论现代环境法的演变与形成

.-.论现代环境法的演变与形成\o"汪劲"汪劲【学科分类】环境法学

【出处】燕园法学文录

【写作年份】2002年

【正文】

一、人类社会早期有关环境规定的立法概述

（一）中国古代自然保护管理的有关规定

中国古代的环境保护思想是从对生物资源保护的思想基础上发展起来的，其产生至少可以上溯到公元前11世纪的西周时期。经过1000年的发展，至秦汉之前，已逐步完善起来。从秦汉以后直至明清时期，这种思想在实践中得到了一定的运用和发展。中国历史上的环境状况，如从先秦算起，经历了良好、第一次恶化(秦、西汉)、相对恢复(东汉至隋)、第二次恶化(唐至元)、严重恶化(明清以后)这么五个发展阶段。并且历史上环境恶化多以森林、植被的破坏为先导，随之带来水土流失、沙漠化、河道决徙、湖泊湮废等一系列变化。〔1〕这些变化，与历史上的农业生产活动具有密切的相关性。

公元前11世纪，西周在颁布《伐崇令》中规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦”。这些命令本为军事纪律，但是它却包含了生物资源保护的内容。另外，在《礼记·王制》、《礼记·月令》中关于四季打猎的规定和关于十二个月的不同禁令，均为法则。据《韩非子·内储说上》载：“殷之法，刑弃灰于街者”。夏代规定（据《全上古代秦汉三国六朝文》记载，“春三月，山林不登斧斤，以成草木之长；夏三月，川泽不入网略，以成鱼鳖之长”。

在1975年由我国考古人员在湖北云梦县睡虎地11号秦墓中，发现了一批秦代竹简，其在《秦律十八种》之中，有一种原题为《田律》的秦简。《田律》的主要内容是有关农业生产的，其中有一部分是关于对生物资源保护的规定。中国学者袁清林认为，《田律》的上述规定，体现了“以时禁发”的原则。显然，先秦萌芽状态的生态学思想和各种保护生物资源的理论，对这些规定是有着深刻影响的。〔2〕

到西汉时期，淮南王刘安邀集门人编撰了《淮南子》，其中《主术训》(卷九)专门总结了先秦关于生产与保护、开发与抚育的基本思想。

明清时期，《明律》、《清律》均沿用《唐律》。在自然保护方面，除袭用旧时的自然资源政策外，别无其他特别之处。

从中国早期的自然资源保护立法看，早期的环境法律规定在目的上是为了保障国家对自然资源的持续利用，以维护封建社会的统治秩序。这时的自然资源只是作为财产的一种形式予以保护的。在古代自然哲学相对发达的中国，“持续利用”自然资源可以说是早期中国环境立法的基本理念，这与中国古代思想家的自然哲学观对统治者思想的影响有关。

（二）欧洲中世纪以前的环境立法

与中国相比较，中世纪以前的欧洲对自然资源的立法要薄弱得多。著名生态学家E.奥登在其《基本生态学》一书中曾明确地指出：“古希腊哲学家希波克拉底、亚里士多德以及其他哲学家的著作中，多多少少含有一些生态方面的知识。但希腊人却没有人重视这方面的事”。因此，古代希腊人对有关生态关系的认识远远不如中国古代的自然哲学思想。

到中古时期的11世纪，西欧兴起了城市，于是环境卫生和空气污染问题开始产生。由于城市化的原因，欧洲一些国家便以保护公众健康和生命财产的安全为目的进行有关环境的立法。在经济发达时期较早的罗马，公元五世纪就发生了控告城市污水造成泰比亚（Tibia）河严重污染以及抗议反对从城市各处的手工作坊发出臭气等事例。现在可以找到的最早的欧洲环境法律是英国国王爱德华一世在1306年颁布的禁止在伦敦使用露天燃煤炉具的条例。

二、从公共卫生到自然资源保护：

18世纪中叶至20世纪初叶的环境立法

1776年，英国人瓦特发明了蒸气机；1866年，德国人西门子发明了最初的发电机，并且在1867年发明了最初的平炉炼钢法。从而出现了铁路建设、道路建设以及对煤和水力等能源的开发，它们促进了欧洲工业的全面发展。从中世纪直到近代，作为畜牧业放牧的牧场以及作为唯一燃料的森林在欧洲各地曾遭到了极大的破坏，然而由于煤的燃烧使得森林采伐得速度得以减慢。

在环境问题的背景方面，此间的欧洲社会出现了如下几种现象：第一，欧洲社会的人口呈指数增长。人口增加不仅强制性地使开发森林、开垦土地以及靠土地改良的农业生产加大，而且在产业方面强制性地使生产力增大、住宅增多和就业提高，这导致了建筑和耕地面积的扩大。第二，煤、石油及水力资源通过蒸气机、平炉炼钢机和发电机极不合理的放出能量，是一个世纪短期发展的可能的技术。在着手技术的可能性的同时，导致生产远远超越了自然的需要而增大。为了工业建筑及交通的发展，在景观领域内本应均衡的消费因生产增大而提高。由于经济的和种种新的可能性与获取利益的希望具有强大的魅力，于是对同胞与同胞之间保持自然生活领域的要求的关心也遭到压抑。第三，代表生态系统全体性的公民共同的公共生活领域与土地所有权以及众多大地主的自由处分之间产生矛盾。作为生态学上一体化的空间，由于行政区域或由于各自的土地所有权而分割开来，因所有权人有自由处分的原因而导致了保护的困难。〔4〕

（一）欧洲国家有关环境立法的概况

作为工业革命发祥地的欧洲，在自由资本主义经济产生的初期已经出现了因都市化和人口集中带来的环境污染问题。因此，进入19世纪以后，生活环境卫生便成为环境立法的主要对象。

1810年10月15日，拿破仑法令（《法国民法典》）被普遍适用于法国、比利时和荷兰，其内容涉及到消除从工厂或车间散发出来的不卫生的、危险的以及具有妨害作用的臭气。尽管到后来这些国家的法律制度发生了不同的转变，但是具有共同性和原则性的措施（如“相邻关系”的概念）仍然为各国所沿用。在消除空气污染问题上，卢森堡在1872年建立了排放许可制度，德国在1869年设立了专门机构。另外，英格兰在1863年、意大利在1865年和1888年还分别制定了防止有害于健康和安全的控制工业空气污染措施的法律(如英格兰《制碱工业法》)。〔5〕

除了制定公法措施以外，由于在私法领域运用了“合理使用财产”以及“私的妨害”的概念，使得在反对地方污染的法律制度方面又增加了私法保护的内容。而且，“妨害”和“相邻关系”的概念还被运用到国际法处理越界污染的案件之中。

此间，国内和国际有关环境立法的目的主要是保护经济性自然资源，例如森林、运动、渔业和海豹皮等等。许多法律的措施也是为了生计而强制人们对自然资源予以持续的利用。1734年，芬兰制定了《森林法》，其背景是因为一些中央松树林由于输出树木出口而遭过伐从而面临着消失的危险、在波希米亚，以法令来保护森林的时代是在中世纪，其依据是1852年制定的《森林法》。进入20世纪以后，关于自然资源的类似的立法仍在欧洲国家得以发展：瑞士于1902年制定了《森林法》；罗马尼亚在1930年通过了第一部关于保护自然遗迹的法律，并且还依法设立了36个自然保留地。

此间的自然资源保护立法，只对有经济价值的自然资源作了规定。法国学者基斯等认为，所有这些早期的资源管理措施都是有限的。由于没有在法律中直接确立“保护”的目的，使大多数野生动植物以及特殊的迁移动物可以被任何人采集、追捕或宰杀。〔6〕

（二）美国的自然保护立法

自1776年7月4日美国发表《独立宣言》宣布独立以后，开发自然资源、创建国家经济以及保存奴隶制度便成为美国国家法律和政策所确定的首要发展目标。在新成立的美国，丰富的土地是基本的资源。为此，政府非常重视对土地的占有(例如，在马里兰，直至被约定割让土地以前仍拒绝签署邦联条约)，在美国成立后首先便是确立公共土地制度。纽约在1780年、佐治亚州在1802年分别割让了5.41亿英亩土地给国家，1803年联邦通过购买路易斯安那州而获得了大面积土地。创建公共土地制度的基本理念是为了公共利益。〔7〕例如创立于1872年的黄石国家公园便是基于这一理念的产物。

1785年和1787年，由托马斯·杰斐逊提案，美国国会分别制定了关于土地勘测和开发的法律。这些法律规定准许开发西部土地并可予以出卖。在土地开发政策方面，基本手段是降低国家税率、土地减价、土地贸易和出卖公共土地。在此之后，杰斐逊又通过勘测土地，为国家开发土地建立了第一手联邦资料。对此，J.福特尔研究认为，资料的创建和基本数据往往是联邦环境立法的首要活动，因为联邦土地资料的建立对后来的美国环境立法产生了重要影响。〔8〕

在1776年至1860年期间，几乎每一届国会会议都对新建的开发项目予以优先考虑，以促进水运、航道、港口、铁路和其他基础设施、交通设施的建设。除最高法院以外，政府并不重视制定规范经济行为的法律。只有马歇尔法官和坦雷法官在审判中分别运用商业贸易条款和警察权力规定来处理资源管理上的案件。〔9〕这些为美国的州和联邦立法体系建立了一个环境保护的基础。1845年，美国宪法确立了资源管理制度和卫生安全保护措施的框架，据此政府设立了一个部专门负责资源的开发管理。

1860年，亚伯拉罕·林肯当选总统。他在当选总统后，美国闪电般地颁布了许多法律，使政府的目的是面向经济建设和建立一个现代化的美国。此间，由共和党控制的立法机关通过了《宅基地法》、《国内税收法》，成立了农业部和国家科学研究院，通过出卖大量土地以筹措修建横穿大陆的铁路的基金。1866年美国制定了《矿业法》，1870年、1872年又分别制定了《木材种植法》、《木材和石头法》、《沙漠土地法》，这些法律的共同特点是规定了快速的土地处理程序。

从19世纪90年代开始，美国进入都市化和工业化社会，许多城市的人口都在巨烈增长。〔10〕日益增多的废气、污水、噪声和垃圾等首次以公众为中心影响到环境质量。以教堂为首，社会工作者和改革者联合组织了社会福音运动以清除贫民窟。这场运动的效果是导致了最初的城市改良，建立一个清洁地区并且创建以法律控制污染的新制度，为此还出现了美化城市运动。这时，城市规划开始作为一项职业和城市建设的初步基础。城市改良者也开始意识到制定地方法律以控制地方的污染问题。从此，美国的环境立法开始分化为自然资源和消除污染两大部分。

起初，大多数城市改良者运用的法律武器是妨害法，其私的妨害请求是基于实体禁止法和他人在使用财产时的不合理侵害的原理。另外，烟尘命令是美国第一个消除污染的立法。在联邦和州一级法院，法官们对以环境和卫生名义制定的警察权力立法予以支持，认为它是一个“合理的和必要的”措施。〔11〕

在环境立法方面，美国于1906年制定了《古迹法》，1903年联邦避难署创设了第一个野生动物避难所。1916年，国会通过了《国家公园服务体制法》，1918年通过了《迁移候鸟协定法》，1920年制定了《联邦水力法》和《矿产租用法》。

（三）其它国家在环境资源立法方面的进展

19世纪中叶以后，随着世界经济的不断发展，资本主义国家对外贸易的扩大以及对外的领土扩张。于是欧美列强与亚洲、非洲和拉丁美洲国家展开了控制与反控制的斗争。在这一过程中，西方文明中一些比较先进的管理思想和科学技术也开始影响这些不发达地区。在环境立法方面，日本和一部分拉美国家以及中国都取得了不同的进展。

1、日本明治时期的环境立法。日本在中世纪后期(15世纪至16世纪)，由于社会分工而开始出现城市，人口也逐步向城市集中。〔12〕以19世纪中叶明治维新为起点，日本走上了“弃亚从欧”的资本主义道路。

日本较早的自然保护制度是在明治6年(1874年)由太政官布达设立的自然公园制度。之后，由于都市化进程以及受1872年美国设立黄石国家公园以及欧洲国家公园制度的影响，明治44年(1912年)日本帝国议会审议了“关于将日光山建成大日本帝国公园的请愿”以及以富士山为中心的“关于国家设置国立大公园的建议”。〔13〕1932年日本制定了《国立公园法》。

大正8年(1920年)，为了对都市内的景观风致地区予以保护，防止都市建设和开发行为危害都市的绿地等自然景观，日本制定了《都市计划法》，专门规定了“风致地区保全制度”。为了保护野生鸟兽不受乱捕滥猎而遭灭绝，在大正8年(1919年)日本制定了《狩猎法》，其目的是禁止和限制捕获野生鸟兽。为保护历史环境，在明治4年(1872年)由太政官公布了《古器旧物保存方》，明治8年(1876年)由太政官布达公布了《官国币社及府县乡社传统制式保存方》，在明治30年(1898年)制定了《古社寺保存法》。除此之外，日本在明治30年(1898年)制定了《森林法》。

19世纪末叶，在强力发展工业的政策指导下，日本国内对资源和能源的需求量急骤增加。明治20年(1888年)前后，在大阪因纺织厂产生的煤烟而诱发了大阪市民的防止煤烟运动，大阪府因此制定了《煤烟管理令》。〔14〕在明治44年(1912年)日本制定了《工场法》，其中对煤烟的规制作了许多规定。

2、拉丁美洲国家自然资源立法。拉丁美洲国家的法律主要是沿袭西班牙、葡萄牙殖民时期的一些惯例。直到19世纪中叶，拉丁美洲才出现了一些矿产资源管理方面的法律。据J·卡诺撰文介绍，在殖民初期，一度曾统治巴西领土的西班牙国王宣布，他具有土地、水、森地、牧场的所有权。后经势力集团的要求，自然资源由国王特许或赐与给个人，国王也赐与土地给城市和乡村作为当地居民的公用地，主要用作放牧和农业。在矿区，国王根据采矿总产量征收矿区使用费，王宝则保留矿区土地的所有权。但采矿权却等同于私有财产。森林和牧草场被认为是附属于土地的，因此它们的归属完全取决于土地。水则被认为是公共财产，但是个人被准许有使用权并且可能成为永久使用权。到19世纪末，在安德斯·比洛的影响下，一些国家(委内瑞拉、哥伦比亚、厄瓜多尔、智利)兴起了新的授予水权的方法，水权不得让与河岸土地所有者。然而，在这种制度下，当水量供不应求时就会导致发生争执。为处理矛盾，这些国家采取了调整水法的措施。但是，这种制度不久便逐渐被废弃了。在自然资源的开发利用方面，这些国家分别对自然资源按其用途或灾害类别制定法律，并且对易发生冲突或紧急事态方面的资源利用(如城市土地利用、生活用水、开采盐类以及煤矿等)制定法律。〔15〕

三、生活环境保护：20世纪初叶至60年代的污染防治立法

从20世纪初叶开始直至20世纪中叶，由于工业化和都市化进程，导致环境污染逐渐加重；因城市人口不断增多，污染损害也大面积展开。在这种背景下，仅靠传统私法的事后救济已经无济于事，各国人民通过各种反污染斗争，要求政府采取积极对策。为此，以控制环境污染为中心的环境立法开始在发达国家制定。随着国际环境污染问题的出现，国际环境立法也逐步受到重视。

（一）以发达国家为中心的环境立法

在欧洲，60年代的环境立法主要是采取行政控制的方法对污染物排放进行管理。逐渐环境立法的目的开始发展转变，即宁可采取预防环境损害措施也不愿在出现损害后对原因物质作出反应，并且开始提倡环境影响评价、公众参予环境政策以及监督环境状况。另一方面是谋求在体制上和国际上的立法以保护一个安全和卫生的环境的权利。〔16〕

美国在第一次世界大战期间，由F.罗斯福在国内开展了“新政”运动。本世纪20年代有关公法的行动是控制社会的食品安全领域而不是控制污染立法。由于大多数环境损害案件在审理上需要证据，以致在环境法方面，责任法成为一个不成熟但又必须运用的武器。在田纳西州水资源开发的同时，以解决防治洪水和土壤保护等环境问题为目的，掀起了美国第二次环境保护浪潮。在“新政”时期，美国环境立法理论的一大发现是将经济学原理运用到立法中。由于“新政”厉行节俭，美国国会预算办公室和拨款委员会合并办公。在工作中他们发现运用福利经济学于审批生产项目领域可以使那些比较经济的项目得以优先接受。1936年美国运用经济分析制定了《公共汽车尾气控制法》，在资源法律——成本——效益分析上创造了一项革新。后来，这种只要分析得出效益大于成本即为合理的方法将联邦有关水资源利用项目推向了前进。〔17〕据统计，从1948年到1972年(特别是在60年代)美国共在持续生产、空气污染和水污染控制、机动车管理、固体废弃物处理、空气和水质量管理、公民权利、野生生物、土地和水保持基金。野外优美景观、河流、国家标志、历史遗迹保护等许多方面都制定了详尽的法律。1969年，国会通过了《国家环境政策法》。这样，作为综合性的环境法律就诞生了。

日本在战后为恢复因战争带来的国土荒废和产业破坏，一味地追求“经济高度成长”、“产值第一”，以赶上和超过当时的欧美发达国家水平。急剧的经济发展带来了环境的严重破坏，在日本各地的工业地带相继发生了悲惨的公害病，因公害造成的财产损失也在大幅度上升。到50年代末，日本制定了关于保护水质和防止水污染的《水质综合法》和《工场排水法》(1959年)。1962年又制定了《煤烟控制法》。但是国家公害立法并未真正引起企业和政府官员的重视，直到“四大公害事件”〔18〕被诉诸法院和围绕因果关系进行的调查辩论，才使日本举国上下懂得公害问题的严重性，政府才开始着手制定综合性、计划性的公害对策。1967年，日本颁布了《公害对策基本法》，开始走上综合防治公害的道路。

（二）中国的环境问题及其管理方式

在20世纪50年代以前，中国的社会一直是动荡不安和战争连年。中华民国时期（指1949年以前），农业经济占主要地位，只是沿海一带现代工业有所发展。由于当时战乱频仍，政局不稳，执政者不可能也没有必要重视环境保护。在与环境相关的资源立法中，主要有《渔业法》(1929年)、《森林法》(1932年)、《狩猎法》(1932年)、《土地法》(1930年)和《水利法》(1942年)等。另外，在共产党占领的革命根据地，也制定过一些类似的规定，如《闽西苏区山法令》(1930年)、《晋察冀边区禁山办法》(1939年)、《晋察冀边区垦荒单行条例》(1938年)、《陕甘宁边区森林保护条例》(1941年)、《晋察冀兴修农田水利条例》(1943年)、《东北解放区森林保护暂行条例》(1949年)等。上述自然资源立法的意图是发展经济，保障资源的持续利用。

从50年代起，中国开始实行社会主义计划经济。这时，中国的环境污染问题仅仅被看作是职业病防护的卫生问题。在当时，国家除《宪法》外，并不重视对国家法律的制定，所以也不可能通过立法来解决各种社会问题。〔19〕所有政策和权利义务规范均通过党中央、国务院、国务院行政主管部门下发的“红头文件”、以及以《人民日报》社论的形式上传下达、宣传鼓动，由地方政府官员在“领会文件精神”的基础上贯彻执行。1956年由卫生部和国家建设委员会联合颁发的《工业企业设计暂行卫生标准》，可以说是预防环境污染的一种非强制性技术规范。在自然资源方面，国家较为重视对水土保持、森林保护、矿产资源保护等方面的行政管理，并制定了若干纲要和条例。除此之外，国务院各行政主管部门还针对某一时期环境污染问题的特点，制定和颁布了一大批“红头文件”。〔20〕从60年代中叶开始，中国政治的“左”倾错误发展到最严重的阶段，“文化大革命”导致了一场全局性和影响长期的灾难，国民经济到了崩溃的边缘，许多过去依靠行政手段建立起来的规章制度也受到批评而被否定。环境问题在这种政治形势下被掩盖了下去。

（三）国际环境法的形成

国际环境法的形成与发展与西方发达国家国内环境法的发展步骤是相一致的。在国际社会，最先制定的多边环境条约是1900年的《保存非洲野生动物、候鸟和鱼类公约》。该公约在总则中规定，应当停止对有益于人类和对人类无害的动物的残杀。这个公约促进了人们对破坏生物包括狮子、豹子、鳄鱼和毒蛇在内的野生动物即是危害人类利益的认识。在1902，国际社会又制定了《保护农业益鸟公约》。在此之后约10年的时间里，在一些国家签署的有关边界河流的协定中还专门规定了反对水污染条款，并且反对一国的行为对其邻国造成损害。

另一方面，与环境有关的案例也对国际环境法的形成产生了积极的影响。一个最著名的案例就是发生在本世纪30年代的特雷尔冶炼厂事件。在国际仲裁法庭审理该案件时，运用了“使用自己的财产时不应损害他人的财产”的古老原则，〔21〕指出“……正如根据美国法原则一样，根据国际法原则，任何国家无权使用或允许使用其领土，以在他国领土内或对着他国领土或其中的财产及国民施放烟雾这样的方式造成损害，只要此事情具有严害的后果以及此种损害有着明白的和可信的证据”。〔22〕这里涉及到国际关系中国家对其领土上的任何活动都必须对它国无害这样的原则，即“领土的无害使用原则”。从而确定了加拿大方的赔偿责任。

1957年，国际仲裁法庭又审理了“兰诺克斯湖案件”。〔23〕法庭最后裁决认为，“可以争辩的是，工程会给卡罗尔河河水带来相当的污染，引回之水可能含有化学物质，或水温升高，或具有足以损害西班牙利益的其他特征。那么，西班牙便可以因其权利由于法国违反附加议定书受到损害而提出申诉”。“法庭认为，根据善意原则，上游国有义务对所涉及各方的给予考虑，它有义务使它对自己利益的谋求与满足上述各方面的每一项利益相容。在这个问题上，它也有义务表明：它真诚地关心使它沿岸国的利益与自己的利益得到协调”。从而裁决法国在保证河水补充的前提下可以施工，且西班牙可以在法国境内建立享有领事特权的机构以保证河水顺利回复。

上述两个国际法判例为后来国际环境法的形成奠定了理论和实践的基础。

从50年代起，随着国际经济和贸易的发展以及规模的扩大，各国的环境保护措施也由于人类活动范围的扩大而扩及领土以外的地区，诸如公海、外层空间和南极等地。而最突出的国际环境问题表现在由于海洋石油运输导致的海洋石油污染方面。虽然50年代以前海洋石油污染及其危害后果就已经引起人们的注意，但是人们并没有将此问题上升到国际环境问题的高度去认识，也没有针对海洋环境保护而签署专门的国际公约或协定。

海上石油污染之所以在50年代以后能够引起西方的注意，是因为第二次世界大战以后，西方较发达的资本主义国家为了发展本国经济，而大量把资源和能源从世界各地运到本国，导致海上运输业尤其是海上石油运输得到了极大的发展。在各大港口，因众多的巨型油轮大量排放含油洗舱水、压舱水及其他油性混合物，造成各国港口以及近海海域的海洋石油污染。在这种背景之下，为了防止海上油污，以西方主要发达国家为主在1954年于伦敦签署了《国际防止海上油污公约》。该公约的签署，被认为是国际环境法产生的一个重要标志。〔24〕

本世纪60年代，世界各国烽烟四起的环境污染使得发达国家一方面面临着强大的国内民众反对污染呼声的压力、另一方面又面临着资源能源因不合理利用和滥肆开发所带来的危机的矛盾。此间，科学研究的结果也表明科技发达的副产品、不合理的开发利用资源将导致人类生存空间的毁灭。1966年联合国大会以“人类环境问题”为论题就环境问题的发展及其对环境污染的国际控制作了一般性讨论。大会一致认为，国际社会应当立即采取措施保护全球环境，以避免全球性的“生态灾难”。〔25〕在此之后，区域性和国际环境立法开始蓬勃发展。例如，1968年《欧洲控制大气污染原则宣言》、1969年《国际油污损害民事责任公约》和《国际干预公海油污事故公约》、1971年《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》、1972年《防上船舶和飞机倾倒废物污染海洋公约》等等。

到此，环境保护思想已为国内和国际环境立法奠定了立法的思想基础，环境立法实践为70年代环境立法的“爆发”作好了前期准备。

四、全方位环境保护：20世纪70年代以后的整合型环境立法

进入70年代，世界各国无论是在发达国家还是在发展中国家，环境立法都成为国家立法的一个重要领域。由于国际环境法的发展以及环境保护理论所论及环境问题的“全球性”，以致国内环境立法和国际环境立法在目标上达成一致。为此，全球一体化的环境立法也开始形成。

（一）发达国家环境立法的全方位展开

在欧、美、日等西方发达国家，进入70年代以后，国内环境立法即呈“爆发”式〔26〕发展，在立法目的上具有一定的阶段性特征：

从1970年至1980年，注重完善控制区域污染的环境立法，同时将自然保护立法从自然源开发利用立法中独立出来；修改传统刑法和民法，以适应保护环境的需要；

从1980年至1990年，从注重对污染的末端控制转变到对资源利用的全过程管理；完善对处国际环境问题的国际立法；注重国内环境立法与国际环境立法的协调，强调越界污染损害的国家责任以及探索国际环境保护合作；

1990年以后，以国际环境法为统帅，将重点放在对处全球环境问题的立法上，在全球环境保护的理念下修改国内环境法。

在日本，最为突出的变化是在1970年底召开的第64届临时国会上，一次通过了新制定和修改制定的14部环境法律，以致于人们称这次国会为“公害国会”。〔27〕从1971年到1973年，日本主要制定了《环境厅设置法》、《公害等调整委员会设置法》、《关于特定工场整备防止公害组织的法律》、《自然环境保全法》、《公害健康损害补偿法》、《恶臭防止法》等环境法律。1993年，日本制定了新的《环境基本法》。

在美国，70年代主要通过了《清法空气法》、《职业安全卫生法》、《资源回收法》、《联邦水污染控制法》、《海岸带管理法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》、《海洋保护、研究和庇护法》、《危害种类法》、《安全饮用水法》、《深水港法》、《林业和山地可更新资源规划法》、《资源保持和回收法》、《渔业保持和管理法》、《联邦土地政策和管理法》、《国家森林管理法》、《水土资源保持法》、《地面矿产控制和开垦法》、《国家能源法》等等。到80年代，美国制定了《综合环境反应、赔偿和责任法》。〔28〕

在欧洲，环境立法则更为活跃。据不完全统计（一些东欧国家环境立法资料暂缺），从60年代起直至90年代初，各国的环境立法状况大体为：奥地利：主要有《1973年工业化法典》、《汽车尾气法》、《水管理法》；比利时：主要有《反对大气污染法》、《噪声控制法》；保加利亚：主要有《环境保护法》、《农场土地所有权和使用法》；塞浦路斯：主要有《渔业法》、《土壤保护法》；智利：主要有《环境保护法》、《环境危害法》、《关于废弃物法》；丹麦：主要有《环境保护法》、《废弃物再生利用法》；芬兰：主要有《渔业法》、《林区保护法》、《狩猎法》、《自然保持法》(1923年)、《野生生物法》、《荒川法》；法国：主要有《海岸带保护法》、《实施MARPOL法》、《反对大气污染和臭气法》、《放射性废弃物管理法》、《自然保护法》、《废弃物法》、《水法》；德国：主要有《航空器噪声法》、《联邦大气污染控制法》、《环境责任法》、《联邦污染控制法》、《自然保护法》、《废弃物处置法》、《联邦水法》；希腊：主要有《环境保护法》、《海洋环境保护法》；匈牙利：主要有《自然保持法令》；爱尔兰：主要有《大气污染法》、《环境保护局法》、《地方政府规划和发展法》、《地方政府清洁服务法》、《地方政府水污染法》、《公共卫生法》(1978年)；意大利：主要有：《国家卫生法》(1934年)、《土壤和集水盆地法》、《废弃物处理法》；卢森堡：主要有《反对大气污染法》、《保护自然遗迹法》、《废弃物法》；马耳他：主要有《土壤保护法》；荷兰：主要有《大气污染法》、《化学废弃物法》、《环境卫生法总则》、《自然保持法》、《噪声公害法》、《公害法》(1952年)、《自然规划法》、《海水污染法》、《间歇清洁土壤法》、《土壤保护法》、《地表水污染法》、《废弃物质法》、《水资源管理法》；挪威：主要有《自然保护法》、《规划和建设法》、《野生动物法》；葡萄牙：主要有《环境基本法》、《保护水生环境法》；西班牙：主要有《大气保护法》、《海岸带法》、《国家海洋港口和海上贸易法》、《水法》；瑞典：主要有《反船源污染措施法》、《禁止向水体倾倒废弃物法》、《化学制品法》、《环境保护法》、《狩猎法》、《水法》、《有害健康和环境的产品法》、《硫法》、《公共卫生保护法》、《核活动法》、《环境损害法》、《规划和建设法》、《废弃物管理法》；瑞士：主要有《环境保护法》、《联邦渔业法》、《联邦狩猎法》、《联邦水电站使用法》、《领土规划法》、《自然保护法令》、《自然保护法》；土耳其：主要有《环境法》；英国：主要有《清洁空气法》、《污染控制法》、《环境保护法》、《环境和安全情报法》、《工作场所卫生和安全法》、《城镇与乡村规划(环境影响评价)条例》、《城镇与乡村规划法》、《水法》、《野生动物与乡村法》。〔29〕

80年代以后，各国通过环境立法控制的范围业已扩大到工业、商业、金融和贸易领域，因为经济投入与经济发展已经被人们认为与保护环境直接相关；另外，环境法律的对策已经将焦点放到了鼓励预防污染和环境退化方面。到90年代，各国环境立法体系的整备基本完成，以环境基本法为首的环境法律体系已经基本建立，环境法的重点也开始转移到法律的实施上来。

（二）发展中国家和地区的环境立法

70年代以后，受联合国1972年在斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”影响、以及在发达国家的援助下，鉴于国内环境问题日趋严重，大部分发展中国家也逐渐开始重视环境立法。

在拉丁美洲国家，殖民时期结束后的第一步是采用以资源为本位的立法取代以利用为本位的立法。许多国家修改了土地、水以及矿业法，并且采用法典编纂的形式编集资源法典，其总的原则是资源保护第一位，资源利用第二位。在委内瑞拉，1942年以来制定了《森林、土壤与水法》；在尼加拉瓜，哥伦比亚制定了《国家可更新自然资源和环境保护法》；在1981年，阿根廷的科连特斯省还制定了《自然资源条例》。〔30〕

在东亚一些国家和地区，环境立法受日本的影响较大，各国和地区纷纷以日本环境立法为模式开展环境立法。在韩国，1965年制定了《公害防止法》，到1990年制定了《环境政策基本法》、《环境污染损害纠纷调整法》、《大气环境保全法》、《噪声、振动控制法》、《水质环境保全法》、《有害化学物质管理法》，1991年又制定了《关于处罚污水、粪便等畜产废水特别措施法》，并修改了《海洋污染防止法》；在中国的台湾地区，80年代以后相继制定了《环境影响评估法》、《空气污染防制法》、《噪音管制法》、《振动管制法》、《水污染防治法》、《海洋污染防治法》、《废弃物清理法》、《土壤污染防治法》、《公共环境卫生法》、《饮用水管理条例》、《毒性化学物质管理法》、《环境用药品管理法》、《公害纠纷处理法》等；在新加坡，其法律制度主要沿袭英国判例法，但是环境立法(公法)仍然比较完备。60年代以后相继制定了《规划法》、《土地收用法》、《大气清洁法》、《环境公共卫生法》、《关于防止水质污染以及下水道法》、《海洋污染防止法》、《海洋污染民事责任法》以及从公共卫生角度出发制定了许多环境关联法(如家畜、病原体、食品、传染病、吸烟等)。〔31〕

（三）中国环境立法的进展

1972年联合国人类环境会议以后，1973年中国国务院召开了第一次全国环境保护会议。会后，国务院批转了《关于保护和改善环境的若干规定》，形成了中国环境法规了雏形。在1978年颁布的经修改的《宪法》第11条专门作了如下规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这样，环境保护首次被列入国家的根本大法之中。到1979年，中国颁布了《环境保护法(试行)》，1982年又对《宪法》作了修改、强化了对环境保护的规定，同年制定了《海洋环境保护法》，1984年制定了《水污染防治法》，1987年制定了《大气污染防治法》。另外，在自然资源管理和保护方面，1984年制定了《森林法》，1985年制定了《草原法》，1986年制定了《渔业法》、和《土地法》，1988年制定了《水法》，1989年制定了《野生动物保护法》。从1989年开始，中国的环境立法开始进入完善阶段。首先，1989年修改颁布了《环境保护法》，接着通过了《水土保持法》。1995年制定了《固体废物污染环境防治法》，修改制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》，1996年制定了《环境噪声污染防治法》。

五、国内环境立法的趋同化运动以及与国际环境法的协调

（一）近年来各国国内环境立法的趋同化现象

从国内环境立法的形式上看，当代环境法正在朝着目标趋同化的方向发展。它主要表现在如下几个方面。首先，是环境立法在法的调整范围上趋于一致。这里主要指的是环境立法的保护要素（客体）和控制对象在各国基本相同并且还具有关联性。从水、大气、噪声、废弃物等的污染控制和管理，到对野生生物及其森林、栖息地或者其多样性的保护管理，可以说在各国环境立法体系的完善中，它们都是环境立法的重点对象。其次，是环境立法的保护目标趋于一致。一般认为，一国的国家环境基本法在环境法律体系中具有“环境宪法”的地位。在尚未就环境立法作出法典化统筹安排的国家，它们在对环境立法体系的整理中，也强调了国家环境基本法在环境立法中的统帅地位，其立法目的的国际化也令人耳目一新，这在日本表现尤为突出。1993年日本制定了《环境基本法》，以新的生态理念为目标统一了原《公害对策基本法》和《自然环境保全法》的基本理念。该法第1条规定：“本法的目的是在环境保全方面规定基本理念，并且明确国家、地方公共团体、企业者以及国民的责任，规定作为环境保全基本对策的事项，从而综合且有计划地推进环境保全对策，以有助于确保现在以及将来国民健康、文化的生活，为人类的福利作贡献”。而美国早在1969年制定的《国家环境政策法》中，就已将“协调人类与环境之间的生产及其享受的国家环境政策，防止和消除对环境以及生物圈的损伤，增进人类的健康及其福利，使国民深切的理解重要的生态学体系和有关天然资源”写入法的目的。在其他一些国家，环境基本法的立法已在参照发达国家成功的环境基本法模式的基础上予以制定〔32〕。第三、是环境法典化运动。如果说发展中国家环境立法正朝向立法体系的健全和完善的方向发展的话，那么发达国家特别是欧洲国家的环境立法则是朝向法典化的方向运动。与大陆法系国家传统部门法法典化的表现所不同的是，当代世界各国环境立法的法典化运动的方向一是朝向与国际环境法相协调的方向发展，更为强调环境保护领域的国际合作；二是国内环境立法体系的逐步完善和统一，使各国的环境立法形成“一体化”的局面。在英国，1974年开始制定了整合性控制污染的法律《污染控制法》；在德国，1993年起草了《环境法典》草案的总则部分，意图将分散的环境立法统一起来；在瑞典，1994年开始进行《环境法典》的起草工作。在欧盟，1993年制定了《欧洲环境法模式》，供各成员国在制定国内法时参考。以新的环境理念为目标的国际环境保护准则正在成为国内环境立法的指导原理。

如果说80年代以前各国环境立法还是各自为阵、主要只顾及本国利益的话，那么到90年代各国的环境立法则是在更大程度上接受了“保护世代间的利益、实现可持续发展”和“保护人类的环境权”的思想理念。国内各传统部门法也针对环境问题不断修正法律的目标，以确立和保护公民的环境权和国家对自然环境的保护责任，以环境科学准则为依据制定行政控制措施、确立危害环境的犯罪、确立环境损害的严格责任或社会救济保障制度，以协调人类发展与环境之间的关系。

与国内其他部门法相比，环境立法的思想已经越来越将人类的共同利益放在法律目标的首位，因为地球上的生态系统是一个完整的开放体系，它不因地理位置或国家的疆界而发生改变。虽然环境问题是涉及到人类在地球上能否继续生存的主要问题，并且它正受到国家和国际社会的高度关注，然而因国家的政治、经济和法律制度及习惯等的不同，在如何认识和解决环境问题的方式方法上还存在着许多差异，因此环境问题往往成为国家之间的交往以及政治家手上的一张有份量的纸牌。

（二）全球环境立法趋同化的国际环境法基础

1、国际发展法原则的确立为世界各国普遍接受“可持续发展”思想奠定了全球一体化环境立法的基础。全球环境立法趋同化的关键是建立一个各国认可的国际发展法模式。国际发展法是指调整经济上不平等的主权国家的法律。传统国际法是以主权平等原则为基础的，而国际发展法的出发点是，在经济不平等的条件下的平等。从性质上说，国际发展法是一种过渡性的国际法形式，其目的是建立国家经济新秩序。它体现为一套调整国际关系的规则，着眼于促进公平，相互合作以及弥补发展中国家和发达国家之间不平等。这些国际发展法所确立的原则进而促进了国际环境法的发展，促使一贯对发达国家主持制定的国际立法持不同意见的发展中国家参予并讨论国际环境问题，从而使处于不同发展阶段的国家能够在国际社会协商谈判有关的环境与发展问题。以1992年里约环境与发展大会为例，本着为了人类的生存和实现可持续发展的目标，各国都普遍意识到只有世界各国的共同努力才会有我们人类共同的未来，并在此基础上就发达国家和发展中国家对于全球环境问题承担“共同但有区别的责任”，发展中国家的“发展权”、发达国家向发展中国家提供“新的、额外的资金”以及建立在尊重国家主权等国际关系准则基础上的“新的全球伙伴关系”等达成共识。与1972年斯德哥尔摩人类环境会议相比较，用前中国国家环保局局长、现任全国人大环境与资源委员会主任委员的曲格平教授的话说，就是“1972年的会议只是暴露了环境问题，没能找出问题的根源和责任，因而也就不能更有效地解决全球环境问题”。而1992年的会议则“从筹备到会议通过的文件，都首先找出环境问题产生的根源和责任”〔33〕。因此，虽然各国对一系列环境保护条约的某些条款持有不同意见，但是作为一种共识，可以说以全球和人类生存的目的为重的理念已经为各国所接受。

2、国际环境立法实践为建立全球趋同化环境立法提供了可参照的模式。国际条约的效力问题一直是国际社会关心的问题。在1992年里的环境与发展大会闭幕后，曾经有一位美国向大会秘书长莫里斯·斯特朗提问：大会通过的主要文件有无法律约束，有多大的强制力?斯特朗回答说，公约只要有50个国家批准后，就会生效。但在国际上，最重要的是政治承诺，公约是有约束力的，但政治承诺比法律更重要〔34〕。

这里就涉及到有关国际环境法渊源的问题。西方国家有些学者认为，有关环境污染和环境保护的国际法(国际环境法)是以习惯法和条约的形式存在的，国际机关及国际会议所作出的决议、宣言、原则、行动纲领、指导方针等具有“柔性”的作用，它们并不是严格意义上的国际环境法的法源。从对有关环境的习惯法与条约内容的研究看，它大体上可以区别调整国际法主体的利害冲突，实现国际法主体的共同利益(即防止环境损害或破坏以及资源和种群的减少、灭绝或使其最小化，以实现积极的价值等)。在传统的国际环境法方面，前者占居了中心位置。然而，近年来的倾向则将利益主体从特定的国家扩大到国际社会全体以及人类，其重心开始转向实现共同利益。例如，前者有越境大气污染方面加害国与被害国的关系，跨越多国的大气污染方面加害国与被害国的关系；后者有防止全球变暖方面发达国家与发展中国家、低地带人与极地人的关系，防止全球变暖和臭氧层保护的共同责任，保全濒危物种、生物多样性、国际重要湿地，保护世界文化遗产和自然遗产，有关深海海底与月球的活动等〔35〕。

王铁崖教授指出，条约和习惯是公认的国际法主要渊源，国际习惯是各种重复类似的行为而具有法律约束力的结果；一般法律原则可以理解为各国法律体系中所包含的共同原则，但它不是独立的国际法渊源；国际司法判例、各国权威最高之公法学家学说，不是国际法的直接渊源，而是辅助性渊源；国际组织的决议，特别是联合国的某类决议，虽然不是国际法的直接渊源，但可以与司法判决和公法学家并列，成为“确定法律原则之补助资料，而且就其国际性来说，应该位于司法判例和公法学家学说之上〔36〕。此外王铁崖教授在论及“国际宣言”时还指出，在联合国大会的有关国际法的决定之中，有些采取“宣言”的名称，特别引人注意。“宣言”可以是一个条约的名称，采取这个名称的趋势表明，联合国大会有这样的倾向，使它的这类决议取得类似条约的地位〔37〕。

3、“软法”统制下的全球一体化环境立法。“软法”也称柔性法，它是第二次世界大战以后出现在国家法领域的一种新现象，它之所以出现，是因为国际关系中出现了许多新的领域，需要制定某种规则加以调整，但由于缺乏经验，一时难以制定出明确具体的为多数国家接受的规定，而不得不制定一些灵活性较大、约束力不强的可以为各国接受的“软法”原则〔38〕。《人类环境宣言》和《里约环境与发展宣言》便是典型的国际环境软法，它可以通过各国的实践和签订国家条约变为国际习惯法和条约法，即变为“硬法”。

台湾学者柯泽东教授认为，在法律技术上，除一方面对传统刚性法，如条约适用之管制，修订效率及于其中订定研究各合作计划外，更提升扩大所谓“柔性法”技术地位，以因应全球性环境目标之策略；第一，扩大运用具有强制性之联合国安全理事会及经济与合作发展组织所达成之决议法律工具，作为国家间之指导纲领，裨国家接受之为政策或以之制定内国法，强制实施；第二，普遍运用政府间于国际或地区性会议或国际组织达成之非强制性决议，作为柔性法律工具，达到国际环境之保护。其类型有三，一为方针建议，二为行动计划，三为原则宣言〔39〕。为此，柯教授指出，“非强制性之采择，于国际法之作用具有三功能：一因有些国家无意接受刚性法之拘束。二则国家或愿接受或制定刚性法，但在此之前，可以柔性法作为适应为预备时期。三为以柔性法作为指导纲领，形成政策(如美国法)，而无须即刻制定强制法。即宣言与决议之功能可以谓系为“以退为进”之方法，促成法制之进步”〔40〕。

4、体现“软法”的国际环境公约。澳大利亚学者B·波尔教授在论述环境法全球化问题时指出，从1972年至1995年的23年时间里，全世界已经制定有900多个多边和双边的与环境相关的国际法。在90年代以后，国际与国内环境立法的目标已逐渐转向可持续发展，其特点在于国际环境法正在日益直接对国内环境法的形式产生重大影响，并且在国内环境法方面从立法原则到方法也在日益相互类似。在环境法全球化的进程中，联合国机构特别是UNEP尤如国际法委员会的成员一样，对这一进程起到了显著和重要的作用。《21世纪议程》则增强了UNEP的作用，它提供的优先领域就是要求UNEP进一步发展国际环境法，以有效地利用全球的自然资源〔41〕。

作为国际法的主要渊源——国际环境公约其意义自不待言。从当今国际环境法体系来整理，其内容已经涵盖大气、水、海洋、生物资源、极地、世界文化和自然遗产、有害废弃物处理以及有毒化学品和放射性污染等方面。虽然从1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》到1992年里约《环境与发展宣言》的内容仅为一些原则规定，尚不能称其为“国际环境宪法”，然而，国内的环境立法在体系上也与国际环境立法大体一致，并且现在的国内环境立法与国际环境立法正处于衔接和协调之中。例如，针对国际环境法的规定，许多缔约国都制定了实施国际环境法的国内法。中国在1995年修改《大气污染防治法》时，也将实施《气候变化框架公约》的部分具体义务写进修改草案；在同年制定的《固体废物污染环境防治法》中更是将履行《控制危险废物越境转移及其处置公约》的国际义务具体写入该法之中。随着国际环境立法以国家行为规则国际组织机构和平解决争端、赔偿责任以及国际制裁等规定的具体化，它作为“硬法”的性质必将重新表现出来。

注：

〔1〕参见袁清林编著：《中国环境保护史话》，中国环境科学出版社1990年，第95-96页。〔2〕同上，第170页。

〔3〕在伦敦，14世纪曾有一名男子由于燃烧煤烟而被绞死。在公元14世纪，查尔斯六世(CharlesⅥ)禁止在巴黎“散发臭味和令人厌恶的烟气”。

〔4〕参见北山雅昭〔日〕：“德国自然保护、景观育成的历史发展与法”，载早稻田大学《比较法学》（日文版），1990年第２号。

〔5〕A.kiss,D.shelton,ManualofEuropeanEnvironmentalLaw,CambridgeUniversityPress,1994.P9.

〔6〕同上。

〔7〕Campbell-Mohn,Breen,Futrell,SustainableEnvironmentalLaw,WestPublishingCo.,1993.P.10.

〔8〕同上，第11页。

〔9〕例如，关于“公共利益”与警察权力问题，Taney法官在审理CharlesRiverBridgeV.WarrenBridge案件中，就警察权力在颁发许可证上的争议而确立了“公共利益”与“私人利益”关系的标准。

〔10〕在Milwaukee's,40年的时间里人口从2万增加到30万。

〔11〕主要案例有：Campbellv.Seaman(1876),whalenv.VnionBag&PaperCO.(1913).参见Campbell-Mohn,Breen,Futrell,SustainableEnvironmentalLaw,WestPublishingCo.,1993.P23,24,25.

〔12〕高桥幸八郎〔日〕等主编，谭秉顺译：《日本近代史纲要》，山东大学1984年编，第66页。

〔13〕汪劲编著：《日本环境法概论》，武汉大学出版社1994年，第159页。

〔14〕在此之前，日本的大阪府于明治10年(1878年)制定了《关于制造场管理规则》，东京都于明治14年发布了《关于制造管理的布达》。

〔15〕吉尔莫·J·卡诺著：“拉丁美洲自然资源立法的进展”，原载《NaturalResourcesForum》,№.3，1984.（李征译）

〔16〕A.kiss,D.shelton,ManualofEuropeanEnvironmentalLaw,CambridgeUniversityPress,1994.P10.

〔17〕Campbell-Mohn,Breen,Futrell,SustainableEnvironmentalLaw,WestPublishingCo.,1993.P32.

〔18〕50年代日本发生了举世闻名的“四大公害事件”