义务教育教师单向流动的法律思考

义务教育教师单向流动的法律思考

中国是世界上最重要的教育大国，也是世界上最伟大的教育集团。自从蜀人开始享受伟大的教育以来，我们必须开展公正的教育，为全国人民提供教育福利，并通过教育培养社会主义建设者和接班人。为了让每个孩子都能够有学上,国家花大力气通过财政拨款在边远山村建立起了很多的小学、中学,目的就是为了不让任何一个孩子失学,建立起公平的受教育环境。但是边远的山村、城镇毕竟不像大城市的环境,经济发达,科技进步。近几年,尽管有了国家的扶持与拨款建立起了很多的小学、中学,使得孩子们有明亮的课堂和宽阔的操场,一切硬件设施都达到了标准,但是惟独缺老师,好的老师都走了。老师是一所学校的灵魂,没有老师的学校就是一座没有灵魂的躯壳,完全失去了办学校的意义。在边远的山村城镇,因为缺少老师,出现了所谓的“代课教师”。农村的老师留不住,他们都呈现一种单向流动的现象,只流出,不流入。因为这样,农村的老师越来越少。教师的这种流动现象引起了我们的关注。这也就是本文所想解决的义务教育教师流动局限性的问题。这种现象出现在我国颁布了公务员制度、《教师法》以后。公务员法颁布后明确规定了何为公务员,将教师排除在公务员之外。教师法中明确指出:“教师是履行教育教学职责的专业人员”,“承担教书育人,培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。”这是第一次从法律上确认了教师的社会地位以及专业性和神圣性。这两者颁布后,教师的地位有了法律依据,教师是专业人员,不是公务员,从而教师具有自由选择权。而在公务员制度、《教师法》颁布以前,按照我国的人事管理制度,教师职业并不是一种专门的职业,而是与执行国家公务的国家工作人员一样,在20世纪80年代,计划经济调配教师资源,不存在教师资源的不均衡发展,也没有中国农村公共教育制度的危机。一切的改变都在于公务员制度、《教师法》的颁布。然而《教师法》中所说的专业人员并不是确切的法律术语,在法律上没有什么意义。所以要解决好农村公共教育的危机,就要进一步解决好义务教育教师的法律地位和身份问题。一、中国教师的法律地位教师的法律地位问题直接关系到教师的管理问题,关系到由谁调控,是市场还是政府。(一)现行高校教师队伍法律地位的情况教师的法律地位就是通过立法确立的教师的职业地位。在国家公务员制度实施以前,教师与国家机关工作人员使用同一类人事管理制度,因此,教师的法律地位与公务员有很大的相似之处。20世纪80年代以来,我国开始实行国家公务员制度,把原先的“国家工作人员”中的一部分,即“国家机关中行使国家权力,执行国家公务”的这一部分人员分离出来。在这种情况下,我们就面临着教师的法律地位和身份问题。1993年我国通过的《教师法》明确规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”,从法律上确立了教师的专业人员地位。但“专业人员”一词在词条中的解释为专业技术人员,并不是确切的法律术语,并不能成为法律解释,在法律上没有任何意义。(二)义务教育的性质义务教育教师法律地位根据《教师法》的解释是履行教育教学职责的专业人员。但义务教育有不同于非义务教育的地方,我国的义务教育是由国家举办,国家财政全额拨款所兴办的普及的学校教育。兴办义务教育是国家的职责,也是国家公共事务的一项。确切地说兴办义务教育是国家不可推卸的责任和义务。义务教育提供了公共服务,所以义务教育教师的服务具有国家公益性。从广义的国家公务员的意义上理解,义务教育教师也应是国家公务员,只不过是专业公务员。二、师资流失严重农村教师的单向流动严重,只出不进,形成农村师资流失严重,更大程度上造成了教育的不公平现象。这种情况我认为是义务教育教师的法律地位和身份没有得到很好的确定造成的。(一)农村的教育培训师资由于经济发展的不平衡状态以及城乡二元结构矛盾,我国中西部地区特别是离城市较为偏远的农村山村地区的经济发展也较为落后,由此在经济落后的地区教育也形成了一种跟不上的局面。由于经济落后,致使农村的学校留不住老师。尤其是近年来,农村教师流动呈一边倒的局面,只出不进。他们大部分流向城镇的学校,流向重点学校。导致农村师资在数量上的短缺和质量上的下滑。有数据显示,2001年度,山东省农村中学调入专任教师4276人,调出6185人;农村小学调入专任教师13721人,调出18259人。两者合计,2001年度山东省农村中小学专任教师减少6447人。山东省如此,全国又将如何?(二)国家和社会对教师的定位问题是解决义务教育教师单向流动问题的制度基础山东省乃至全国农村义务教育出现此类现象的原因,很多的文章都有分析,并大部分归结为教师的待遇问题,教师的工作环境、压力问题,教师的自身发展问题等等。客观地看,确实有这几方面的原因,但归根结底这些都不是主要根源。这个问题是伴随着公务员制度和《教师法》出台后产生的。在公务员制度和《教师法》出台以前,按照我国的人事管理制度,教师职业并不是一种专门的职业,而是与执行国家公务的国家工作人员一样,在20世纪80年代,计划经济调配教师资源,不存在教师资源的不均衡发展。所以,对于教师的定位问题成了解决义务教育教师单向流动的关键。当我们在《教师法》中规定教师为专业人员的时候,也就对教师的自由选择权取消了限制。无论义务教育的教师选择哪所学校就职,都是教师个人的自由。国家和社会没有理由也没有权利安排教师的去向。根据人们大部分都是“经济人”的假设,义务教育的教师会不断地从农村流向城市,从小城市流向大城市,也就是今天义务教育教师单向流动的局面。(三)义务教育教师的专业人员定位当公务员制度与《教师法》颁布后,在一定程度上,我们解决了行政上直接干预教师流动的现象,依靠市场调节,使得教师能够自由流动,从而形成了优胜劣汰,竞争上岗的局面。但是,我们忽视了一个更大问题,义务教育教师能否完全依靠市场调节而摆脱政府干预达到满意的效果。事实胜于雄辩,今天的情况表明了对义务教育教师的专业人员定位使之完全依靠市场调节是行不通的。一方面,义务教育作为国家的公共教育,具有公益性的一面,需要政府对其进行管理和制约,所以义务教育的教师应当具有国家工作人员的身份,由国家统一管理。另一方面,我国正处在社会主义初级阶段和市场转型期。城乡二元结构矛盾依然存在,不管是计划经济或是市场经济,只要城乡二元结构矛盾没有消失,何以在具有公益性服务的义务教育上将教师的地位和身份一下子摆脱掉国家工作人员的身份,脱离了国家控制。三、农村教师资源配置没有法律依据针对义务教育教师不合理的流动现象,我们也推行了“教师轮岗”和“免费师范生”的政策,这些制度化的政策虽然可以从一方面缓解农村教师数量的短缺和质量的下滑,但不能从根本上解决单向流动问题,并且因为教师的专业人员定位,使得我们这些制度化、政策化的行政干预进行教师资源配置没有法律依据。我国正在建设法制化国家,一切都需要依法治国。所以在面对我国特殊的国情,特殊的经济结构,在义务教育阶段,我们需要对义务教育教师有一个合理的法律定位和身份。(一)“教职教育”政策对于农村义务教育师资的匮乏,我们制定了“教师轮岗”的制度,本意是良好的,希望将名校教师轮岗到师资薄弱的农村学校,补充农村学校师资,带动学校师资的质量和水平。但是这一政策在执行过程中,很大程度上成了教师换地方,换岗位,上一两年课就走人的走过场,更甚至是为了评优、评先、评职称而报名轮岗的。这样的“教师轮岗”是我们希望的吗?再说“免费师范生”这一政策,就是鼓励刚毕业的师范生能够到农村去,补充农村的师资短缺。但是我们可以想象,一名刚毕业的大学生到农村去,在教学上,他们是缺乏经验的新人,也需要跟随老教师的指导,不断学习积累教学经验。如果我们单纯地依靠免费师范生,无疑是将薄弱的师资配置到薄弱的农村教育中去,根本无法解决农村薄弱的教育。(二)确定义务教育教师的法律身份—合理的教师地位和身份保障义务教育均衡发展对于如何解决农村义务教育师资匮乏,教师不合理流动的现象,需要从根本上改变教师的法律地位和身份。关于这一点我们可以借鉴国外一些国家的做法。教师的法律身份主要有以下的几种类型:一是教师是公务员,世界上绝大多数国家中公立中小学教师都是国家、地方公务员,由国家税收支付工资,并由国家统一调配。二是公立中小学教师是公务雇员,以英、美为代表。三是教师虽不是公务员,但享有公法地位。四是教师是私人雇员。根据我国的国情和城乡二元结构的矛盾以及教育领域内目前出现的情况,将义务教育教师归为公务雇员的身份,有利于我国农村义务教育的发展。公务雇员兼具公务员和雇员的特征,一方面,教师由县级以上教育行政部门任用,执行国家法律规定的教育公务,另一方面,教师和县级以上教育行政部门签订聘用合同,合同中约定除教育教学等国家立法规定之外的工作条件。通过对义务教育教师公务雇员法律身份的确定,能够有效地解决农村师资匮乏,教育发展城乡不平衡的局面。由教育行政部门根据需要,对管理下的人事