土地经营权抵押贷款法律问题研究

土地经营权抵押贷款法律问题研究

同心县是国家重点支持发展的贫困地区之一，人口38万人，其中回族人口32万人，占84%。由于当地农民普遍贫困拿不出抵押物,农信社与农户普遍难以有效对接,农民“贷款难”,农信社“难贷款”问题突出。而“土地承包经营权抵押协会”的出现则能有效解决这个问题。同心县农村信用联社于2003年开始探索通过成立土地抵押协会,抵押土地经营权进行贷款,唤醒沉睡多年的耕地融资功能。推行3年来贷款额度扩大到7000万元,受益农民达到7000户,没有一户不及时还款,信用社、农户实现双赢。一、承包经营权入股方式同心县通过成立土地抵押协会获得贷款包括以下五个步骤:成立农户土地抵押协会;农户以土地承包经营权入股方式成为会员;贷款会员与其他会员多户联保,并与担保人和协会签订土地承包营权抵押协议;农户向信用社贷款,协会进行总担保,信用社发放贷款;贷款农户如未能及时还贷,由担保人替其还贷,并同时获得贷款农户抵押的土地承包经营权,基本操作流程(见图1)。(一)解释选举-真人行政村召开全体村民或村民代表大会,成立农户土地协会,选举产生会长、副会长各一名,并按照村民人数101的比例选举出常务会员若干名,选举出来的常务会员在当地能够代表一个家族、一组村民或一个门份(当地对亲戚关系的称呼)。而且常务会员必须是品德好、责任心强、经济条件好、担保及偿债能力强、让村民信赖有威望的人。常务会员的组成基本上覆盖了每一家族和每一组村民,让村民能够公平的享有贷款权利。(二)土地抵押协会分类农户加入协会成为会员必须提出书面申请,以自家承包土地总面积2/5的土地承包经营权(需有土地承包经营权证)入股,入股的土地必须是中等以上地质的土地。全体常务会员对申请入会的农户进行审查并一致同意后,农户即可成为土地协会会员,农户成为会员后就可用土地承包经营权抵押向信用社申请贷款。据调查,有些抵押协会能够有效对本村农户进行分类,比如于塘镇某村土地抵押协会理事会把本村农户分为A、B、C、D四类:A类,比较富裕的,没有金融需求的农户;B类,富裕程度一般的农户;C类,无偿还能力的农户;D类,信用不好的农户。这样以来,协会一般只受理B类中有贷款需求的农户。该村土地承包经营权抵押协会2009年受理本村140个农户的加入协会的申请,通过筛选,批准了其中83户,这83个农户把1295.4亩耕地抵押给协会,共获得132万元的贷款。(三)土地承包经营权抵押协议会员在向信用社申请贷款时,选择三名会员及一名常务会员作为贷款担保人,申请贷款人与协会和担保人签订《土地承包经营权抵押协议》。《协议》规定如果贷款到期不能偿还,将所抵押土地承包经营权转让其他代为偿还的担保人或由协会进行转让处置,直到贷款本息还清之后,贷款农户才能赎回土地承包经营权,并取消其会员资格。每个常务会员只能担保10户,每个普通会员只能担保3户。常务会员申请贷款时由其他2名常务会员和会长、副会长担保。(四)协会和中介组织贷款农户在做完了抵押和担保手续后,向信用社提出贷款申请时,由协会和信用社签订总的担保协议。信用社在审查完各项担保协议后,与贷款农户签订贷款协议并发放贷款。(五)会代其返还贷款当贷款农户无法按时还贷时,由联保的会员、常务会员或协会代其归还贷款。此时,贷款的会员与协会及担保的会员签订土地承包经营权转让协议,将其入股的土地承包经营权转让给为其担保并进行清偿的会员或由协会指定的其他会员。二、同心县土地抵押协会贷款制度的特点(一)抵押、撤回土地承包权从同心县的实践来看,农户和协会签订的是土地经营权抵押承诺书,农户抵押的是土地经营权,而不是土地承包经营权,理清这一点对于认清土地抵押问题、消除抵押顾虑具有重要意义。农民承包权、农民与集体的承包关系不随抵押流转的变化而变化。土地经营权可抵押、可赎回,土地抵押、发生流转后,欠款户归还贷款本息就可以赎回经营权。事实上,土地承包权与土地经营权既有联系又有区别,土地承包权是法律赋予农村集体经济组织成员的法律资格,而土地经营权是依承包合同生效而取得的民事权利,是土地承包权的延伸和具体表现形式。《土地承包法》规定:“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方,承包方与发包方的承包关系不变。”可见,承包权是法律赋予的,具有长期属性,是长期不变的,而土地经营权是依合同产生,也将依合同而消失,具有可变性。因此,土地承包经营权抵押贷款的实践中,“承包权”并未改变,抵押的只是“经营权”。(二)还收款后,土地再流转土地经营权抵押实际也是土地经营权流转的一种形式而已。农民若还不起款,就把土地经营权流转给替他还款的担保户或土地协会,等他偿还欠款后,土地再流转回来。这实际上是一定期间的土地经营权流转费用与土地经营权抵押贷款间的一种折算或交换。王团镇北村就有一位农民马彦祥在2003年贷款7000元后去了新疆打工,贷款到期后一位担保户王彦江替他还了贷款,依据协议,马彦祥的10亩土地流转给王彦江种植,若马彦祥归还王彦江欠款,土地经营权还可以再流转回马彦祥手上。这种模式对于双方而言都是有利的,可以接受的。(三)同心县的土地抵押贷款模式同心县土地经营权抵押贷款实质是抵押贷款、保证贷款与信用贷款的结合(1)。同心县农民普遍贫困,提供不了符合金融机构要求的抵押物。对于单纯的多户联保贷款或小额信用贷款,因为缺乏抵押物,呆坏帐发生风险大,导致农信社不敢放贷,客观上也降低了农民的贷款覆盖面和贷款额度。同心县实行土地抵押贷款试验,农信社把土地抵押看作获得贷款的必要条件,并结合了联户担保、土地协会总担保、信用评估授信等信贷方式,实际就是在现有法律政策条件下,土地经营权抵押贷款、多户农民保证(联保)贷款与农民个人信用贷款的结合。需要指出的是,同心县土地抵押贷款模式中,农民的土地经营权并不是直接抵押给信用社,而是入股并抵押给村土地协会。即便发生农民欠款行为,信用社也没有权利流转、处置农民的土地经营权,而是由村土地协会进行流转处置。同心县土地经营权抵押贷款模式并不是严格意义上的农民直接把土地经营权抵押给信用社并获得贷款的方式,而是在现有法律政策条件下,以土地协会为媒介,间接实现土地经营权抵押贷款的方式。农民土地经营权抵押的对象是村土地协会与其他担保人,农民与信用社之间并不发生实质性的抵押关系,但是实际上起到了抵押的约束作用。同心县信用联社主任韩晓东表述这一现象是“形式上抵押,实质上约束”。(四)抵押协会的领导班子农信社与农户普遍难以有效对接,出现“贷款难、难贷款”问题,而“土地承包经营权抵押协会”的出现则能有效解决这个问题。首先,抵押协会能通过对农户进行筛选降低农信社贷款成本。抵押协会的领导班子一般在村里有一定号召力,群众基础好,对村里情况十分了解。比如于塘镇某村土地抵押协会2009年受理本村140个农户的加入协会的申请,通过筛选,批准了其中83户,这83个农户把1295.4亩耕地抵押给协会,共获得132万元的贷款。其次,抵押协会在农村信用体系建设中发挥了重要作用,降低了农户与农信社的交易费用。于塘镇某村土地抵押协会会长的口头禅是:农户不守信用会害了农信社、害了协会、害了他自己。协会自发对农户信用情况进行监督,培养了农民的守信意识,有利于农村信用体系建设。三、土地抵押贷款机构绩效评估(一)土地承包经营权抵押贷款能力分析2003年,王团镇北村村支书王友云就想方设法为村民贷款,原因是该村村民吃了没有资金的亏,赊购一袋50公斤的尿素,原价22元,秋收要还35元,4个月时间,要多花13元,贷款利率高达160%。王友云觉得这种“高利贷”太不划算,又实在没有其他抵押品,于是召开了全村村民大会,表决通过用土地承包经营权抵押向农信社贷款的提议。在农信社认可的情况下,选了50个还款能力比较强,信用比较好的农户作试点。土地抵押后,农信社马上把贷款限额从2000元提高到7000元。截至2009年,该村在农信社的贷款从2003年的50户,贷款余额30万元发展到280户,310万元。除了不需要贷款的富裕户,以及缺乏经营能力的农户之外,该村村民基本上都通过土地承包经营权抵押在农信社获得了贷款。2009年末,该村通过土地承包经营权抵押在农信社获得贷款的农户比例已经达到80%;而未能进行土地承包经营权抵押贷款的,一条马路之隔的南村,则只有53%的农户获得了贷款。(二)土地承包经营权抵押贷款难同心县土地承包经营权抵押贷款的实质是信用贷款与抵押贷款的结合。同心县农民普遍贫困,提供不了符合金融机构要求的抵押物。在实行土地承包经营权抵押贷款之前,同心县农户贷款比例低,增长率也低。2006年之前,农信社在农村开展多户联保小额贷款,因为坏账呆帐多,农信社不敢放贷,导致“放贷难”。实施土地承包经营权抵押之后,农信社把土地承包经营权抵押看作获得贷款的必要条件,而授信额度则是根据该农户的信用情况加以区分。比如,同心县于塘镇新华村有83户农户在农信社办理了“土地承包经营权抵押贷款”,贷款金额在1万至3万元不等。村民马占山抵押了21.5亩耕地的土地承包经营权,获得贷款1万元。而同村村民马锋只抵押了8亩耕地的土地承包经营权,获得贷款则有3万元。实际上,当地一亩耕地的纯收入只有200元。村民马锋2009年抵押的8亩耕地的土地承包经营权,按照19年期限,以贷款额度不超过抵押物评估价值的70%计算,马锋也只能贷款2.1万元,其实际获得贷款则有3万元。土地承包经营权抵押成了“门槛”,进行抵押的农户具备了获得贷款的基本条件,而在此基础上,授信额度则根据信用情况进行区分,信用越好获得的农户可获得的贷款就越多。可见,土地承包经营权抵押贷款的实质是信用贷款和抵押贷款的结合。(三)企业来农村拿地从农户的角度看,其承担的风险可控。一是一定比例的土地经营权抵押,一般是30%~40%。如果违约,农户暂时失去的是一定比例的土地经营权,而不是所有的土地经营权,农户的生存基本不受影响。二是一定范围的土地经营权抵押。受让人只限于本村的协会或者担保人,土地承包经营权还在村里,不会出现企业来农村拿地,农民变成雇工现象。三是一定期限的土地经营权抵押。若农户违约,失去的只是一段时期的土地经营权,而非全部承包期限的土地经营权。从农信社的角度看,其风险降低了。农信社普遍实行“谁放贷谁负责”的制度,客户经理不敢向农户放贷。有了土地抵押,如果农户违约,土地流转协会和担保人可以对抵押的土地经营权进行流转,担保人、协会可以负责还贷。协会和担保人代为承担了部分风险,农信社的风险降低了。并且,抵押贷款农户为了不失去手中的土地经营权,都会积极偿还贷款。在乡村“熟人社会”中农民认为自己的土地因别人替自己还贷而被流转给别人是一种耻辱,这就使得贷款农户在贷款到期时千方百计,想尽一切办法偿还。即使有的农户真的无法按时还贷,其所在的土地协会为了保持村的整体信用,也会想方设法帮助还贷。受到经济和社会双重约束的农民不得不“守信”。截止目前,通过该模式操作的信贷业务,无一笔不良贷款发生,还款率为100%。(四)农村低保资金及其增长趋势同心信用社作为一个金融企业,其自身的盈利性要求既要扩大信贷规模又要降低放贷风险。通过土地承包经营权抵押贷款,为农民贷款提供了抵押品,消除了信用社网点主任、客户经理惜贷的心理(2),提高了他们发放农户贷款的积极性。全辖区土地承包经营权抵押贷款总额不断增加。2006年,土地抵押贷款总额290万元,2010年增加到10158万元,增长了34倍。河西镇、王团镇、丁塘镇等试点乡镇获得贷款的农户数量以及户均贷款金额呈不断增长趋势(见表1)。以该县河西镇为例,2006年,贷款农户数和户均贷款金额分别是500户和0.2万元,2010年二者分别是2819户和1.94万元,增加了约4.6倍和8.7倍。农户贷款不再像以前那么困难,王团镇北村村支书说:“信用社以前给我们贷款只是几百、一千,两千就封顶,现在户均能贷到一万多块,解决了老百姓养牛所需的投入资金。”在贷款覆盖面上,2009年北村土地承包经营权抵押贷款农户数占总农户数比重是80%,高出相邻南村27个百分点。同心县信用社和农户之间正在由“贷款难”、“难贷款”的恶性循环向“随用随贷,不用随还”的良性循环发展。(五)同心县农民贷款的实施效果同心土地抵押贷款模式获得了多赢效果。一是使信用社自身业务得到长足发展。与2006年相比,2010年6月末信用社存款增加33156万元,贷款增加45901万元,利润增加522万元,正在由前几年银监部门定性的“高危社”向“好银行”标准迈进(3)。二是促进了农民收入的增加。农民贷款成功后,将其投入到诸如种子、化肥、幼畜、饲料等农业生产环节之中,有效增加农业产出与收益。以养牛为例,推行土地承包经营权抵押贷款前,户均养牛2头左右,而目前大部分农户的养牛数量已达6头左右,年收入每年可增加1万元左右。三是有力地配合、推动了地方产业结构调整和农业的发展。自同心县政府2006年推出“百村万户养牛工程”到2010年全面实施“创建全区养牛大县”规划,信用社累计为1.5万户农户发放养牛贷款3.5亿元,为同心县农业发展做出了积极的贡献。以王团镇北村为例,随着最早试点的成功,越来越多的农户申请土地抵押贷款,信用社也越来越放心将款贷给农户。北村贷款农户数量、贷款总额都在不断增加,2009年贷款户数280户,贷款总额310万,全村80%的农户通过抵押获得了贷款。在信用社贷款的支持下,北村户均肉牛存栏超过3头,村民人均收入突破4000元。四、一些关于政策的建议(一)土地经营权抵押的必要性成立土地抵押协会,推行土地抵押贷款对于解决农民普遍缺乏抵押品问题、缓解农民“贷款难”与金融机构惜贷问题、促进农村金融和农村经济发展都具有积极意义,而且土地经营权抵押也并不会造成农民失地问题。为此,在坚持一定比例抵押、一定范围抵押、一定期限抵押的基础上,建议可以选取一些地区进行土地经营权抵押试点,并总结经验、完善抵押办法,逐步推广农村土地经营权抵押贷款模式。(二)土地承包经营权抵押、流转、变同侵权纠纷的性质目前的法律对“土地承包经营权抵押”采取“一棒子打死”的管理办法。农村土地所承载的社会保障功能是现行立法禁止土地承包经营权抵押的主要原因。根据我国《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(6号)第十五条规定:土地承包经营权抵押或者抵偿债务的,应当无效。农户与协会及担保人签订的反担保协议一旦发生纠纷,该协议不具备法律效力。实际上,若相关法律法规能够区分土地承包经营权、土地承包权和土地经营权,则农民缺乏资金和缺乏抵押物之间的矛盾能够迎刃而解。农户通过抵押