义务教育均衡发展与城乡师资队伍差距

义务教育均衡发展与城乡师资队伍差距

自2007年以来，江苏省采取了多项支持农业教育的政策，如优质学校和薄弱学校的“学校”、骨干教师的远程管理、著名教师的远程教育、学生在苏北农村的教育等。目前，该省基本上形成了苏南地区、苏北和城市支持农村的良好局面。但从全国或省域范围来看城乡师资水平的均衡,主流更多表现为向条件优越城市的单向师资流动。为此,笔者以江苏省某县(以下简称B县)为例,对该县农村小学师资队伍的流动状况进行分析,寻找城乡中小学教师流动中存在的问题,并提出解决问题的对策建议。(1)一、b县的基本情况中小学教师流动是指中小学教师基于一定的原因,从城乡学校组织中游离出来或从一所学校到另一所学校的过程或现象,主要有流进与流出两大类别。B县地处苏北平原,属农业大县,人口约115万。至2009年9月,B县有小学103所,教职工3888人,专任教师3558人,在校小学生47003人。除县政府所在地城区小学和县直属小学外,全县农村中心小学22所,村一级定点完小78所,农村小学占全县小学总数的绝大部分。笔者调查显示,B县农村教育教师队伍流动具有明显的不对称性流动的特点。1.农村学校师资难保留在教师资源配置过程中,B县农村中小学师资流动的不对称性主要表现为两个方面。一方面,为解决初中、高中教师短缺问题,层层抽调青年教师拔高使用,形成农村骨干教师按农村学校———县镇学校———城市学校———经济发达地区学校的方向进行逆向流动的“强出”现象;另一方面,招录的新教师按学历高低或考试成绩高低与学校层次相对应进行配置,好教师进好学校,差教师进差学校。将部分业务素质较低的教师从县镇学校“下放”到农村学校,从地理环境较好的学校被安置到相对偏僻的学校,从高一级学校被安置到低一级学校。由此引发的农村中小学师资的“弱进”现象,使得处于教育最低线的农村中小学师资力量越来越弱。2007年至2009年3年间,B县C乡、D镇共补充教职工108人,除去调出和退休,实际增长为负28人。在调入的33名教职工中,有8名为因落实政策被安置的原农(盐)场子弟学校职工。而同期B县3所县城小学净增加109名专任教师,除新分配的32名毕业生,调入的115名教师全是各乡镇小学骨干教师。农村学校教师流向城镇学校不断充实城镇学校的师资队伍,使城镇学校的教学学科结构得到了相应的改善。城镇学校可以根据自己学校的学科教师配置情况决定所需学科教师的岗位人数,制定相应的招聘计划,充实所缺的学科岗位,进而达到各学科师资配置的平衡,促进学校的发展。而城镇学校的教师基本上是“只进不出”,即使是某些学科的教学人员严重超编也难以将富余的师资去填补农村学校师资的不足。从县城学校流向农村学校的教师远远小于农村流向县城学校的,农村学校每年流失的教师难以得到补充,难以做到学科结构上的平衡。这使得教师资源的合理配置难以实现。2.农村学校流生潮农村中小学骨干教师大量外流的同时,并没有新的师资及时补充进来,由此造成了城乡中小学师资之间的巨大差异。优质教师资源的流失,引发了家长对弱师资条件下的农村学校的信任危机。为了让自己的孩子能有更好的发展前景,有些家长宁愿交借读费也要让孩子到城镇学校去读书。而城镇学校接收农村的学生,既可以让自己在升学竞争占据优势,又可以通过收取价格不低的借读费、赞助费等额外费用来增加学校的办学资金。这就引发了农村中小学生源的外流,造成农村学校“流生潮”的发生。一些农村有将近一半甚至更高比例的学龄儿童外流到城镇地区就读,这更加剧了农村教育发展的难度。可以说,“流生潮”正是骨干教师流失的“涟漪效应”。没有了好的师资与生源,要提高农村学校教学质量,缩小城乡教育差距也就难上加难。3.农村的教育人才匮乏随着B县城规模的扩张,县城小学办学规模不断发展,部分学科教师日趋紧缺。近几年来,B县每年都公开招考,从农村小学挑选骨干教师充实到县城几所小学,总人数为134人,同期农村小学共充实新师范毕业生296人,两者相抵,农村小学实际补充新教师162人,平均每年只有32人。2007年,B县对县城各学校抽借用农村学校教师进行全面清理,所有抽借用人员一律被退回原学校,造成借用学校教学人员骤然紧张,不得不通过面向全县招录加以充实,公开招考使得农村教师有了“考而优则进城”的机会。在对B县一所中心小学40岁以下的21名教师的问卷调查中,对于“现有一机会调你到县城小学工作,你是否愿意?”这一问题,只有3人选择“否”。农村学校教师调动成功往往需要投入大量的时间、精力与财力,这无疑会在一定程度上影响教师正常的教育教学活动。这种“劫贫济富”选调教师进城的行为,助推了农村中小学教师的不对称性流动,加剧了城乡优质教师资源的“贫富”悬殊,使得弱者更弱,强者更强。因此,从某种意义上说,城镇学校的发展是在牺牲农村学校发展的基础上实现的。4.农村小学教师队伍的活力和进取心能力不足“后教师流动”现象是优秀师资外流达到其本身最大流动限度后所存在的状态,即长期不进人也不出人,教师队伍没有流动或流动很少,形成一种超稳定或过度稳定现象,表现为教师思想僵化、年龄断层突出、教育教学水平不高,整个队伍缺少活力和进取心。以B县E镇为例,在一所农村小学任教达6年以上的教师人数比例,中心小学是50.00%,而村小高达83.78%。而这83.78%的教师中,任教10年以上的有15人,20年以上的有3人,1人任教达30年以上。其中许多教师是来自该镇撤并的村小,大部分教师甚至到镇中心小学交流的机会都从未有过,更谈不上走出乡镇、县区去学习交流。农村小学教师的教育视野的开阔、教学理念的更新以及教学方法的改进受到严重束缚。由于长期留守在农村学校的往往是业务水平一般的教师,工作上缺乏进取心,被动应付教学,这种状态如果持续下去,必然会影响教育教学工作的顺利开展,进一步加大城乡教育差距。二、b县城乡中小学教师不平等流动的原因分析1.农村低保政策与社会保障制度的城乡发展不协调城乡二元经济结构产生的城乡差异,是农村小学教师资源配置失衡源所在。一方面,在城乡二元经济结构下,国家将更多的资金用于支持工业化和城市发展,而对农村基础设施投入不足,忽视农村社会保障体系的建立,农民在占有公共物品和享有社会福利等社会资源中处于劣势,生活环境和工作环境都远远落后于城市;另一方面,城乡二元结构引发了城乡户籍壁垒,将就业、住房、医疗、子女教育等公民权益同户口挂钩,在人口流动、劳动就业、教育、财产和社会保障等诸多方面形成了对农民的不平等。长期以来存在的农村中小学教师的“弱进强出”现象正是这种制度壁磊所致。2.农村义务教育投入保障机制面临的挑战近年来,B县对农村地区的教育投入在逐年增加,但整体上仍严重不足。医药费、地方性补贴等还未能真正落实,虽然税费改革后国家实行了新的“以县为主”的教育投入体制,改“农村教育农民办”为“农村教育政府办”,但由于在农村义务教育投资中存在“责任转嫁”和“责任缺失”的问题,给农村义务教育投入保障机制带来了严峻的挑战:一是义务教育经费投入总量不足,经费缺口加大;二是公共财政投入不足,主渠道得不到保障;三是经费比例在区域和城乡间严重不平衡等。(P.162)在这样严重失衡的经费投入下,处在义务教育最边缘的农村小学的经费情况可想而知,教师“留不住”“进不来”,量少质弱,形成了农村教师为追求更高收益向经济相对发达、待遇相对好的城区学校的负向流动局面。3.大量优秀教师加入机制,增加了农村学校的师资力量近年来,随着农村生源不断流入,B县城镇中小学办学规模不断扩大,对师资的需求逐年递增。学校在招聘大学毕业生、研究生的同时,城镇学校更愿意从本地农村学校中选拔那些教学能力突出、能挑重任的优秀教师来充实教师队伍。同时,城市中快速发展的民办学校除了大量使用离退休教师外,还通过高待遇等吸引了农村学校的大量优秀教师,这也促使许多农村地区骨干教师流入民办学校。这些都在无形中加大了城乡师资间的差距。4.城镇学校教师超编、有成u活随着人才市场化观念的逐步确立,教育领域的人才流动也被大众所认同,这为农村学校骨干教师追求更大的发展空间提供了机会。择优聘用使优秀教师大多集中到城镇的好学校,但由于“人往高处走”心理的存在,引发了城镇学校教师能进不能出,或者进多出少的现象,城镇学校教师严重超编。而目前已有的教育人事管理政策尚难以把优秀骨干师资从城镇学校导向到农村地区学校,造成骨干师资从农村单向流动到城镇。三、义务教育均衡发展的重要基础均衡发展已成为新时期基础教育发展的战略选择。进入新世纪以来,党中央、国务院高度重视基础教育工作,先后出台了一系列政策措施,不断推进农村教育的改革和发展,缩小城乡教育差距。作为影响教育质量的关键因素,城乡中小学师资的均衡是促进义务教育均衡发展的重要基础。探寻促进城乡中小学教师合理流动的有效策略,是城乡教育均衡发展的必然要求。1.城乡基础教育发展不均衡教师的流动是社会市场经济发展的必然,符合人才发展与尊重人才选择的客观要求,是实现优化资源配置的重要途径。但同时也必须清楚地认识到,合理的教师流动才有利于教育事业的健康快速发展。大量农村骨干优秀教师单向流动的直接结果是农村师资的流失与低质,是在用农村教育的质量下滑换取城镇教育质量的提高。农村基础教育因教师短缺或素质不高而长期处于低水平状态,更难吸引优秀师资与优秀生源,城镇与农村教育就分别处于两个不同层次的循环圈中,这种循环状态若长期存在下去,则好的越好,差的越差,显然有悖于城乡基础教育的均衡发展。因此,各级政府、教育行政部门、学校以至全社会都必须正确认识中小学教师流动现象,采取切实措施解决城乡义务教育教师的不对称性流动问题。2.明确、完善学校财政转移支付制度,逐步缩小城乡差距,建设资金保障体系义务教育均衡发展作为构建和谐社会的重要内容之一,是教育公平的重要体现。政府作为实现教育公平的第一责任人,必须制定合理有效的政策,加强对教师流动的引导。首先,市、县两级政府在确保所有学校正常运转的前提下,加大财政转移支付力度,改变过去以城市为中心的资源配置方式,在政策层面要凸显对农村、偏远、贫困、落后地区和薄弱学校的扶持倾向,特别加大薄弱学校的资金扶持力度,做到建设资金优先安排、重点保证,努力缩小基础教育阶段学校之间的差距。使有限的教育资源得到合理、高效的分配使用,逐步缩小城乡之间、学校之间的办学条件上的差距。其次,要进一步明确、完善教师轮岗制度。建立一套详尽合理的轮岗教师实施、考核和评价制度,加强教师轮岗制度的可操作性。引进师徒制,建立系统的帮扶目标,并对完成质量与实效进行检测,通过严格要求与优厚待遇的结合,推进教师轮岗制度的整体提升、学校教学质量目标的实现。3.进一步完善农村义务教育教师的保障不公平的待遇分配是农村教师外向流动的直接动因之一,同时也成为现阶段实施教师定期轮换流动制最大的障碍。只有逐步完善和落实农村教师工资及津补贴制度,切实保障并不断提高农村教师待遇,才能实现城乡教师的合理流动,促进义务教育的均衡发展。中央和省级财政要在尽快解决历史形成的教师工资拖欠问题基础上,加大财政转移支付力度,支持地方进一步完善农村义务教育教师工资待遇的保障政策与机制。首先,明确各级政府在教师工资待遇保障方面的具体责任。根据事权与财权相统一的原则,中央负责拨付全国统一执行的工资待遇所需资金,并逐步提高这一比例。省、市、县各级财政负责拨付依据国家工资待遇政策,根据地方经济社会发展水平而制定的工资待遇部分。其次,各级政府要不断完善城乡中小学教师收入分配制度,在实行基本工资待遇统一的基础上,实施等级制的地方性教师津补贴制度,减少不同经济发展水平地域间教师收入待遇的差距,保障经济发展水平偏低农村地区教师的工资待遇不低于甚至高于城市教师的平均水平。再次,要不断落实完善农村中小学教师的社会保障制度,将农村中小学教师的医疗、养老、失业保险、住房公积金等全额纳入各级财政预算,以保障农村中小学教师能享受到与城市教师同样标准的医疗与养老保险等待遇,使不同地区、不同学校教师实际收入保持均衡状态。此外,还要建立以各级政府为主的农村义务教育教师培训财政投入制度,以保障农村教师的培训进修权的平等享受。可通过师范生“顶岗实习”等方式每年定期选派一批农村教师脱产进修,提高农村教师的教育教学能力,给农村教师更多的职业发展的机会,以整体提高农村教师的业务水平,培养出农村基层学校的优秀教师群体,为真正实现城乡师资队伍的均衡打下坚实基础。4.加强师资培养,健全教师队伍为有效促进城乡教育均衡发展,在不断深化教师聘任、编制分配、离退休制度等教育人事制度改革,从宏观层面控制各校及地区的教师资源配置的同时,必须采取有效措施吸引优秀人才到农村地区从教。首先,要进一步完善特岗教师政策和下乡支教政策。要严格特岗教师资格准入制度,建立支教教师选拔制度,细化特岗教师、支教教师的岗位责任标准,健全考核制度,加强督促与指导,建立良性的特岗教师进出机制及支教队伍循环机制。其次,