中国农村金融制度变迁回顾与展望

中国农村金融制度变迁回顾与展望

一、农村金融制度构建的基础在任何历史时期，农业和农村金融的发展都离不开当时的制度变迁。农村金融制度不仅规定了农村金融发展的逻辑和方向,也影响着农村金融的发展速度和效率。要促进农村金融可持续发展,关键是要建立一套与之相适应的农村金融制度,并通过与农村经济制度变迁相适应的制度改革,为农村金融发展提供不竭的动力。而建立适应农村市场经济发展需要的“现代农村金融制度”,既是今后中国农村金融体制改革的必然要求,也是中国金融体制改革的主要目标(温家宝,2008)。但是,对于如何建立中国“现代农村金融制度”,无论是理论界还是实践界,至今都尚未得到一致的解。而未来中国“现代农村金融制度”的构建,总是离不开对过去60多年来中国农村金融制度变迁教训的深刻吸取,或者是延续中国农村金融制度演化的历史逻辑进行制度存量调整和增量改革。并且,无论何时,农村金融改革总是需要建立在经济发展的客观需要基础上而对过去农村金融制度进行必要的“扬弃”和“创新”。所以,在这种情况下,系统地回顾和总结新中国60多年来农村金融制度演化逻辑和经验教训是极其必要的,对今后的改革也是必需的。本文将恪守“以史为鉴”的目的和要求,对新中国成立以来农村金融制度演化与改革的经验教训进行系统回顾和总结,并为建立“中国现代农村金融制度”提供有益的政策启示。二、农村金融改革的阶段性新中国成立以来,中国农村金融制度演化虽然总体上经历了计划经济(1949～1978)、有计划的商品经济(1978～1992)和计划向市场转型的混合经济体制(1992～至今)三个时期,但我们仍可根据农村金融改革的阶段性特征将其细分为五个历史阶段:(一)成立农业合作银行,积极推动农业结新中国成立之初,为了恢复和发展农业,政府迅速启动了以发育农村信用社为标志的农村金融制度建设。在1950年3月首届全国金融工作会议上,中央提出要按照“集中统一、城乡兼顾、减少层次、提高效率、力求精简”的原则创建农村金融机构,并在有一定合作基础的山西、河北等地试办信用社。同年12月,第二届全国金融工作会议要求将银行机构向基层和农村推广,积极支持农村信用合作事业发展,通过了《筹设农业合作银行的提案》。1951年7月,经政务院批准,农业合作银行(中国农业银行前身)正式成立,于1952年7月因精简机构被撤销。第二届全国金融工作会议后,人民银行分支机构迅速下延,到1953年全国各县大部分区都设立了银行营业所,作为农村金融基层机构。1954年2月,人民银行召开全国第一次农村信用合作会议,在总结前阶段农村信用合作工作基础上,提出了按照“积极领导、稳步前进”的方针,积极推动农村信用合作事业发展。到1955年底,全国信用合作社发展到15万多个,有88%的乡建立了信用社(岳意定,2008)。为了贯彻国家关于增加对农业合作化信贷支援的要求,1955年3月国务院批准成立中国农业银行,作为人民银行的一个直辖行,任务是指导农信社广泛动员农村资金,合理发放农业贷款。1957年4月,又因其不符合精简节约原则,与人民银行合并,在人民银行内部增设农村信贷工作部。同时,针对信用社发展存在的“资金力量不足、业务发展不平衡、规章制度不健全、民主管理流于形式、财务管理混乱”等问题,1955年9月起,中央对农村信用社进行了整顿和巩固,并于1957年1月颁发新的《农村信用合作社章程》,促进了农村信用社规范化发展。(二)社会主义市场经济体制的形成1958～1977年间,受“大跃进”和“文化大革命”等政治运动的影响,社会正常的信用关系遭到严重破坏,农村金融制度演化基本停止。1958年实行人民公社化后,按照“两放、三统、一包1”的政策,信用社和人民银行基层营业所被下放给人民公社和生产大队,资金被大量挪用,信用社的独立性完全丧失。随着1958年“大跃进”的推进,“农村金融大跃进”2迅速展开,使得农村金融机构的信誉大幅度下降。1962年,鉴于下放后信用社调剂农村资金的作用基本丧失,中央又恢复了对信用社的管理。1963年,为了巩固和发展农村人民公社集体经济,农业银行第三次设立,统一管理支农资金和领导农村信用合作工作,但由于同人民银行在农村机构设置上存在许多矛盾,1965年12月再次和人民银行合并,使人民银行再次包揽了所有金融业务。在十年“文化大革命”中,农村金融交易秩序陷入混乱,1969年7月至1977年12月人民银行总行被并入财政部,基层行归革委会管理。1978年信用社实行所社合一3,改由贫下中农管理,后来又演变为人民银行的基层机构。至此,农村信用社从“民办”异化为“官办”,并严重脱离群众,合作性质基本丧失。(三)农信社由金融机构及其他部门进行管理1978年,以有计划的商品经济为特征的经济体制改革率先在农村拉开帷幕,通过实行家庭联产承包责任制和农产品价格改革,极大地激发了农民的生产积极性;同时,随着商品经营权放开,乡镇企业广泛兴起,使农村商品经济得到恢复性发展。为了适应农村经济快速发展的需要,农村金融组织进入到恢复和创新阶段:1979年3月,经国务院批准正式恢复中国农业银行,接管了人民银行在农村地区的金融业务,成为一家专门从事农村金融服务的国家专业银行;1979年6月,农村信用社被划归中国农业银行领导,成为农业银行的基层机构。在农业银行领导下,信用社的合作性质得到一定程度的恢复与发展,营业网点逐步建立。到1982年底,全国共有信用社30767个,信用站303182个,储蓄所4006个(丁忠民,2009)。1984年起,农业银行进行了企业化经营管理体制的改革,在系统内试行财务包干和内部经营责任制。同时,农信社在农业银行领导下也进行了一些改革:如在业务经营上,农业银行不再对农信社下达指令性指标,在农业银行的监督下可自主开展存贷款业务;通过扩股,农信社的股本和经营实力不断增强;组建县联社,承担对农信社的管理、组织和协调工作,形成了农业银行和县联社对农信社的双重领导。1986年,国务院批准邮政部门恢复办理储蓄业务,并在邮电系统内设置了邮政储汇局,对邮政储蓄、汇兑等金融业务进行管理。此外,中央逐步放开对民间信用的管制,允许成立民间合作金融组织,农村合作基金会得到快速发展。(四)调整阶段1992—农村金融制度改革转型阶段:1993～20031992年邓小平“南巡”和党的“十四大”以来,社会主义市场经济体制开始确立,农村金融发展的经济环境发生了深刻变化:县及县以下的乡镇企业和国有企业普遍民营化,私营中小企业蓬勃发展;除了资金和土地外,农村劳动力等其他要素市场已基本自由化,农民外出务工开始成为农民增收的重要渠道;信息技术的发展使金融监管者和客户对金融机构监管更加有效;法治环境有所改善,履约约束力显著增强,有效抵押品供给明显增加。与此相适应,农村金融组织结构发生了较大变化,初步形成了合作金融、商业金融、政策金融分工协作的农村金融组织体系,农村金融制度进入到调整和转型时期。根据《国务院关于金融体制改革的决定》,从1994年起农业银行启动了商业化改革,同时成立了农业发展银行,专门承担农业银行原有的政策性职能。4根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》,1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系,按基层社为一级法人恢复合作金融性质,由县联社负责农信社的业务管理,人民银行直接承担对农信社的金融监管。1997年根据中央金融工作会议决定的“各商业银行收缩县(及以下)机构,发展中小金融机构,支持地方经济发展”的方针,农业银行纷纷削减县及县以下经营网点,使其农村金融业务大幅度萎缩。1998年起,农业发展银行专职发放粮食收购贷款,其他政策性业务由农业银行承担。1999年,为整顿农村金融秩序,国家全面清理了农村合作基金会。同时,人民银行利用再贷款大力推动信用社发放农户联保贷款和小额信贷。2000～2003年,农村信用社进入到“明晰产权、完善经营机制、以县为单位统一法人、组建省联社和农村商业银行”等改革的试点阶段,并首选江苏5进行试点改革。(五)全国农村市场信用体系的建立2003年以来,社会主义市场经济体制进一步完善,中国经济进入“工业反哺农业、城市带动农村”发展的新阶段,建设社会主义新农村成为基层政府的重要任务,公共财政扩大在农村的覆盖面,为建立财务可持续的农村金融组织体系创造了良好的政策条件。这一阶段农村金融改革全面深化:2003年6月,国务院颁布了《深化农村信用社改革试点方案》(国发15号文件),按照“国家宏观调控、加强监管,省级政府依法管理、落实责任,信用社自我约束、自担风险”原则,决定在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省(市)率先进行农村信用社改革试点,2004年改革试点在全国其他21个省市铺开。2005年下半年起,山西、四川、陕西、贵州、内蒙等5个省区进行小额贷款公司试点。2006～2009年,银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》(银监发90号)等文件,准许建立村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构。2007年,农村信用社的管理和风险责任移交省级政府,省级政府对全辖农村信用社的管理平台全部建立。到2007年底,全国先后组建了27家省联社、2家农村商业银行和1家农村合作银行。2007年3月,中国邮政储蓄银行6正式挂牌成立。同时,全国首批村镇银行如四川仪陇惠民村镇银行、仪陇惠民贷款公司、吉林磐石融丰村镇银行、吉林梨树闫家村百信农村资金互助社也相继挂牌成立。截至2009年底,全国已有230家新型农村金融机构开业,到2011年中期预计会达到1300多家(中国银监会,2010),这必将有助于推动农村金融快速发展。三、中国农村金融体系的发展：评论和反思(一)金融体制变迁的原因从中国农村金融制度演化的五个阶段可以看出,过去60年来,中国农村金融制度的演化是通过对农村金融的频繁改革而展开的,农村金融改革始终围绕着农村经济制度变迁和农村金融需求变化为中心而对农村金融制度进行适应性调整和修改。经济决定金融,需求决定供给,农村经济中的金融需求一旦发生变化,农村金融改革便随之跟进,新的农村金融制度将逐步形成,这就是中国农村金融制度演化的内在逻辑。这个演化逻辑也在一定程度上折射了政府对“农村金融是农村经济发展的核心,农村金融与农村经济共生共荣关系”的深刻理解。在1952～1978年计划经济体制时期,国家为了实施重工业优先发展和“赶超英美”战略,将包括信贷在内的一切资源分配权控制在国家手中,政府几乎是所有工商企业的所有者,企业的一切投资都由国家计划部门统一安排,经济领域不存在真正意义上的市场,与之相适应,农村金融体系采取的是高度集权的体制,人民银行农业部和农村信用社两家农村金融机构之间毫无竞争,而更像是出纳和会计的关系(刘民权、俞建拖、徐忠,2006)。此时,国家计划控制下的工业生产体系不需要商业化取向的金融机构为其提供信贷服务,农村金融机构的任务也就是为集体农业生产提供必须的信贷资金,使农业能够为资本集约型的工业发展源源不断地输送廉价粮食和原材料。所以,这时的农村金融制度属于典型意义上的计划金融制度。在改革开放之初,随着农村联产承包责任制的推行和农村商品经济的恢复性发展,无论是农户的生产,还是乡镇企业的发展,都需要农村金融的支持。恢复农村金融机构,培育和发展农村金融市场便成为十分紧迫的任务。尤其到了20世纪90年代初期,随着社会主义市场经济体制建设目标的确立,乡镇集体企业开始改制,私营企业在一些地方出现了突破性发展。与之相对应,在农村金融市场,农业银行商业化改革,成立农业发展银行,信用社与农业银行脱钩,抵押和各种担保条款的引入,以个体信用和农户担保为基础的小额信贷等金融产品的出现,使得农村金融在支持私营企业和个体工商业发展中发挥了积极的作用。然而,这一阶段的农村金融制度变迁,也带来了不少问题:一是乡镇企业的改制为农村金融机构积累了大量不良贷款,为农村金融机构的商业化与治理机制改革带来了严重的隐患;二是随着国有商业银行退出农村金融市场以及对农村合作基金会的取缔,农村金融大面积萎缩,农村融资难问题日渐凸显;三是农村信用社成为农村金融市场的垄断者,农村金融市场效率急剧下降。2003年以来,国家开始推行“城市带动农村”、“工业反哺农业”的发展战略,将经济发展战略重点确立在农村,客观要求重构农村金融组织体系,以支持社会主义新农村建设。于是,培育和发展多层次的、有商业性金融、政策性金融、合作性金融并存和分工协作的农村金融组织体系,就成为新一轮农村金融改革的首要目标。(二)农村金融机构的适度变革与支持“三农”发展的理念相冲突虽然经过多年的农村金融改革,中国农村金融机构已从单一模式成功转变为多元化模式,农村金融制度得到前所未有的完善。但反思过去60年的农村金融制度演进与改革,有以下三个方面的教训值得我们深刻思考:1.农村信用社的改革“一刀切”,强调管理体制的面上改革,忽略微观机制的改革。新中国成立以来,尤其是改革开放30年来,中国区域经济发生了深刻的变化,东、中、西部农村经济发展差距明显扩大,金融需求也表现出千差万别:东部地区农村金融需求主要来自非农部门,中部地区农村金融需求主要在种养业,西部地区农村金融需求在很大程度上是用来满足由于产出的不确定性带来的生活方面的盈余调剂(金鹏辉,2008)。这就是说,同样是服务“三农”,东部地区农村金融服务的重点在农村,中部地区农村金融服务的重点在农业,西部地区农村金融服务的重点在农民。农村信用社改革应该是顺应中国区域经济发展特征和需求差异而进行有区别的改革,目标是适应地方经济发展的客观需要,建立微观机制有效、外在形式灵活多样的现代农村合作金融体系。可是,在过去农村信用社改革中基本上是全国“一刀切”。同时,改革的重点是强调机构合并和管理体制的变换,而忽视对微观治理机制的改良,使得转变过来的新的农村信用社管理体制存在明显的道德风险漏洞7,而又没有有效的微观机制堵住这些漏洞(刘民权、俞建拖、徐忠,2006)。当前尽管一些地区农信社改制成了农村合作银行或农村商业银行,但也是“换汤不换药”。由于信用社主任仍然由上级任命,股东大会、监事会成了摆设,公司治理结构严重虚置。股东的权利与责任严重不对称,股金变成了高息的定期存款,股东的主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠。而且,信用社的激励机制、监督机制、退出机制等微观机制几乎没有提及。事实上,中国的农村信用社大多不具有像法国和德国信用社那样的合作性质,说农信社体制在中国“水土不服”,要“一刀切式”进行商业化改革,其实完全背离了合作信用的本体精神(王定祥,李伶俐,2009)。如果按照真正的合作信用治理机制对贫困落后地区的农信社进行改良,说不定是一种积极的尝试。2.排斥资金价格的作用,在支持“三农”发展中混淆金融与财政的职能。农村金融发展的根本目的是为农村融资提供便利,满足农村金融需求,支持“三农”发展。显然,支持“三农”的政策取向与金融机构的商业化目标之间无疑存在着矛盾。按照正常的逻辑,只有农村金融组织自身得到有效益的和可持续发展的前提下,农村金融机构才有能力持续支持“三农”发展。而相较于城镇二三产业信贷项目面临的经营风险和市场风险,农业信贷项目在此基础上还多了一个自然风险,加之农村信贷规模小而分散,使得农村金融经营成本高、风险大,客观要求农村利率要高于城市利率,才能确保农村金融机构财务可持续性。可是,农业信贷项目比较收益低下,农村高利率信贷农民既无承受能力,又没有较高的息后收益率支持农村信贷项目的扩大再生产。这就陷入了农村信贷的“利率悖论”——不提高利率,金融机构无法持续,提高利率,不利于农村的资本积累和扩大再生产。于是,在过去农村金融改革中,政府一方面希望信贷资金向农村聚集,另一方面却害怕提高农村利率,因而一味依靠行政命令强制资金流向农村,不发挥市场机制的定价作用,使得农村金融机构承担了过多的社会成本,出现了财务严重不可持续,积累了大量不良资产。事实上,提高农村利率与扶持“三农”二者并不矛盾,这里的关键问题是要在支持“三农”发展中处理好金融与财政的关系。图1显示了城市与农村金融机构利率定价水平上的差异。为了确保财务的可持续,城市金融机构信贷利率可定为rc,也是城市借款人承担的利率水平,而农村金融机构利率却应当定价在rr的水平,高出的部分恰好是农村比城市多出的信贷风险补偿。只有这样,才会吸引资金流向农村。可是,出于社会公平的角度,作为借款人的农业投资者和农户,理应只承担与城市借款者一样的商业信贷利率,加之农业具有维护国家粮食安全目标的社会功能,其比较收益低,在确保农村和城市借款者获得同样多的息后投资收益率水平下,显然农村借款人承担利率的能力要比城市借款者低得多。因此,高出的利率完全应由财政贴息来解决。这样既明确扶持了“三农”,又可理顺机制,引导信贷资金向农村流动。金融具有有偿性、逐利性和高流动性的特点,过去,农村利率定价过低,实质上是金融部分承担了财政职能,这不但目的无法实现,还因违背客观规律,会伤害农村金融的根基,导致农村金融萎缩。3.农村金融准入限制过度,外生金融深化改革与内生金融抑制并存,使得农村金融市场缺乏充分的竞争性。过去60多年来,在中国的农村金融市场,农村金融改革总是停留在对外生金融机构的改革上,忽视对农村内生金融的激励与规范,相反,还采取了更严厉的抑制政策。众所周知,农村国有金融机构从成本收益的比较出发,服务对象往往是农村大企业、大集团客户和富裕型农户,中小企业和贫困型农户往往被排斥在服务范围之外。加之农村国有金融机构在商业化改革中上收信贷管理权限,大规模撤并基层营业网点,更难以对“三农”提供及时有效的金融服务。同时,农业银行和农村信用社在商业化改革中,由于缺乏有效的财税政策引导,“去农化”现象严重,不少金融服务被农村金融机构主动撤离农村金融市场,大规模向城市金融市场渗透,导致农村金融不断萎缩。另一方面,政府对内生于农村经济体的各种民营金融和非正规金融设置了严格的限制,使得农村信用社几乎垄断了整个农村金融市场,一些乡镇至今仍是农村金融服务盲区,从而阻碍了农村经济的发展。四、建立健全与农村经济相适应的体制机制,进一步发挥金融的主导作用为了建立起与农村市场经济体制相适应的“现代农村金融制度”,中国未来的农村金融制度改革应该在深刻吸取过去60多年来农村金融制度演化的经验教训基础上,妥善处理好以下几个关键性问题。(一)农村金融改革目标定位要准确,财政金融需要密切配合。农村金融改革和农村金融发展的最终目标是尽可能满足农村多样化和日益增长的金融需求,解决农村中小企业和农户贷款难的问题,尤其是被排斥在现行农村金融体系之外的贫困农户贷款难问题,加大对农业生产和农业产业化发展的金融支持力度,促进农民收入持续增长和农村经济的可持续发展。要实现这个目标,一方面需要建立“普惠制”农村组织金融体系,培育和发展为低收入阶层和弱势群体服务的扶贫信贷组织,让广大贫困型农户共享农村金融改革发展的成果。另一方面必须正确处理好金融支持“三农”和金融机构财务适当盈利之间的关系,而要处理好这个关系,就需要努力发挥好金融与财政的协调配合作用,金融要在承担市场风险与经营风险成本基础上实现盈利目标,财政则需要承担由自然风险引发的金融成本和社会成本。实践已反复证明,脱离财政的支持与配合,仅仅依靠金融的力量是不可能实现农村金融改革与发展目标的。只有发挥好财税杠杆的作用,加大对农村金融机构的政策支持、贷款贴息、减免税费等力度,才能引导农村金融机构将更多的资金投向“三农”,促进农村经济的发展。(二)建立农村金融与农村经济协调发展的体制机制,扭转过去农村金融无条件支持农村经济的观念。农村经济与农村金融是两个相互联系、相互依存、共生共荣的系统,这两个系统既可以实现良性循环,又可能形成恶性循环。农村经济的快速发展可通过储蓄增长效应吸引更多的金融机构进入农村,带来农村金融机构可贷资金和可贷机会的双重增长,进而通过农村金融机构的信贷增长进一步支持农村经济的发展。如果农村经济贫困,市场机制主导下的农村金融就会减少对农村市场的开拓,进而通过持续减少的信贷进一步阻碍农村经济发展。这就是说,农村经济与农村金融的良性互动和协调发展不仅在理论上可行,而且在实践上也是可能的。为此,在今后的农村金融发展中,应进一步理顺财政与金融的关系。因为金融不同于财政,金融服务要坚持等价有偿的市场原则,金融服务需要在商业上确保可持续性。财政应当承担起对“三农”的无偿转移性质的支付,比如直接向“三农”进行的财政性投入、扶贫开发、赈灾救灾等;对贫困的农村地区和农户,首先加大财政转移支付和具有扶贫性质的政策性贷款力度,为这些地区和农户“输血”,当“输血”到一定程度,使其“造血”功能恢复,就可通过市场主导的农村经济与农村金融良性互动支持机制实现发展。(三)农村金融服务需要坚持采用多样化、微型化和低成本竞争战略。农村金融服务坚持多样化、微型化和低成本竞争战略,是由现实中国农村小农生产组织方式决定的,是实现农村金融财务可持续的关键。这就需要在今后的农村金融发展中,一是将农村金融服务的重心向农业、农民和农村移动,通过流动性办公,将金融服务直接办到农业生产第一线,这样才能大幅度降低农村金融交易中的信息成本和交易费用。二是积极培育微型金融组织,大力发展小额信贷。微型金融有较强的信息优势,经营机制灵活,其中的小额信贷具有手续简便和利率优惠的特点,符合农民的需要,应积极探索小额信贷发放的方式和风险管理机制,促进农村微型金融业务全面发展。(四)农村金融改革需要试点先行,整体推进,增量与存量改革并重。在今后中国农村金融发展中,继续推进农村金融体制上的改革是极其必要的,