督的措施软弱无力，刑事诉讼法只规定了公安机关应当将检察机关所提纠正意见和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关，而未进一步明确公安机关拒不纠正违法，或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果。对侦查活动的监督缺少权威性的强制措施，监督活动往往走样。《人民检察院刑事诉讼规则》第336条规定：“人民检察院发出纠正违法通知书的，应当根据公安机关的回复，监督落实情况，没有回复的，应当督促公安机关回复。”而实践情况往往是，既然公安机关不愿回复，你“督促”又有何用，这种不具权威性和操作性的规定在实践中自然得不到贯彻。五是未明确赋予检察机关引导、指挥侦查权。具体表现为：法律未赋予检察机关在自行侦查、补充侦查时有调动公安机关的刑警协助侦查的权力；法律未规定检察机关对公安机关侦查案件的随时调阅案件材料权和随时亲临现场监督权；法律未规定检察机关有权命令知道案情的刑警出庭作证权。3、刑事审判监督刑事审判的监督，是检察机关对人民法院刑事审判活动的合法性以及裁判结果的正确性进行的法律监督。按照法律规定，检察机关主要是通过参加法庭审判、庭外调查、检察长列席审判委员会、审阅案卷、受理申诉等方式履行刑事审判监督职能。审判监督的重点是加强对徇私枉法造成重罪轻判、轻罪重判、有罪判无罪案件的抗诉，重视对不服法院生效刑事判决、裁定申诉案件的复查工作，注意纠正违反法定程序、侵犯诉讼权利和超审限等问题。（一）检察机关监督意识不够强1、执法观念滞后，导致监督缺位。受重审查，轻监督的传统观念影响，强调联合打击多，注重制约的少，强调配合多，注重纠正违法的少，当一件案件起诉至法院后，首先想到的是如何使案件能作出有罪判决的问题，很少去监督审判机关的诉讼活动，甚至没有意识到没有监督将会导致执法不公，损害当事人的合法权益的严重后果。2、害怕影响与法院的关系，导致监督错位。公诉案件的最终判决是由法院作出的，如果在诉讼活动中对法院监督得过多，法官的面子不好过，这样会影响与法院的关系。还有的有的检察官与法官长期接触，彼此熟悉，在监督问题上得过且过，甚至不了了之。3、对监督的范围认识不全面，导致监督不到位。有人片面地认为检察机关的刑事审判监督权仅仅是对法院的错误判决提出抗诉和纠正庭上的审判违法，而忽略了案件受理、文书送达、合议庭组成是否合法、诉讼参与人的权利是否得到保障等审判监督的内容。（二）审判监督权的落实缺乏可操作性1、刑事审判监督法律规定不完备，监督不全面。《刑事诉讼法》总则部分规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。可见，检察机关刑事审判监督应贯穿整个审判过程。但在分则部分，可依据的具体规定很有限且极为原则，致使实践中检察机关的监督仅局限于公诉案件的庭审活动和对法院裁判的书面监督，而对法院自诉案件立案、公诉庭审前后活动等其他有关审判活动是否监督、如何监督却没有明确具体的法律依据，难以实施监督。2、刑事审判监督滞后。根据六部委的“关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定”：“人民检察院对于人民法院违反法定程序的庭审活动提出纠正意见应在庭后提出。”根据最高人民法院“关于执行《刑事诉讼法》若干问题的解释”规定：“在庭后提出纠正意见，人民法院认为正确的应当采纳。”可见对审判机关在刑事诉讼中是否有违法行为，其最终的评判标准掌握在审判机关自己手中，不是以法律为准绳，而是以法院为准绳，这样就弱化了审判监督者的权威。（三）抗诉权难以充分行使1、法律规定的缺陷，导致抗诉不能。《刑事诉讼法》第181条规定：“地方各级人民检察院认为本级人民法院的一审判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉。”这里的“确有错误”从一般意义上来说，包括三个方面：定性错误、认定事实错误、量刑畸轻畸重，因为司法实践中犯罪行为复杂化和法官对法律把握不同，案件定性往往存在争议，导致检察机关无法抗诉。2、审判体制的缺陷，导致抗诉不赢。人民法院组织法明确规定，上下级法院之间为监督关系，也就是业务上的指导关系，而不是领导关系，但在司法实践中，上下级法院之间的关系，已嬗变成领导关系，下级人民法院遇到有争议的疑难案件，往往是先请示再定案。最高人民法院曾以内部文件的形式对该工作方式加以规范，使之成为一种工作制度。检察机关对这类已“内审”案件提出抗诉时，上级法院一般不会轻易改判，因此抗诉的成功率太低，导致检察机关不愿抗诉。3、检察机关内部机制的影响，导致抗诉不敢。在一些地区，如果上级检察机关认为下级检察机关提起抗诉的理由不充分而撤回抗诉的，将在年度考核中扣除相应的分值，如我们通辽市检察院的目标化管理就规定被上级院撤回抗诉的，每案减3分。这样的规定影响基层检察机关抗诉的积极性。（四）法官的自由裁量权过大，致使监督力不从心1．由于我国刑法存在许多原则性规定、空白性规定、概括性规定和相矛盾的规定，如“情节严重”，在我国刑法分则中出现的非常多，又没有具体的界定，既可以作为区分罪与非罪的界限，又可以作为区分重罪与轻罪的标准，除有些有司法解释外，如何界定完全在于法官的判断。因而赋予了法官较大的自由裁量权。如高某某玩忽职守案，高某某是财政局结算中心的会计，由于自己的严重失职，出纳员将130万公款挪用买彩票全然不知，致使国家财产流失。刑法第三百九十七条规定了两档刑，即一般情节的三年以下，情节严重的是三年以上，而“人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准”里规定，玩忽职守造成直接经济损失100万元以上为重大案件，200万元以上为特大案件，那么高的行为应视为一般情节呢，还是情节严重呢？如何界定，只能靠法官的主观判断。2.在法定刑方面，我国刑法规定的是弹性的法定刑，量刑幅度很大，如“三年以上十年以下有期徒刑”、“处五万元以上五十万元以下罚金或没收财产”，也使得法官拥有很大的自由裁量权。实际的案例中，同种罪名、同样犯罪情节的量刑相差几年的案件屡见不鲜，然而却都在法定刑范围之内。对审判机关在法定刑以内量刑和运用罚金刑上的监督，检察机关明显有心无力。因此，针对刑事审判监督存在的缺陷，进一步强化刑事审判监督，完善刑事审判监督立法当属必要。其一取消最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、全国人大法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条将《刑事诉讼法》第169条规定限制解释为人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见应当由人民检察院在庭审后提出的规定，恢复原《刑事诉讼法》第112条对庭审活动可当庭提出的规定，并构建相应的程序内监督体制。程序内监督是对裁判权监督和制约最适于采用的方式，是解决现存矛盾的一个建设性思路。改变现有庭审后监督的现状，将检察监督贯穿审判诉讼程序之中。其二补充和修改刑事审判监督的有关规定，将第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件、适用简易程序审理的案件、对上诉引起的二审案件、对审判监督程序中法院引起的再审案件以及对死刑复核程序案件的监督以及法院作出的决定纳入监督范围。其三强化监督措施，赋予检察机关相应监督权力。如在庭审中发现审判可能造成国家或公民个人合法利益损害的，有权责令中止审判，要求重新进行审判活动；赋予检察机关再审检察建议的强制性，积极通过个案再审检察建议，督促法院启动再审程序；赋予检察机关监督警告权和提请惩戒权；对最高人民检察院按照监督程序提起抗诉的案件，最高人民法院经审理后作出的判决裁定仍然错误，最高人民检察院有权向全国人大常委会报告等。4、刑罚执行监督刑罚执行监督是人民检察院依法对执行机关执行刑事判决、裁定的活动是否合法进行的监督。包括刑事判决、裁定执行和变更执行。刑罚执行监督是检察机关在整个刑事诉讼过程中进行法律监督的最后环节，它对刑事裁判能否完整、科学、规范的执行起到终结性、实现性的保障作用，其重要性不言而喻。但是，立法及相关制度的不健全防碍了刑罚执行监督效用的发挥。刑罚执行监督的重点是监督纠正判决后不依法交付执行和以钱抵刑等问题，开展减刑、假释、保外就医专项监督，同时注重保护当事人和在押人犯的合法权益，继续抓好清理纠正和防止超期羁押工作的落实。刑罚执行监督难点一是刑罚执行监督的范围过窄。《刑事诉讼法》第224条规定，“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”因此，刑罚执行监督的范围应包括所有刑罚执行活动。但在实践中，由于种种原因，只有对监禁刑、生命刑和剥夺政治权利的监督落实的比较好，对管制、徒刑缓期执行、财产刑和驱逐出境没有很好的进行监督。二是刑罚执行监督的法律规定简单、原则，实践中难以操作。除《刑事诉讼法》第224条规定检察机关对执行刑罚的活动是否合法实行监督的概括性规定外，《刑事诉讼法》中只有4条提到刑罚执行监督问题，分别是对死刑临场监督、监外执行决定的监督、减刑假释裁定的监督和受理执行中申诉的规定，而没有对监督对象如何实施监督进行详细规定。三是当前检察机关对刑事判决、裁定变更执行的监督，只能在接到有关机关决定或者裁定书之后，才能对认为不正确的决定或者裁定提出书面意见。由于是事后监督，检察机关即使提出纠正意见，也难以发挥应有的效果。四是监督措施只是临场监督、提出书面意见和提出书面纠正意见。受理申诉，手段单一，缺乏刚性。因此保证检察机关刑罚执行监督落到实处，建议在以下几方面进行立法完善和制度建设：其一针对非监禁刑和财产刑的执行，公安机关或法院执行是否合法，法律没有落实人民检察院如何监督的现状，法律有必要规定执行机关执行这类刑罚或者变更执行措施时，应当随时接受人民检察院的法律监督。检察机关有权根据申诉或者自行进行定期或者不定期的检查。这样，可以减少和防止执行中发生违法问题，确保裁判正确实施。其二对刑事判决、裁定变更执行的监督，为保证监督权落到实处，保证检察机关能事前、事中和事后监督，刑事诉讼法和监狱法有必要补充规定：凡是执行机关认为依法应当适用任何一种变更执行的措施时，均应将建议书提交人民检察院审查，不论两者意见是否一致，必须同时将建议书和人民检察院的意见一并报送有权决定的机关。这样有助于建议机关及时撤回不当建议，并有利于提高有决定权的机关所作决定或者裁定的正确率，防止不应有的放纵犯罪，保证这些法定措施公正适用；法律应当赋予检察机关随时了解各类刑罚的执行情况和向执行机关提出适当变更执行的建议权，从而提高执行机关及时维护罪犯的合法权益的力度。其三强化检察机关纠正违法通知书的执行效力，在《刑事诉讼法》中明确规定被纠正违法的刑罚执行机关必须在规定的时间内纠正违法，且及时将纠正情况向检察机关通报。5、刑事赔偿监督刑事赔偿监督是检察机关对刑事赔偿义务机关或刑事赔偿最终决定机关的活动是否合法进行监督。刑事赔偿监督的重点是对赔偿义务机关或刑事赔偿最终决定机关的活动是否合法进行监督加大办理力度，做好息诉、息访工作。刑事赔偿监督的难点目前检察机关对刑事赔偿的监督基本处在空白状态。国家赔偿法第二十一条规定了复议制的刑事赔偿程序，规定最终的赔偿决定由人民法院赔偿委员会作出，缺少必要的监督。这种把公正性寄托在一级人民法院赔偿委员会上的体制，必然使人们对刑事赔偿公正性产生怀疑。在国家赔偿法颁布后，检法两家都试图改变这种状况，出台了一些司法解释，但司法解释的力量难以动摇法律的根基。最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第23条，“赔偿委员会决定生效后赔偿委员会如发现原认定的事实或适用法律错误，必须改变原决定的，经本院院长决定或上级人民法院指令，赔偿委员会应当重新审理，依法作出决定。”《最高人民法院赔偿委员会工作规则》第2条规定最高人民法院可以对不服高级人民法院赔偿委员会的决定的申诉决定提审。这两条规定解决了对人民法院赔偿委员会所作赔偿决定进行内部监督的问题。《人民检察院刑事赔偿工作规定》第36条规定，“赔偿义务机关如果认为人民法院赔偿委员会的赔偿决定确有错误，可以向作出赔偿决定的人民法院的上一级人民法院提出确有错误的事实和理由，并向上一级人民检察院报告，上一级人民检察院或省级人民检察院可以向同级人民法院赔偿委员会提出建议。”这条规定无疑为解决存有争议的赔偿决定提供了一条途经，同时也体现了人民检察院对刑事赔偿监督作用的虚弱，无法弥补刑事赔偿程序上的缺陷。刑事诉讼法律监督中解决问题的对策一是针对当前的立法对刑事立案监督制度规定的不够具体，可操作性较差的现状应采取如下对策：其一，完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，将所有拥有刑事立案权的机关都纳入监督范围，将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系。其二，赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的立案监督调查权，刑事立案监督决定权、刑事立案监督处罚建议权、人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。二是明确侦查监督客体，完善侦查监督主体的权力设定。侦查监督的客体是案件侦查行为的运作，其起点为侦查之开始，终点为侦查之终结，既包括对侦查程序行为的监督，又包括对侦查手段的监督。一要赋予侦查监督主体侦查督促和指挥权。对于案件侦查主体的不作为行为或消极行为，侦查监督主体应通过口头或书面形式予以督促，责令其作为或积极行为。侦查监督主体应不受限制地参与案件侦查工作，便于督促和指挥。二要完善侦查监督主体的侦查行为审批权。侦查主体采取任何侦查程序行为和非任意侦查手段，都应经侦查监督主体书面同意后以令状的方式予以批准。在紧急情况下，必须在事后及时补办审批手续，审批不合格的，必须解除原侦查行为。三要明确监督主体的侦查行为结果评判权。案件侦查主体报请审批的侦查行为，在获得批准并实施该行为后，必须将实施该行为的具体结果呈报侦查监督主体，以对该结果进行评价。四要规范侦查监督主体的自行侦查权，对基于集体回避、严重不作为、严理违法等情况，赋予检察机关代位侦查权。三是对法院的审判活动中针对刑事审判监督存在的难点和缺陷，进一步强化刑事审判监督、完善刑事审判监督立法当属必要。其一，恢复原《刑事诉讼法》第112条对庭审活动可当庭提出的规定，对法院的违反程序的行为或在庭审中发现审判可能造成国家或公民个人合法权益损害的，有权责令中止审判。其二，将第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件，适用简易程序审理的案件，对审判监督程序中法院引起的再审案件以及死刑复核程序案件，书面审理的案件以及法院作出的决定纳入监督范围。其三在法律上规定检察机关拥有向人大提出弹劾权，如审判人员拒绝纠正违法行为，检察机关有权向人大提起弹劾权，建议撤销其审判员资格。四是对于刑罚执行的监督一方面为保证对刑事判决、裁定变更执行的监督落到实处，保证检察机关能事前、事中和事后监督，刑事诉讼法和监狱法有必要补充规定，凡是执行机关认为依法应当适用任何一种变更执行措施时，均应将建议书提交人民检察院审查，不论两者意见是否一致，必须同时将建议书和人民检察院的意见一并报送有权决定的机关，保证这些法定措施公正适用。另一方面强化检察机关纠正违法通知书的执行效力，规定被纠正违法的刑罚执行机关必须在规定的时间内纠正违法，且及时将纠正情况向检察机关通报。五是对刑事赔偿监督建议在刑事赔偿法中作如下规定：最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会的赔偿决定，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定提出确有错误的事实和理由，同级人民法院赔偿委员会应当重新审理或指令下级人民法院赔偿委员会重新审理，作出决定。二、民行诉讼法律监督根据我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定，人民检察院对人民法院已经生效的判决、裁定，如果发现确有法定抗诉情形的，应当按照审判监督的程序提出抗诉，启动民事再审程序。显而易见，检察机关作为国家的法律监督机关，享有对人民法院民事审判、行政诉讼的检察监督职权。实践证明，自1988年我国的民事行政检察业务工作开展以来，尤其是近几年随着法制体系的不断健全和法律监督力度的逐步加强，民行监督工作取得了很大的发展。但由于目前法律规定的比较原则、监督方式单一、立法和执法观念还有待进一步转变等多方面原因，使得现行的民行抗诉工作还存在一定的弊端，发展不尽如人意。现代世界各国的检察机关的职能在总体上仍以刑事诉讼为主，但是检察机关作为国家与社会公共利益的代表，其职能也越来越延伸到民事、行政诉讼领域。其突出的表现就是民事、行政公诉、参诉制度的建立。而在我国，检察机关在民事、行政诉讼中仅有抗诉职能，没有起诉与参诉职能。而且，我国检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能无论是在制度设计上还是在司法实践层面都存在诸多问题。由此，如何改革我国民行检察制度是摆在人们面前的一个重要课题。做为检察机关本身，也存在“重刑轻民”的不良倾向，很大程度上制约了民行检察业务的深入开展。相对于其他检察业务来说，民行监督基本属于“新业务”。从最高人民检察院到基层检察院，此项业务并不是被人很重视。单拿司法解释一项来比，多年来，最高人民检察院自己出台的司法解释涉及民行监督的内容和涉及刑事法律、刑事案件方面的比例有多少？毫不夸张地说恐怕是“零头”。（一）当前民行检察监督存在的主要问题1、由于民行工作业务新，没有一套成文法或规章制度，因此对基层检察院的民行工作职权缺乏明确规定，缺乏强有力的理论支持，对办案工作缺乏具体明确的操作程序规定，加上我们工作思路不够宽，工作力度不大，以致于民行检察职能发挥有限，监督手段单一，涉及的领域较少。2、调取人民法院的案卷，是办理民行抗诉案件必要手段，但是由于法律没有明确规定，出现了检察机关要坚持调卷，人民法院不同意调卷，因而，检、法二家在调卷问题上经常发生矛盾。

3、民行抗诉案件调查取证难。由于《民事诉讼法》对检察机关在办理民行抗诉案件能否调查取证未作规定。在实际工作中，对当事人及其证人进行调查，有的置之不理，有的不如实提供情况或不配合，有的甚至无理取闹，使案件的审理难以进行下去。

4、对人民法院民事调解案件无法监督。人民法院在审理民事案件中，大量的案件先作调解处理，40%左右的案件作了调解结案。实践中，审判机关违反自愿原则，变相强迫调解时有发生，对此，检察机关却无权提出抗诉。

5、法院对民行抗诉案件拖而不审，审而不决。由于《民事诉讼法》对民行抗诉案件的审理期限未作规定，人民法院对检察机关抗诉的民行案件一拖就是一年甚至几年，有的已经开庭审理，可几个月过去了仍无判决结果，有的基层法院还违法收取再审费。6、民行案件检察院抗诉胜诉率低。现行法律授权法院裁判权力很大，接受不接受检察建议或抗诉，最后还是法院说了算。法院裁判的错误率已呈逐年下降，加上“两高”的司法解释不统一，执行中有时各行其是。

（二）存在问题的主要原因

1、立法不完善，缺乏可操作性的法律法规，是制约民行检察工作的主要原因。我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定，人民检察院只有对人民法院已生效的判决、裁定，发现错误的，有权按照监督程序提起抗诉，抗诉的结果是人民法院应当再审。然而，对检察机关在民行案件监督检察审判工作中的地位，受理和审理抗诉案件的审级，再审结案方式等方面，法律没有明确规定，这种原则的、抽象的立法现状，制约了民行检察工作的开展。

2、检察机关和审判机关在民行检察监督具体操作中存在分歧，也是制约民行检察工作开展的重要原因之一。民行检察的监督目标就是要纠正人民法院的错误判决、裁定。而人民法院却认为，检察机关的民行抗诉案件，干扰了法院机关的审判权。所以在实际操作中，采取消极的办法来处理抗诉案件，甚至有的错判也维持。人民法院还规定了对再审维持的民事案件，如人民检察院再提起抗诉要，法院不予受理。

3、民行检察监督机构不健全，民行队伍业务素质不能适应工作的需要，也是制约民行监督工作开展的原因之一。目前，从事民行检察监督工作的人员相对于其他部门的人员数量不仅少之又少，有的从事民行检察工作人员年龄偏大，缺乏对法律和政策的了解，业务素质还有待提高，这些都与日益繁重的民行监督任务极不协调。对检察机关自身监督检察机关行使法律监督职能是保证司法公正的一个重要的途径。检察机关的法律监督性质决定其本身应该通过加强行业自律实现对外监督的公正性和权威性，因此必须加强检察机关执法的监督。一、明确监督内容，增强监督针对性要确保监督公正执法落到实处，首先应明确具体、有针对性的监督内容。结合检察业务，当前可明确以下五方面的监督内容：1、非限制人身自由强制措施。根据刑诉法规定，检察机关对不构成犯罪和构成犯罪而无逮捕必要的案件有依法作出不批准逮捕、对本院自侦案件有决定取保候审的非限制人身自由的强制措施的权力。从目前查处的检察人员违法犯罪案件可以看出，批准或决定非限制人身自由强制措施，日渐成为刑事检察腐败的一个重要因素，尤其在施行主诉（办）检察官制度或分管检察长有权决定的情况下，对此监督显得尤为重要。2、不起诉案件。尽管检察机关具体规定相对不起诉和存疑不起诉案件由检委会讨论决定，但是对此两类案件和绝对不起诉案件的事实材料及证据材料由承办人提供，检委会成员基本上以看审结材料和听汇报为主，不可能逐个对案件全宗卷进行审阅。因此，在此间有时不能完全排除“人为因素”的作用，难免会出现有罪定无罪、重罪定轻罪、明案变疑案等现象，导致三类案件作出不起诉决定。因此，严密对不起诉案件的监督制约，是防止检察执法腐败的一个重要方面。3、从轻减轻情节认定和犯罪事实舍减。近年来，发生在刑事检察环节的司法腐败案件中，有相当部分是利用审查起诉中对被告人行为具有从轻减轻情节认定和犯罪事实去舍的决定权，收受被告人亲属的贿赂、徇私枉法。因此，很有必要把此类具体内容纳入执法监督范畴，规定办案人员对从轻减轻情节的认定和犯罪事实的舍减，必须向所在部门负责人、院分管检察长和内督机构提供确实充分的证据材料，以备审核，从而较好地制约办案人员“人为因素”作用。4、自侦部门初查后不予立案和立案后予以撤案的案件。对于前一类状态的案件承办人具有较大的“自由裁量权”，而深入监督又相对较难；对于后一类状态的案件，显然制约较多，一般由检委会或有关领导集体决定，但有时也难排除特殊情形对决定的影响。因而，这两类状态易成为产生司法腐败的因素。5、办案过程中违纪违法行为。上述具体业务工作中的“技术性”因素，表现得比较隐晦，其直接作用的结果往往是导致办案人员接受各种贿赂而枉法，有时也徇情枉法；而在当前办案中，还存在接受吃请等各种贿赂而不枉法和粗暴执法、随意执法的问题。前者是违法违纪而又枉法，后者违法违纪而不枉法，对于执法公正性的危害是殊途同归。因此，对办案过程中违法违纪行为的监督，是一个十分重要的实质性内容。二、严格监督程序，增强监督规范性要严格监督程序，避免出现不规范的现象，应该在严格监督程序上下功夫，使监督时时、处处、事事、人人保持一致性和正确性。从当前实际情况看，可从下三方面程序加强：1、内督程序近几年来，许多检察院建立了办案内部监督机制，大多采取登记法律文书、评定案件质量等次、抽查不捕不诉案件等监督方式，很少把监督深入到办案各个环节的实质性内容。为确保监督实效，应建立完善专门的内部监督机构，在坚持登记、评级、抽查等常规性程序的同时，突出对以下三方面进行严格规范，并立卷建档。一是对改变性内容实行全程、全方位监督检察机关改变公安机关部分或全部侦查意见、审查起诉部门改变审查移送起诉部门部分或全部意见、院和科负责人改变承办人部分或全部意见，以及检察机关自侦案件撤案，应向内督机构提供“原始”意见及证据复印件、改变意见及理由、证据复印件，立案意见及证据复印件，撤案意见及理由、证据复印件。内督机构对这些内容及有关证据进行审核后，提出审查意见，报检察长审批。发现“改变”不当的，由内督机构对有关部门或人员或者另行指定人员实行限期督办，再将督办意见报检察长审批。二是对不予立案案件实行全案监督长期以来绝大多数院对于不予立案案件采用的是承办人意见、部门负责人审查、院领导审核程序，能起到一定的相互制约，但不够规范有力。可在自侦部门查结并作出不予立案后，将全案卷宗移送内督机构进行审核，由内督机构提出较为详细的审查意见后报检察长审批。如果发现不予立案理由不成立的，由内督机构提出有关意见和侦查参考提纲，交自侦部门另行指定人员限期初查。待再初查意见形成后，再送内督机构审查并报检察长审批。三是对督查中发现的违纪违法线索实行专门移送内督机构只负责对办案质量实施监督，而对于督查中发现的违纪违法线索，不负责调查。内督机构应设立移送程序，对此类线索实行登记，制定移送审批表，填明线索内容、内督机构意见和移送方向，报检察长审批后，将审批表和有关材料移送院纪检部门调查。2、纪检程序对于院纪检部门自行受理和内督机构移送、其他转入的违纪违法线索，应实行受理登记，提出初步审查意见，报纪检组负责人或检察长审批后，制定调查方案；在调查结束后，提出调查意见，与调查材料一并报纪检组主要负责人或检察长审批，把最终决定归入调查卷宗，建立卷档。对于必须移送党委纪检部门或司法机关处理的，须经院党组讨论决定并由检察长签字后实行移送办理，并将有关部门受理通知书登记入档。3、督办程序由人大常委会、党委和上级检察机关督办和检察长督办的刑事案件或违纪违法线索，一律由检察长签发督办意见后，交内督机构或纪检部门办理