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关于建立中国存款保险制度的思考

许多国家在不断加强金融监管方面发挥着重点,重点是建立健全金融安全网络职能。世界公认的金融安全网包括三大基本要素:金融监管当局的审慎监管、中央银行的最后贷款人功能和存款保险。建立具有中国特色的存款保险制度,已成为我国深化金融改革、完善金融体制和制度的一项战略性任务,本文在深入研究国外存款保险制度的基础上,就建立中国存款保险制度中的若干问题作了初步研究。一、制度的实施目标80年代以来,世界上相继发生了一系列银行危机与货币危机,促使许多国家政府在强化银行监管当局职责的同时,着力建立或改善包括存款保险制度和最后贷款人机制在内的金融安全网。目前,已有72个国家和地区建立了存款保险制度,其中68个国家和地区属于“明确型”存款保险制度(即明确纳入保险的存款种类和赔付标准)。在这68个国家和地区中,大约50个是在80年代以后建立的存款保险制度,有19个是在80年代建立,有31个在90年代建立,有18个国家在90年代对已实行的存款保险制度作了重大修改。尽管各国存款保险制度存在较大差异,但基本目标是相同的,即:(1)保护存款人的利益,尤其是保护居于多数的小额存款人的利益;(2)建立对出现严重问题濒于倒闭的银行进行处置的合理程序;(3)提高公众对银行的信心,保证银行体系的稳定。在存款保险制度的实施效果方面各国也基本形成如下共识:第一,在经济稳定和银行体系稳定的状况下,一个设计良好的存款保险制度在处理少数银行倒闭事件中,可以发挥重大作用,安全网的功能可以得到有效发挥。第二,一个设计不佳的存款保险制度,会引发严重的道德风险、反向选择和代理问题,从而将银行体系拖入陷阱。因此,存款保险制度必须按照保护小额存款人的目标确定谨慎的赔付标准;对所有吸收社会公众存款的机构必须实行强制保险,而且应当实行与银行风险状况,挂钩的差别费率;存款保险机构必须同中央银行、银行监管当局及其它政府部门相互合作,共享信息,提高决策与实施决策的透明度。第三,存款保险制度不是万能的,不能取代监管当局的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能。在银行体系面临严重问题甚至出现系统危机时,有限赔付的存款保险制度是无效的。正因为如此,日本、韩国、科威特、墨西哥等十多个国家目前仍然对所有类别的存款和其他债务提供全额担保。瑞典和芬兰在北欧银行危机时期也是宣布对境内外一切债务提供全额担保。二、建立和完善我国“存款保险制度”有利于维护当前的金融稳定和社会稳定1.我国已经具备了建立存款保险制度的市场基础。在建立社会主义市场经济的改革进程中,我国已经形成了种类齐全、机构众多的银行业组织体系,包括四大国有独资商业银行、10家区域性商业银行、88家城市商业银行、3000余家城市信用社和44000余家农村信用社。这些银行类金融机构在金融市场上首先是相互独立的市场竞争主体,优胜劣汰的规律已经显现。从银行组织体系与社会公众(包括企事业单位)关系来讲,银行不倒闭的神话已被打破,社会公众的金融风险意识已明显增强。2.保护小额储户利益有利于维护当前的金融稳定和社会稳定。我国居民储蓄结构中,小额存款的户数在全部存款户数中占绝大多数,世界上凡发生金融风险的国家和地区的实践均已证明:小储户容易受传言影响出现“羊群效应”而引发挤兑风潮,动摇整个银行系统的稳定,因此,通过建立存款保险制度对这些小额储户的利益实施有效保护,对于仍然存在较大风险的我国金融体系的稳定来说,显然是必要且迫切的。从社会公平与社会稳定的角度看,建立我国存款保险制度也是必要之举。3.我国金融管理部门亟待籍此加强对银行的监管能力和对金融风险的处置能力。通过建立存款保险制度和组建相应的存款保险机构,将高风险机构市场退出这一高度专业的职能从人民银行分离出去,将有利于发挥中央银行最后贷款人职能和规范中央银行的监管行为,提高对风险机构的救助和处置效率。特别是存款保险机构所具有特别融资功能,使之能够运用未来财政预期收入处置当前金融风险,在不改变国家预算收支平衡原则的前提下,积极发挥财政功能,对出现严重问题濒于倒闭的银行机构进行必要和有效的救助或处置,维护银行体系稳定并保护存款人利益。4.需要尽早开始存款保险基金的积累。前已述及,存款保险制度不是万能的,存款保险所积累的保险基金可能满足不了出现系统危机时的资金需要。但是,我们要看到随着中央一系列深化金融改革、加强金融监管的政策实施,我国银行业出现系统危机的可能性可以被消除,通过存款保险制度积累保险基金,可以迅速及时处理出现严重问题的金融机构,防止连锁反应。在不断聚集保险基金的同时,还可以规范财政、银行及其投资人、存款人在防范和处置风险上的责任及财务负担。三、中国存款保险的建立(一)关于基金的运行职能在已建立存款保险制度的国家和地区中,绝大多数建立了相对独立的存款保险机构,只有少数单纯建立存款保险基金并将之附属于中央银行或银行业协会。从规范中央银行的监管职能和行为考虑,我们倾向于在我国建立相对独立的机构,专司存款保险职能。该机构的基本职能是:负责归集、管理、营运存款保险基金;履行对投保机构退出市场的清算职能并及时向存款人进行赔付;在银行业面临严重的系统问题时,依法向财政部和中央银行进行特别融资。(二)将国有银行纳入存款保险体系的必要性分析在目前建立了“明确型“存款保险制度的68个国家和地区中,有52个实行强制型存款保险制度,占80%。80年代这一比例为50%。中国台湾省是实行自愿型存款保险,目前也在向强制型转变。美国存款保险制度的覆盖范围包括所有商业银行。我们认为,我国存款保险制度应当覆盖所有吸收社会公众存款的商业银行和城乡信用社,以在尽可能广的范围内保护存款人、特别是小额储户的利益,并对银行风险行为实施有效监管。国有商业银行是否纳入存款保险体系是确定我国存款保险范围的核心问题之一。我们认为,国有商业银行必须纳入存款保险范围。其理由有四个方面:第一,从法律角度看,国有商业银行同样是遵循《公司法》和《商业银行法》的商业银行,国家是国有商业银行的出资者,但不是其市场活动的担保人。由于金融产品消费具有社会公共性质,国家除对国有独资银行的出资职能外,在制订基础性制度时,对所有金融机构均应一视同仁。第二,从制度规范的角度看,虽然政府能够以其信誉对其出资的国有商业银行进行担保,承担起保护存款人合法利益的义务,但这是一种模糊的、不尽规范的保护方式,受国家财政状况和政治因素的影响较大,且易使国有银行滋生道德风险。将国有商业银行纳入存款保险体系,不仅有利于存款保险制度建设的规范化和法制化而且有利于加强对国有商业银行风险行为的监管。很显然,在我国国有商业银行占绝对统治地位的现实情况下,没有国有商业银行参与的存款保险体系远不是一个完整的体系。第三,从公平的角度看,如不将国有商业银行纳入存款保险体系,对其他银行来说,有其不公平之处。国家已经出资组建资产管理公司,承接国有商业银行的不良资产,其它银行类机构则享受不到这种待遇,因此国有银行参加存款保险,在成本中列支法定保费,实质上属于国家财政在不同金融机构之间转移支付,而并不能误解为是国有银行出资救助小银行。第四,从改革和发展的角度看,与国有商业银行相比,我国区域性商业银行、城市商业银行和城乡信用社的规模要小得多,这些机构抵御金融风险的能力较弱,而且由于国有银行改革相对而言滞后,没有切实将服务重点转移到大中城市和大中企业上来,一些本应适宜中小金融机构办理的零售业务,仍由国有银行占据,造成中小金融机构业务空间狭窄和国有银行人浮于事并存的格局,使得一部分中小金融机构的风险难以通过发展来消化,因此,将国有银行纳入存款保险体系,构建一个更大的金融安全网,无疑是非常必要与迫切的。在研究保险范围时,另一个重要问题是是否将目前一部分已处于高风险状态的中小金融机构纳入进来。如果不加区别,将高风险机构一揽子纳入国家的存款保险体系,有可能将这类机构中业已存在的金融风险转嫁到存款保险这一新生但尚且脆弱的体系内,使其不堪重负。如果采取自愿申请、严格审查的办法逐步吸收上述金融机构于存款保险体系之内,则可以有效减少我国存款保险制度建立与发展过程中的自身风险,并将审查与监管结合起来。从理论上说,这种做法应更为有益,然而在现实条件下,这种做法不仅有操作不易的问题,而且由于政府对这些金融机构的公众存款也负有模糊的但也是事实上的保护责任,因此将有问题的金融机构排除在存款保险体系之外,要么是导致这些金融机构产生“搭便车”行为,要么是导致加速这些机构的倒闭,反而不利于金融系统的稳定。特别是从稳定当前金融全局的角度考虑,总体上可以将那些处于高风险状态的中小机构分成两类,一类是可救助的,经过严格整顿、落实资本注入措施、债转股和努力清收不良资产后将其纳入存款保险体系应是更为现实的选择另一类是严重资不抵债,支付危机或者将引发支付危机的,则应坚决采取措施,实行市场退出。(三)基础保费水平应符合我国比较容易目前国外虽仍较多采用单一的存款保险费率制度,但根据银行风险等级实行差别费率已成共识,趋势已很明确。美国联邦存款保险公司(FDIC)已在这方面迈出步伐。基于风险设置差别费率的方案有如下好处:(1)通过调整保险费率使担保机构对所承担的风险得到足够的补偿,从而保证存款保险机构的正常运转;(2)对投保银行的风险行为形成约束。费率的变动有如对金融机构的评级一样,能够有效地约束银行的风险行为;(3)费率的上调将促使银行更早关闭,而不至于拖至资不抵债形成巨额损失。不过由于银行出现问题常常难以预见,在此之前要准确地确定每个银行的风险等级非常困难,费率的确定和调整也容易带有主观性和随意性,需以大量严格的监督和审查为基础,因此,全面引入基于风险等级的差别费率需要建立在较为成熟的存款保险制度和金融制度之上。由于我国存款保险制度尚待建立,银行体制也不够健全,因此一般的看法也是先采用单一费率,条件成熟时再考虑差别费率。然而,考虑到目前我国不同类别银行的风险等级存在着系统性的差别,国有商业银行、区域性商业银行、城市商业银行和城乡信用社之间的风险等级表现出层次性的差别。国有商业银行尽管也有相当比例的呆坏帐,但以其规模之大、运营相对规范及以政府信誉为后盾,其风险等级显然较规模小和规范不足的其它银行机构为低。从经营环境来看,区域性商业银行、城市商业银行和城乡信用社因受地域的限制,风险承受能力也较全国性的国有商业银行明显为低。因此,在我国存款保险制度的起步阶段,可以考虑对不同类别的金融机构实行不同等级的存款保险费率。在同一类别的金融机构之间,则实行单一费率。我们可将之称为“机构类别费率”。具体费率水平的确定,需要综合考虑处置成本、银行承受能力等因素。在我国存款保险制度建立初期,一方面需要通过保费积累尽快建立具有一定规模的保险基金,承担起抵御银行风险的基本能力,另一方面,又需要考虑投保机构的财务承受能力。保费标准定低了,不利于存款保险制度作用的发挥;保费标准定高了,虽有利于保险基金的积累,但会加重投保机构的财务负担。从国外情况看,孟加拉国保费标准是世界最低的按投保存款余额的收取),委内瑞拉则属世界最高(按2%收取)。日本从1996年起,保费标准已由0.48‰提高到0.84‰;韩国与中国台湾则分别为0.5‰和0.15‰。美国以投保机构风险评价为基础,保费幅度为0-2.7‰。综合如上因素,我国存款保险基础费率水平可考虑定在0.5‰左右。国有商业银行按基础费率缴纳存款保险,区域性商业银行、城市商业银行和城乡信用社需在基础费率水平上作适当调整。随着我国存款保险制度和银行体制的逐步完善,应逐步淡化起步阶段的等级费率,将资本金充足率和反映资产流动性、盈利性和安全性方面的指标作为确定费率的综合指标,在不同银行之间实行差别费率,使保险费率与银行的风险行为挂钩,防止由于单一费率可能带来的银行道德风险问题。当存款保险基金累积达到投保存款余额的一定比例(国际上通常设为1.5%左右)时,凡风险指标值低于存款保险机构设定标准的银行机构,可减少或象征性地缴纳存款保险金,以鼓励银行积极规避风险。(四)后付现收制目前有58个国家或地区是采取事前征收保费的方式建立存款保险基金,也有10个国家(除巴林外,其余均在欧洲)采取先向存款人赔付、而后向投保的会员银行分摊损失的做法,也称之为现付现收制。两种方式相比较,事后分摊制度在处理赔付问题时很难提高透明度,具有不确定性,且在分摊过程中容易产生扯皮现象。因此建议我国采取事前征收保费并建立保险基金的制度模式。(五)确立保险付费上限标准改革前的美国存款保险制度存在两个基本问题:(1)存款保险按同一费率收缴,银行无需为其风险行为付出足够代价;(2)FDIC为避免系统风险而尽量对出现问题的银行进行救助,使得银行认为有政府为其“护航”,银行越大越不会倒闭。上述两种情况,都直接导致银行“道德风险”的产生,使银行更趋于风险行为以及缺乏风险意识的扩张行为。因此,在设计与实施我国存款保险制度时,一方面应尽早导入与银行风险行为挂钩的差别费率制度,另一方面,应确定审慎的赔付标准与救助原则。确定存款保险赔付标准实际上是在保护存款人利益与避免银行道德风险两个目标之间进行权衡。较高的赔付标准,可以扩大保护面,有利于维护银行体系的稳定,但相应降低了存款人的风险意识,也降低了存款基金的稳定性增加了投保银行的负担较低的赔付标准虽有利于减少保险基金的消耗和降低投保银行的负担,但由此导致更多的存款人在银行倒闭时承担损失,又相应降低了银行体系的社会公信力,不利于银行系统的稳定。目前国际上通常以人均GDP的比值为参考设定赔付上限。在68个建立了明确型存款保险制度国家和地区中,这个比值的平均数为3(其中亚洲为4,非洲6.2,欧洲1.6,中东3.4,北美和拉美3.2)。即在银行倒闭时,对每个存款人的赔付最高值相当人均GDP的3倍。美国在1980年将赔付标准由5万美元提高到10万美元,相当于当时美国人均GDP的9倍,成为80年代末联邦储贷协会存款保险公司破产的原因之一。此事一直是美国国会和理论界争论的焦点。通过19年的GDP增长和通货膨胀,才将这一比值降到3左右。国际货币基金组织建议各成员国在设计存款保险制度时,将赔付标准设定为人均GDP的2倍左右。另一个在国际上比较认同的赔付标准是使90%的存款人得到全额赔付,这部分人的存款大约占全部投保存款的40%左右。如果参照国际上赔付上限与人均GDP的平均比值来计算,我国的赔付上限应在2~3万元人民币之间。然而我国居民的高储蓄率且居民金融资产以银行存款为绝对主导的现状,与国际上其它不少国家有较大不同,按上述比例确定的赔付上限显得偏低,保护面不足。目前我国中小金融机构和少数城乡信用社和城市商业银行存在不少问题,自身抵御风险的能力较低。如果存款保险保护面不足,容易引起挤兑并形成连锁反应,危及银行系统的安全。因此,在我国目前金融形势下,确立保险赔付上限标准时,仍应将提高银行系统的社会公信力、维护银行系统的稳定作为首要目标。基于上述考虑,我们认为,可以借鉴国际上比较认同的相对指标,即按照90%赔付面的比例测算出赔付标准。(六)公司财务和银行体系之间的融通当银行体系面临严重的系统风险或处于系统危机状态时,为稳定银行体系,存款保险制度中的有限赔付原则很难坚持。但大幅度地提高赔付标准又将受到保险基金的约束。相当一部分国家在这个时期赋予存款保险公司特别融资功能,由存款保险公司向政府、中央银行和社会公众进行融资来拯救银行和银行体系,使存款保险机构成为政府财政、中央银行和银行体系之间的桥梁。在银行体系恢复稳定后通过征收保费可将救助损失逐步分摊到每一个银行的头上,从而极大地减轻了财政和中央银行对特定银行进行援助的财务负担和风险。特别是由存款保险公司经财政担保向社会公众举债或向中央银行贷款,不会改变财政的当期预算平衡,确保在银行体系危机状态,财政仍有较多的预算安排投入经济建设,刺激经济增长,避免产生银行与经济双重危机。因此,可以考虑赋予我国存款保险机构特别融资功能,授权在特别时期向社会公众发行由财政担保的金融稳定基金(或债券),以及直接向中央银行申请贷款。(七)采取有利于未完全适合于我国具体情况的处置方式对出现严重问题、破产或行将破产的银行进行处置,应作为存款保险机构的重要职能之一。我国政府已下决心花大力气整顿金融秩序,化解金融风险。在不允许所谓的“护航”制度存在的原则下,意味着一部分自身素质差、无法适应市场需要的金融机构要被迫陆续退出市场,而对金融机构市场退出的处置和善后工作将是十分艰巨的,必须设立专门的存款保险机构担当起这一职能。FDIC对出现严重问题濒于倒闭银行的处置办法包括:(1)对倒闭银行进行清算,对被保险的存款进行赔付;(2)由其它银行竞价购买倒闭银行有价值的资产,包括现金、有价证券、不动产等。竞胜者在收购这些资产的同时承担倒闭银行的存款债务。在倒闭银行资不抵债的情况下,FDIC提供额外的资金予以填平缺口;(3)由FDIC公开承诺对被处置银行的所有存款和其它债务予以完全保护,银行的现有服务不被中断,以此恢复公众信心,同时将银行坏帐予以剥离,通过购买银行优先股和债券向银行注入资本,达到救助目的。在实际操作中选择何种方式进行处置,除需考虑具体情况外,

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