中国非农小额信贷和农村金融国际研讨会综述

中国非农小额信贷和农村金融国际研讨会综述

如何进一步发展和完善农村金融市场？农村信用合作社改革试点能否在产权、治理结构、管理体制等问题上取得突破？小型贷款能否实现减贫和可持续发展的双赢？福特基金会支持这些重要问题。浙大外贸易易推广合作中心（卡）和澳大利亚维多利亚大学战略经济研究中心（澳大利亚）于2006年5月21日在浙大中学举办了“中国非小型贷款与农村金融研讨会”。大会围绕农村金融市场、农村信用合作社改革、非政府小额信贷和民间金融四个议题展开了深入讨论。本次研讨会具有两个特点:一是在研讨主题上注重非正规金融(非政府小额信贷和民间金融)对中国农村金融改革和发展所具有的重要意义;二是在研讨方式上注重理论研究与经验交流相结合。与会代表不仅有专业研究人员,还有小额信贷的实践者、投资人,以及国际金融机构、政府部门、人民银行和银监会的官员。研讨采取主题发言、评论和自由讨论三种方式。现将相关议题的主要观点综述如下。一、金融体系构建的功能定位农村金融改革是整个金融体制改革的重要组成部分,农村金融体系的不完善严重制约着“三农”问题的解决。农村金融改革迄今最大的动作就是撤并农村金融机构、构建所谓合理分工的农村金融体系,而忽略了农村金融体系到底应该承担何种功能等基本问题。农村金融体系的基本功能是满足有利于农户增收、农业发展和农村经济增长的金融需求。围绕如何有效满足农村金融需求这一基本问题,本次研讨会着重探讨了信贷需求、信贷约束、竞争与监管三个深层次问题。1.农村金融发展的未来农村金融改革没有取得较大进展的一个重要原因就是农户和小企业主的信贷需求没有得到应有的重视。农村经济发展及其所引起的农民对金融产品和服务需求的变化将对中国农村金融的未来发展产生深远的影响。贫困地区信贷需求的规模和结构随着经济结构的快速变化已经发生了改变。实证研究表明,贫困地区非农工资性收入(主要是外出打工)的增加在某种程度上降低了农户的信贷需求;与此同时,消费性贷款需求却随着教育、医疗和建房费用的快速增加而增长。2.缺乏抵押的农户和农村中小企业农户、农村中小企业贷款难本质上是一个信贷约束问题,其根源不仅在于政府管制、农村信用合作社内部产权和治理结构以及旧体制遗留下来的各种历史问题,还在于农村信贷市场的内在固有矛盾和现实约束条件。信贷配给理论表明,即使没有外生性的限制条件,在信息不对称的情况下,缺乏抵押的农户和农村中小企业仍然会被正规金融机构拒之门外。农村信贷市场是否存在信贷约束?实证检验在这方面进行了有益的尝试。通过考察自我雇佣的差别,可以看出,在给定信贷供给条件下农村信贷市场存在流动性约束。此外,对贫困农户获得银行贷款的影响因素的分析表明,缺乏人力资本和社会资本的贫困家庭获得银行贷款的概率更低,贫困农户面临着更加严重的信贷约束。微观金融试图通过产品、组织制度创新来缓解贫困农户的信贷约束,近年来成为理论界和实践者关注的焦点。但是,现有的金融产品和组织制度(例如社区发展基金、扶贫贴息贷款以及NGO小额信贷)仍不能很好地满足穷人的信贷需求。以扶贫贴息贷款和社区发展基金为例,扶贫贴息贷款的现状是总量停滞、到户贷款比例小、贫困户受益少和不良贷款居高不下;而社区发展基金的总体形势是萎缩、大户和管理层控制较为突出以及贫困户受益机会较少。3.金融机构的风险控制能力农村金融领域诸多问题的深层次原因是缺乏市场竞争机制。只有充分竞争才能有效扩大金融服务,满足农村融资需求。完善市场竞争机制应该采取“有进有退”的策略:新设机构的工作重点是培育“只贷不存”的小额贷款组织和社区性资金互助合作组织;而市场退出主要采取兼并重组的办法,关闭撤销救助无望的少数机构,让其完全退出。但是,也有学者指出,农村信用社在多数情况下实行的内部兼并没有对强化竞争提供任何激励。在促进金融市场竞争的同时,加强和完善金融监管显得越来越重要。审慎监管的重点是金融机构的风险控制能力。过去,银监会在资本管制方面对城市商业银行的监管很薄弱,有些金融机构在净资产为负时还在运营;现在则要求所有这样的银行增资扩股,增加资本金。此外,目前的监管从根本上来说仍缺乏必要的独立性,相关法律最大的缺陷是没有给银监会足够的授权和保护。二、该试点的特点农村信用合作社改革一直是中国农村金融研究的重点所在,本次研讨会也不例外。与前几次改革不同,近期农村信用社改革试点的特点是:首先,不再强调合作制,而是强调股份制和股份合作制,注重农村信用社资本金充足率等问题。其次,提出了“花钱买机制”的方案。再次,将过去由中央政府推动改为由省级政府推动,允许各地按照各自的实际情况和需要因地制宜制定改革方案。这方面的讨论主要集中在对农村信用社近期改革的评价上。1.虚假盈利问题改革后农村信用社不断增加的盈利主要来自各项优惠政策。同时,全行业扭亏为盈的假象部分是由转贷行为所产生的虚假盈利造成的。农村信用社资本金充足率能够在短时间内大幅提高基本上是地方政府采取行政措施的结果。2.农村市场信用改革没有解决内部人控制农村信用社的产权制度和治理结构基本上没有发生本质性的改变。对第一批试点的8省49县(市)信用社联社和第二批试点的23个县(市)信用社联社进行的问卷调查发现,农村信用社改革没有解决内部人控制问题。农村信用社从产权到管理实际上都集中在联社主任手里,内部人控制严重。3.特性的省社工模式中央部门监管、省级政府管理、农村信用社自主经营“三位一体”的管理体制可以说是基于目前情况和现有认识水平的最佳选择。但是,将农村信用社的管理责任交给省政府的做法却遭到了尖锐的批评。例如,省联社模式不符合现代公司治理最基本的原则,即权利与责任对等、努力程度与激励对等以及收益与风险对等;省联社模式无法真正分清中央与地方的责任;同时,这种模式也为地方政府干预农村信用社提供了理由。4.关于农村市场管理的改革建议关于信用社支持“三农”问题,有两种观点。一种观点认为,作为当地唯一的正规金融机构,农村信用社应该承担支持“三农”的重任。另一种观点认为,将农村信用社作为金融支农的工具将产生严重的道德风险。同时,在公共财政未发挥应有作用的情况下,把农村信用社作为支持“三农”的工具将会降低信用社的运行效率。但是,以苏北地区为例的实证研究表明,承担支农性任务并没有造成经济欠发达地区农村信用社效率的下降。针对农村信用社目前存在的问题,与会代表分别从改革方向、宏观政策、加强竞争和市场定位等方面提出了相应的解决思路。农村信用社改革取向的核心是将支持“三农”与自身商业化经营结合起来。在农村信用社改革中一直存在合作制和股份制之争,但合作制仍然是一种重要的制度形式。从宏观政策上讲,人民银行应该利用此次专项再贷款和专项中央银行票据的兑付,真正解决农村信用社因政府干预和自身经营造成的不良贷款这一难题。此外,已有的农村信用社改革措施片面强调产权制度及其内部治理结构等因素,却忽略了市场约束和竞争对塑造有活力的市场主体的必要性。因此,需要打破农村信用社分支机构设立和经营业务范围上的地域限制,促进农村信用社之间的竞争、兼并,强化市场约束。但是,也要看到,农村信用社的服务对象应该是农户和农村中小企业,多数地区的农村信用社如果想步农业银行的后尘退出农村、进入城市同商业银行竞争,是不太可能成功的。三、非规制小、金融协作小总结10年来中国非政府小额信贷的经验和教训是本次研讨会的主要议题之一。这一领域的探讨主要集中在发展现状、存在的问题和解决思路三个方面。据调查,目前,中国县级的小额信贷项目有200多个。从地理区域来看,项目首先分布在西南和西北,其次分布在华中和华北的国定和省定贫困县,这种布局体现了小额信贷机构的扶贫目标。从项目/机构的资金来源来看,90%是外资,以国际机构(国际组织和慈善机构)的资助为主。总体来讲,中国绝大多数小额信贷都是项目型的,还没有出现完全独立运作的、规模比较大的、能够在财务上可持续的小额信贷机构。中国引入和开展小额信贷项目的初衷是希望解决扶贫资金到户难、还贷难和机构难以持续三个难题。国内三个最大也可能是最成功的小额信贷机构——中国社会科学院农村发展研究所小额信贷项目“扶贫社”、主管UNDP项目的商务部交流中心和中国扶贫基金会小额信贷部的代表分别向与会代表介绍了各自项目实施的具体情况。他们认为,小额信贷的基本原则,特别是孟加拉乡村银行模式,通过调整之后可以解决中国信贷扶贫长期实践中的扶贫资金到户难和还贷难的问题。在适当的政策、利率、治理结构和产品设计条件下,针对低端客户的小额信贷能够实现可持续发展。中国非政府小额信贷目前存在的主要问题有:1.从宏观环境来说,不利于小额信贷运行的法律法规是阻碍非政府小额信贷发展的外在原因。长期以来,小额信贷主要被当作一种扶贫手段而不是一种产业或行业,金融法规禁止包括非政府组织在内的非正规金融机构提供任何类型的金融服务,只有部分小额信贷项目/机构得到了人民银行的允许进行试点。非政府小额信贷的不合法地位极大地阻碍了机构的健康发展。2.从管理体制来说,对小额信贷的双重行政管理是其发展的重大障碍。上述三家非政府组织小额信贷机构在机构设置上相似:在北京设立总部,在地方与当地政府(主要是县级政府)联系设立工作办公室,县级机构一般要接受总部和地方的双重领导【注文1】。无论是北京总部还是地方县级机构都必须接受主管部门的领导。作为一种政府领导下的民间社团,小额信贷机构不仅需要与中央政府保持一致,而且在很大程度上受当地政府的控制。目前,把这些小额信贷机构转化为完全独立机构的可能性很小,主要原因是地方政府在人员和资金上控制住了小额信贷。3.从机构自身来说,产权不清晰和治理结构不完善被认为是阻碍小额信贷发展的“瓶颈”。产权不明晰直接与资金性质相关。非政府小额信贷项目/机构的资金有三种来源:一是捐助资金,二是软贷款,三是商业资金。中国非政府小额信贷机构的资金主要由前两种构成,属于社会公益资金。严格意义上的公益资金没有明确的产权所有者,在NGO框架内没有人对这些资金负责。在治理结构方面,尽管大多数小额信贷机构都建立了决策机构(“三会”)和监察机构,但大多流于形式,基本没有发挥正常作用。较普遍的现象是将行政管理方式直接套用到小额信贷的经营管理中,理事长由当地政府官员(副县长或妇联主任)担任,秘书长由国家工作人员担任。目前,对乡镇级信贷员的管理和控制比较到位,但对县(市)级项目(机构)负责还没有找到较好的激励措施和控制手段。在缺乏必要的监督机制的情况下,决策权和控制权集中在一两个人手中。一些非政府小额信贷机构在治理结构上带有明显的农村信用合作社的特征,出现典型的内部人控制现象。4.从运作模式来看,小额信贷的一些金融产品、组织制度安排并不适合目前中国广大贫困地区的农户。小额信贷无法通过市场方式自动瞄准最贫困农户,这种瞄准需要特殊的工具以及支付相应的成本。一项实证研究表明,小额信贷的瞄准目标已从贫困户向富裕户偏移。其原因一方面是低收入农户的有效信贷需求不足;另一方面是信贷员和中心主任在机构可持续性的压力下,倾向于贷给有非农经营项目的农户。目标偏离的更本质原因是小额信贷的前提假设——信贷缺乏是贫困农户增加收入的障碍——受到严峻挑战,因为贫困地区的经济发展趋势表明,信贷不再像过去那样是制约最贫困农户发展的关键因素。需要指出的是,分析影响农户参与小额信贷的因素和小额信贷的福利效应在数据、方法和计量分析技术上还面临着许多困难。农户信贷活动的复杂性和单一的横截面数据加大了解决内生性、非观测效应和测量误差等问题的难度。针对以上问题,与会代表从目标定位、操作模式和具体运行等方面提出了相应的解决思路。一方面,最贫困农户的问题应该由财政来解决,否则,小额信贷难以实现可持续发展;另一方面,有必要将小额信贷分成金融扩展的小额信贷和扶贫的小额信贷,分别按商业机构标准和运行成本最小标准来衡量它们贷款的运行效果。有两种操作模式:一种是通过吸引私人资本或商业资本来改善非政府小额信贷的治理结构,培育商业化的小额信贷机构;另一种是通过重组、联合来建立独立的、专业化的非政府小额信贷机构。考虑到项目过于分散不利于可持续发展,在偏远地区可将资金集中使用,形成规模比较大的项目。争论激烈的是小额信贷吸储问题。有学者认为,吸储是小额信贷扩大覆盖面和规模的关键;但也有学者以印度的银行和自助小组(SelfHelpGroups,简称SHG)的联合模式为例,认为依靠批发贷款而不是吸储同样也能有效地扩大规模。一些国际机构对在中国推广小额信贷表现出浓厚的兴趣。世界银行、亚洲开发银行和世界银行集团国际金融公司等国际机构正在筹划帮助中国发展小额信贷项目。据介绍,世界银行进入中国小额信贷领域的工作重点是思考战略问题,包括确定规则、推进个体贷款模式在内的多种模式等。国际金融公司的代表认为民营资本对实现小额信贷的规模性和可持续性具有重要意义。德国技术合作公司正在帮助中国人民银行总行在全国5省(区)开展商业化、可持续的小额信贷试点。四、农村金融研究的方向民间金融活动近年来在中国广大农村地区十分活跃,事实上构成了农村金融市场的主体。在当前正规金融部门供给不足的情况下,可以采取一定的政策措施鼓励和引导民间金融适度发展,形成对正规金融部门的有益补充。实际上,非政府小额信贷与民间金融存在补充(供给小于需求)和替代(供给大于需求)的关系。民间金融的组织资源非常丰富,小额信贷有必要利用民间金融在组织上的一些特点,比如地缘、亲缘及商缘,以确保贷款的安全。本次研讨会主要探讨了互助会(标会)这种特殊的民间金融组织。有学者将非正规金融涉及的经济因素与非经济因素结合起来,初步建立了一个“村庄信任”的分析框架。标会实现了自由竞标过程和程序、竞争性利率决定、自愿性合作、大众参与、信任等因素的有机结合。村庄共同体与区域性文化等因素降低了小规模、社区性