市社会化养老服务工作调研报告

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一、老年人养老服务需求现状

我们以孝感XX县区为调查重点，采取抽样调查的方法，对XX县区10个社区及3所社会福利机构的138名60岁以上老人的生活状况及养老服务情况进行了调查。

1、老年人生活基本状况。

据统计，截止目前，全市共有533万人，其中60岁以上老年人66.9万，占12.5%。孝感XX县区人口为40万人，其中60岁以上老人5.1万人，占12.8%。

在抽样调查的138名老人中：

（1）年龄情况。

60－69岁的66人，男性35人，占25.4%，女性31人，占22.5%；

70－79岁的58人，男性21人，占15.2%，女性37人，占36.8%；

80岁以上的14人，男性4人，

2.9%，女性10人，占7.2%。

从总体上看，三个年龄段老人的基本生活状况为：

（2）身体状况。

健康的17人，占12.3%；

一般的80人，占58.0%；

常年生病的38人，占27.5%；

卧床不起的3人，占2.2%。

近三分之一的老人受疾病困扰，身体状况堪忧。

（3）收入来源。

有退休金的47人，占34.1%；

子女给钱的58人，占42.0%；

享受低保的7人，占5.1%；

其他经济来源的26人，占18.8%。

占总数76.1%的大部分老人的养老方式是通过退休金和子女赡养，

5.1%的无收入或低收入的老人最后通过低保政策兜底来养老。

（4）照料情况。

能自给自理的77人，占55.8%；

不能自给能自理的54人，占39.1%；

不能自给不能自理的7人，占5.1%。

（5）空巢情况。

有配偶有子女的79人，其中子女在身边的77人，占55.8%;

无配偶有子女的49人，占35.5%；

有配偶无子女、无配偶无子女、子女不在身边形成空巢家庭，造成老年生活寂寞、存在照料难的12人，占8.7%。

（6）住房情况。

有住房的114人，占82.6%。

其中房屋破旧的29人，占21.0%；

住子女家的19人，占13.8%；

住亲戚家的4人，占2.9%；

住邻里房的1人，占0.7%。

大多数老人自有住房或与子女住一起，

21.0%的老人住房年久失修，有3.6%的老人存在住房困难，还借住于亲戚或邻里房中。

（7）医疗保障。

享受公费医疗的10人，占7.2%；

纳入医保的15人，占10.9%；

无医疗保障的113人，占81.9%。

大多数老人没有医疗保障，看病大多依靠子女出钱，存在就医难问题。

（8）收入水平。

月收入1000元以下的37人，占26.8%；

月收入1000－2000元的99人，占71.7%；

月收入3000元以上的2人，占1.5%。

中低收入老人仍然占绝大多数。

（9）居家养老需求。

愿意居家养老的123人，占老人总数的89.1%。其中：

需要医疗服务的117人，占愿居家养老的95.1%；

需要日托的5人，占4.1%；

需要钟点服务的6人，占4.9%；

需要心理慰藉服务的6人，占4.9%；

需要法律援助的2人，占1.6%；

需要夜间照料的5人，占4.1%；

需要到星光老年之家活动的34人，占27.6%。

（10）养老意愿。

愿意机构养老的15人，占老人总数的10.9%。

愿意居家养老的共121人，占89.1%。

2、养老服务机构基本情况。

截至目前，孝感XX县区共有养老服务机构4家，其中公办2家（市和区社会福利院），民办2家（位于冰晶玫瑰苑的福乐老年公寓及南大的金色阳光老年公寓）。共有床位520张，每千名老人拥有养老床位10.2张。与十二五规划要求“城市每千名老人拥有社会福利床位数达到30张以上”的指标尚有较大差距。520张床位中2所公办养老院有330张，基础设施较好，床位基本处于饱和；2所民办养老院190张，基础设施较差，床位空置50%。另外，社区“星光老年之家”受运营机制限制，养老功能缺失，养老服务不够到位。

3、孝感XX县区老年人养老服务需求现状的总体评价。

根据上述调查情况和有关数据分析，孝感XX县区老年人养老服务需求现状的总体评价为：

一是近三分之一的老人常年生病，较多老人收入偏低，存在就医较困难问题；

二是部分老人住房破旧、年久失修，有的无房可住，存在住房困难；

三是8.7%的老人子女不在身边或无子女形成空巢，造成老年生活寂寞、存在照料难；

四是受经费和观念舆论影响，大多数老年人的养老方式还是选择居家养老，只有10.9%的老年人选择机构养老，养老来源主要是依靠退休金和子女赡养，并且随着形势发展和社会进步，老年人对医疗服务、钟点服务、心理慰藉服务、日托、夜间照料等养老服务需求明显提高；

五是XX县区养老服务机构养老能力不足，功能不全，档次不高，与人口老龄化的形势及老年群体日益增长的养老服务需求不相适应。

二、全市社会化养老服务工作现状

随着我市XX县区人口老龄化程度的进一步加快，“421”型家庭（一对夫妻，四个老人，一个子女）不断增多，子女不在身边，老年赡养系数不断增大，子女照料老人的能力逐步削弱，社会养老服务需求也随之显著提高，大力发展养老服务已是势在必行。目前我市社会化养老服务工作现状为：

一是居家养老服务工作在全市逐步推开。目前，有xx区、xx市、xx县等3个地方已正式实施.其中xx区、xx县分别被民政部授予全国第三批、第四批养老服务示范区称号。以上启动地方县市区建立了居家养老服务指导中心、街道成立了养老服务处、社区成立了养老服务站，为居家的困难及高龄、空巢老人提供送时服务，为其他老人提供家政、护理等低偿服务。

二是无偿、低偿、有偿服务得到有效开展。在试点地方，民政部门、街道、社区根据各自职责，对居家养老服务进行指导、管理和实施。通过三级管理机制，志愿者上门为老人提供打扫卫生、洗衣洗被、读书读报、陪聊、健康指导、保健咨询等无偿服务；低保人员、4050人员、家政服务人员为老人提供做饭、代购物品、家电维修、送水换气、管道疏通等低偿、有偿服务。同时，有的社区组织辖区内的相关商业门店加盟居家养老服务，如与理发店、干洗店、家电维修店、煤气店等众多与生活相关的商业门店签订了加盟协议，使老人享受到相关的优惠养老服务。

三是不断完善社区居家养老服务设施。近年来，全市民政部门共投入福彩公益金300余万元，对全市67个社区“星光老年之家”进行改造完善，打造居家养老服务平台。让老年人不出社区，即可享受到学习阅读、文体娱乐、卫生保健、日间照料、精神慰藉等多种养老服务。深受社区老年人欢迎四是服务队伍初具规模。近年来，各地结合地方政策，一方面把居家养老服务人员培训与下岗再就业工程相结合，集中培训符合条件的下岗职工学习专业护理知识，考核合格，持证上岗，从队伍建设的进口把关，保证了居家养老服务人员队伍的专业化建设。另一方面，大力发展居家养老服务的志愿者组织和志愿者队伍，通过宣传动员，组建起由社区党员、热心人士、邻里居民、低龄健康老年人等组成的为老服务志愿者队伍，对社区老人无偿地提供多种公益性服务。

三、我市社会化养老服务工作存在的问题与不足

我市居家养老从总体上看还处在起步阶段，老年服务设施规模较小，档次较低，功能单一，与老年人群日益增长的物质、文化需求不相适应。老年社会保障制度不够完善，老年精神文化生活不够丰富，适应社会主义市场经济体制的社会养老保障发展机制尚待建立和完善。

一是居家养老服务工作发展不平衡。目前，有些地方对居家养老服务工作认识不足，没有摆到应有的位置，制定规划、出台政策、加大投入这几项举措仍然停留在起步阶段。基层为老服务机构尚未全面展开工作，因此整体发展不平衡。

二是宣传力度不够，没有形成必要的舆论氛围。由于缺乏广泛深入的宣传，使全社会对居家养老服务工作的意义、性质、政策、举措及程序、相关手续了解不多，因此，此项工作开展缺乏舆论氛围，社会认可度、参与度不高。

三是各有关部门尚未形成合力。目前虽然建立了条抓块管的管理体系，民政部出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，应有十个部委办共同关心参与居家养老服务工作，但落实到基层，发展社区老龄服务仍是民政、老龄部门热，其他部门参与和支持力度还需进一步加大，形成整体推进合力还要假以时日。

四是市场化运作探索不够深入。居家养老服务工作完全按市场化运作，涉及到场地、人员运作和经费的来源、老年人情况的调整核实评估等一系列问题较难落实。

五是两支队伍尚未完全建立。由于居家养老服务政府埋单对象符合条件的较少，加上补贴的标准较低，服务人员嫌工资太低，有的甚至达不到最低工资标准，因此持证服务人员特别是本地持证服务人员不愿意从事居家养老服务工作。参加居家养老服务工作的志愿者队伍虽然从名单上看很多，但缺乏有效组织，管理松散，难以持久开展活动。

四、推进社会化养老服务体系建设的对策建议

（一）建立政府主导机制，实现养老服务建设制度化

构建养老服务体系是一项具有公益性质的任务，是政府维护社会公平、提供公共服务职能的体现。因此，必须坚持政府主导作用，强化政府责任。同时，养老服务体系建设涉及面广，政策性强，特别是在我们中西部经济欠发达、民间经济实力不足、思想观念比较陈旧的地区，必须依赖政府的主导作用，才能得到切实推进。为此，各级政府要将构建养老服务体系作为应对人口老龄化、促进经济社会和谐发展的重要举措，统筹规划，着力推进。

一是形成“一个规划”。各级民政部门要争取当地政府将养老服务社会化体系建设列入经济社会发展总体规划。并在当前各地都在拟定“两型社会”发展规划的有利时机下，力争将其列入“两型社会”发展规划，加强组织领导，明确中长期发展目标，认真落实责任。

二是做到“两个纳入”。一方面，各级政府要将养老服务社会化体系建设中的各项具体工作分阶段纳入政府为民办实事项目，列入政府年度责任目标考核的重要内容，下达养老服务工作指标任务，分步实施，稳步推进。同时，要将养老服务社会化体系建设中的公办福利机构建设经费、供养经费和工作经费，民办福利机构扶持补贴经费，“三无”、空巢及高龄等老人购买服务经费等纳入财政预算，保证实施。对补贴对象多、管理工作量大且财政困难的地方，上级财政可本着实现各地公共服务水平均等化的原则，考虑采取“转移支付”的办法予以解决。

三是落实“三个保障”。首先，各级政府要成立以主管市（县、区）长为组长、民政局长为副组长，财政、规划、发改委、劳动保障、老龄、教育、卫生、医保、房产等相关部门负责人为成员的养老服务社会化体系建设领导小组，并建立联席会议制度，定期研究商议工作、协调解决问题，为推进养老服务社会化工作提供组织保障。其次，各级政府要制定出台全面开展养老服务社会化工作意见、实施方案以及扶持民办福利机构发展、规范养老服务社会化管理等有关政策和制度，为推进养老服务社会化工作创造有利环境，提供制度保障。同时，武汉城市圈内还可探索建立“武汉城市圈养老服务社会化合作组织”，形成联动协作机制，为推动城市圈内无障碍养老，实现养老资源功能互补、合理配置，提供机制保障。

（二）建立社会参与机制，实现养老服务投入社会化

加快发展养老服务社会化，离开政府主导不行，但完全由政府包揽也不现实。因此，鼓励和支持社会力量兴办养老机构，是发展养老事业、推进养老服务社会化的重要途径，有利于缓解政府财力不足与社会日益增长的老年福利服务巨大需求之间的突出矛盾。

一是各级政府要通过政策扶持、经费补贴、行业指导、宏观调控等手段，采取“民办公助”的方法，支持引导社会力量采取独资、合资、合作、股份制、个人承包等形式兴办养老福利机构，形成养老服务投资主体多元化格局。如我局刚组织各县市区民政局长赴宜昌和广州考察社会福利机构建设工作，宜昌和广州民办福利机构已分别达到19家和76家，床位已分别达到占福利机构总数的52.3%和79.1%，已逐渐成为社会养老主要力量。

二是要通过挖掘医疗机构床位、单位老年活动场所、社区空闲设施等措施，有效整合和利用社会闲散养老资源。

三是要采取加大宣传、树功德碑、出让冠名权等多种形式，引导社会资金资助养老服务。如近年来，xx市老人院就接受社会捐赠款3400多万元，为捐资较多者树碑立像。xx市锦绣集团为xx区老年公寓捐助700余万元物资，该区将老年公寓冠名为“锦绣老年公寓”。通过社会力量资助，极大地改善和提高了机构养老服务条件和能力。

（三）建立市场调节机制，实现养老服务运作市场化

在市场经济条件下，单纯依靠政府计划调节和管理福利机构已不切实际。应充分运用市场的手段和调节功能，使养老服务业逐步建立起自我培育、自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展的内部运行机制，才能不依赖政府的强力推进而长效健康运行，真正实现养老服务社会化。

一是按照政府职能转变以及与企业、事业、社团分离的原则，大力培育发展养老、助老民间服务实体及中介组织，对养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办，并鼓励养老服务实体发展成公司承办、连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。武汉城市圈比较适合成立“武汉城市圈养老服务公司”，创出品牌，以连锁经营的方式在圈内各城市开展市场化和一体化养老服务，并维持长效运营。

二是对养老服务实行项目运作。可探索成立“为老服务联盟”等中介组织，将辖区内从事家政、送餐、医疗、保健、托管类的企业发展成加盟单位，采取统一标识、统一标准、统一评估、统一奖励的办法进行统一管理，对有偿、低偿及政府购买的各项不同的养老服务由相关加盟单位承担，加盟单位享有“执证权”、“挂牌权”、“授星权”以及“广告权”，并经养老中介机构评估后分配服务经费。推进养老服务项目化、集约化运作，使老人尽享全方位、专业化养老服务。

三是对管理不善、床位利用不高、后续投入乏力的公办福利机构特别是社区“星光老年之家”，要联合国资部门和相关专家组成评估小组，采取公开招投标的方式转让经营权。xx市有计划地对一些区、街道办的老人院或托老中心实行“公办民营”，通过公开招标，以租赁方式交由社会力量承办，养老床位供不应求，管理服务水平上了新台阶，既适应了政府转变职能要求，又减少了政府对福利机构的后续投入和人员经费的压力，还有效激活和充分发挥了福利机构资源和功能，发挥了最大效益。

四是建立公平、公正、规范的养老服务业市场准入机制，使养老市场规范化运营，切实发挥养老服务功能。

（四）建立社会联动机制，实现养老服务形式多样化

在居家养老、社区养老、机构养老等基础上，还应拓展思维，借鉴先进经验和做法，建立社会联动机制，实现养老服务形式的多样化。

一是可积极与孝感家政服务平台“96580”对接，并与110、120、12315、148等特服号码联网联动，利用专网平台，使老年人家庭与信息监控中心、处理中心相连接，实现呼叫信息的及时传输与处理。老人一键即可享受家政服务、紧急求助、医疗救治、消费维权、法律咨询（重点为子女赡养纠纷）等服务。xx市2005年成立了老年人求救求助呼叫网（96198），它自开通以来，老年人求救求助总呼叫29011人次，为民排忧解难7300人次，成功抢救紧急求助老人50名。

二是可逐步尝试为独居、困难等老人安装紧急呼叫装置，通过服务终端与社会养老服务企业联网，使老人方便快捷享受包括生活照料、医疗保健、精神慰藉、安全巡视、权益维护等各项服务。xx市免费为独居困难老人安装“和谐通”，接收终端24小时值守，老人只需按一下按钮就可得到及时帮助。xx市为孤寡、优抚对象、残疾困难家庭老人免费安装“平安通”，打造了“一站式”服务平台。

三是可大力开展异地互动养老。在郑州举办的“中国新型养老模式论坛”上，全国异地互动养老已在郑州等九城市启动。城市间利用养老福利机构进行异地互动养老，已成为老人异地旅游、医疗、休闲、走亲访友的新型养老模式，可大大减少异地出行成本，提高养老质量，让老人尽享改革发展成果。xx市社会福利院已被中国社会工作协会定为“全国异地养老定点接待单位”，下一步，要积极与国内各养老机构及相关旅游机构建立联动机制，实行信息联网，资源共享，互动合作，推动我市养老模式创新发展。

（五）建立认证评估机制，实现养老服务管理规范化

一方面，养老福利机构管理在贯彻落实民政部《老年人福利机构基本规范》等