农村信用社改革与制度变迁一个亟需深化的研究领域

农村信用社改革与制度变迁一个亟需深化的研究领域

2003年开始了这一新农村社会制度，并于2004年全面启动。它促进了三种财产形式和四种组织模式的发展，改变了农村社会机构领域的所有权结构和组织结构。2008年6月下旬，全国农村金融机构19家，农村合作银行131家，区（市）单位1894家的法人实体机构。（2008.8）。中国银行业监督管理委员会曾提出,要“不断提高农村信用社的运行质量和效率,力争用5到10年时间把农村信用社分期分批办成产权明晰、经营有特色的现代金融企业”,要坚持“政企分开,规范管理;服务为主,稳定县域;因地制宜,形式多样;市场运作,循序渐进”的总体原则,提出“可以研究设计联合服务公司模式、联合银行模式、统一法人模式、省联社模式、金融持股公司模式等五种乃至更多种模式”探索省联社的存在形式,改善省联社与基层法人社之间的权责关系。2008年中央1号文件提出,要“继续深化农村信用社改革,加大支持力度,完善治理结构,维护和保持县级联社的独立法人地位”,将农村信用社的组织边界和市场拓展边界定格在县域。中国人民银行货币政策分析小组也进一步指出,“坚持农村信用社县(市)法人地位的长期稳定,有利于农村信用社健康可持续发展,有利于发展适度竞争的农村金融市场,有利于改善县域和农村金融服务”(中国人民银行货币政策分析小组,2008.2)。本文在回顾农村信用社制度创新路径特征的基础上,剖析农村信用社制度变迁面临的主要问题,进而探讨深化农村信用社制度创新的路径。一、农村信用社制度的变迁线及其基本特征(一)制度变迁和创新的目制度是指一系列人为设定的行为规则。这种规则能约束、规范人们的相互行为,帮助他们形成对别人行动的预期。制度变迁理论认为,制度变迁和创新的根本目的:一是通过资源的新组合改善资源配置效率;二是协调和改变利益分配格局。回顾农村信用社制度变迁的历史过程,可以发现,农村信用社制度变迁,实际上也是围绕两个方面进行的:其一逐渐完善与农村信用社股权配置相关的权利,即所谓明晰产权,并在明晰产权的过程中对农村信用社控制权资源进行重新组合;其二调整农村信用社与农户在农村金融资源配置中的利益关系。1.第二,现有市场组织体系的变迁,为农村市场在不同的主体身份认同的社区治理拓展了空间。在20农村信用社控制权资源的重新组合过程,是随着农村信用社管理体制的多次变迁而发生的。1958年农村信用社与设在人民公社的银行营业所合并,农户参与信用合作的私有产权关系至此开始被忽视。1959年农村信用社下放给生产大队,由生产大队和公社信用部双重领导,实际上是一种向农户私有产权趋近的努力。1962年,中央政府明确提出,信用社是农村人民的资金互助组织,是国家银行的助手,是中国社会主义金融体系的重要组成部分,被强制纳入国有金融体系,私有产权被强制“国有化”。农户在以合作名义加入农村信用社的私有产权纳入公有制经济体系后,由于农户无论在物质资源和组织资源上均无法与公有产权对抗,农户之间基于相互了解的信任结构被行政权威冲散,增加了农户的合作成本。1977年,国务院提出信用社既是集体金融组织,又是国家银行在农村的基层机构;1979年,中央政府决定,农村信用社办理农村各项金融业务,执行国家金融部门的职能任务,将农村信用社的控制权资源进一步垄断。1980年代中期以后,农村信用社领域恢复“三性”的努力,是促进农户私有产权明晰的努力。1996年,国务院《关于农村金融体制改革的决定》(国发33号)提出了“按合作制原则重新规范农村信用社”、“恢复农村信用社的合作制性质”,意在承认私人产权,但是,1996年的改革方案以及后来的一些改革主张没能付诸实施。同时,基于几十年来农村信用社从合作制到公有制的特殊制度变迁轨迹,其路径依赖决定了农村信用社回归合作制的成本是极其高昂的,无论是国家、信用社还是社员,都不可能再选择实施合作制。2003年开始试点、2004年全面启动的新一轮改革,实际上是一场以市场化、商业化为导向的改革和制度变迁,应该是有利于明晰产权的。但是,在这个过程中,中央政府把对农村信用社的管理权限下放给省政府,并成立了省级联社。由于省级联社和地方政府参与太多,农村信用社实际上成为“地方准国有企业”,强化了政府对农村信用社的控制权,扩张了国有(地方国有)产权边界,一场以“明晰产权”名义开始的、本该有益于农户产权更加明晰的改革,实际上在改革之初就注定不能实现目标。2.国有企业融资渠道或瓶颈的现状在资本市场产生之前,国有企业不能上市融资,金融机构要为国有企业融资,为“三农”服务没有提到金融机构的议事日程,农村信用社是国家强制参与农村金融资源分配的工具。改革前,农村金融机构只是动员农村储蓄以提供城市工业化资金的一个渠道(林毅夫,2000),农村资金大量流入城市,政治化的银行系统用农村居民的储蓄支持了国有企业的低效率。其实,改革开放以后,农村金融机构除了是动员农村储蓄以提供城市工业化资金的一个渠道外,还是提供乡村城镇化资金的一个渠道(何广文,2001)。在国有企业可以通过上市解决资金问题以后,城乡私营经济发展替代了国有企业的融资需求,在市场选择面前,“三农”经济活动主体的金融服务问题仍然受到歧视,没有引起高度关注;在市场经济建设与发展有了一定基础之后,作为经济支柱的城乡企业有了较稳固的发展基础,“三农”金融服务问题才进入决策视野,促进农户金融服务可获得性的改善,才受到更多关注。(二)农村市场管理方面农村信用社领域内的改革,实际上从20世纪80年代初就开始了,到2008年,先后已经进行的改革和创新举措主要包括:(1)对农村信用社放权让利,下放经营权;(2)恢复农村信用社的“三性”;(3)农村信用社与农业银行脱钩;(4)农村信用社恢复合作制;(5)明晰农村信用社产权,管理权力下放给省级政府。这是一个逐渐发展的过程。这个过程时间比较漫长,所以就表现出改革的成本比较高,最新的一轮改革,中央政府付出的直接显性成本超过1800亿元(中国人民银行采取专项票据和专项借款两种方式安排资金支持1656亿元,减免营业税、所得税99亿元,保值储蓄利息补贴69亿元,专项票据利息收入57亿元),并在改革与制度变迁中产生了一些非预期成本。2.农村市场组织制度的变迁导致金融服务问题政府推动的优点在于,改革和制度变迁能够较快到位,能够减少制度变迁的成本,时间比较短,新旧制度更替的摩擦比较小,阻力比较小,这是它的一个很重要的特征。但同时也存在一些问题,主要表现在制度的供给不足。农村信用社领域强制性制度变迁的实施,特别是农村信用社领域组织制度的变迁,导致农村领域金融服务存在严重问题:一是在传统农区和欠发达地区,农村信用社是乡镇中唯一的正规金融的供给主体,但较多传统农区、欠发达地区的农村信用社,资金严重短缺,依靠人民银行的贷款和借入资金放贷,存贷比较高,超负荷运转。二是政府推动的新一轮农村信用社改革,虽然设计了三种产权形式、四种组织模式,但笔者认为,其发展的结果实际上是在鼓励向股份制方向发展,最后把它搞成银行,是一个做大、做洋的概念。同时,把农村信用社转型成银行,也是地方政府领导和农村信用社经营者追求的共同目标。但是,在满足小规模分散的弱势群体、农户、微小型企业的需求方面,小规模的零售银行比全国性或区域性大银行更有优势。农村的经济活动主体,更需要与它距离更近的一些机构提供服务。三是把农村信用社做大的合并过程,更多是由政府行政主导的,容易造成对产权的不尊重。3.“合作制”的农村合作银行模式新一轮农村信用社制度变迁,倡导从各地实际出发选择发展模式,可以实行股份制商业银行,也可以实行股份合作制的农村合作银行,还可以是“合作制”的两级法人、县一级法人模式。不但适应了世界范围内金融制度变迁的逻辑,而且现实地在农村信用社领域实现了产权模式和组织形式的多元化。在这个过程中,容忍了非国有产权的扩张,主要表现在私人工商业资本、信用社职工群体甚至是外资等持股的增加。二、农村市场环境下的公司治理机制不完善1.改革缺乏战略导向和目标模式的设定。改革发动与推进部门,对于改革推进的措施和办法总在变化之中,往往出现政策多变、朝令夕改,改革措施出台的频率过高,微观主体对改革成果期望值不高,丧失了对改革的信赖和信心,往往以不变应万变。这也是农村信用社部门有些改革措施虽然到位了、组织形式转变了、管理体制也调整了,但是,较多农村信用社基层部门工作作风、经营意识、经营机制还是老一套的重要原因。2.农村信用社改革,更多地拘泥于形式和数量上的调整、管理权利的重新分配。与国有商业银行在农村领域内的改革表现一致,就农村信用社领域在基层的改革而言,更多地表现为机构撤并与重组,管理权的归属的调整,并且是多次的反复,被基层农村信用社戏称为“折腾”,而不是在着眼于机制的完善、治理结构作用的有效发挥。3.政府与市场的关系没有理顺。一是政府(监管者)是改革设计者与发动者,难免更多地考虑从监管的有效性角度出发设计改革思路,出现制度供给不足;二是也许出于“父爱主义”,不尊重农村信用社及其改革的转化形式——农村商业银行、农村合作银行的法人主体地位,不论基层农村信用社,还是县级农村商业银行、农村合作银行,都不是具有独立人格地位的市场主体,决策不独立,很多交易不能自主,对发展前景的预期不明确,难免出现各种短期行为;三是制度变迁的政府推动特征明显,不论改革措施优劣,政府担保问题始终难以解决。在这种情况下,道德风险不可避免,并在农村信用社改革过程中出现进一步强化的趋势,农村信用社基层法人寻租、集团利益强化、内部人控制,始终难以缓解和消除。4.以市场为基础的外部治理机制发育不全。市场经济条件下的经济活动主体,以市场为基础的外部治理成为公司治理的重要机制。但是,农村信用社领域,一是债权人治理机制根本没有建立起来;二是由于农村信用社股权分散,股东数量众多,因为参与治理的收益的公共性,而参与治理的成本的内部性,小股东在公司治理方面往往表现出“理性无知”,“搭便车”现象突出,公众投资者作用有限;三是尚未建立以市场为基础的管理层筛选机制;农村信用社理事长、主任,实际上是屈从于地方政府的选择和任命,甚至是农村信用社省级联社“调兵遣将”、“挪棋子”排兵布阵布局的结果,并将农村信用社理事长、主任(农村合作银行、农村商业银行的董事长、行长)纳入行政科层结构安排与管理,因此而强化了县级农村信用社理事长、主任的“行政化”、“官员化”。因此,农村信用社理事长、主任的较多决策,一方面难以真正基于市场与合同决策;另一方面又难以真正从有利于服务“三农”角度决策。5.农村信用社改革的误区还在于失去对金融机构管理的常规规范。获得金融业务经营许可,在工商行政部门登记注册后,即作为法人主体进入市场,并在竞争中取得市场份额,接受监管,照章纳税,其实并无所谓“地方政府管理”问题。(1)农村信用社下放给地方政府管理,不但给地方政府控制金融资源的配置提供了机遇,而且“地方政府管理”成为基于市场的农村信用社经营机制发挥作用的干扰项。(2)在农村信用社下放给地方政府管理以后,成立农村信用社省级联社成了各省的一致行动。从现有省级联社的运作来看,在乡镇信用社→县级联社→省级联社框架下,实际上从下而上的股权性控制异化成为从上对下的行政性控制,县级联社失去应该有的对省级联社机构的建立在权益基础上的控制权,政府从整体政治利益最大化出发的制度设计,却损害了农村信用社社员(股东)群体的利益,基层农村信用社的有效的治理结构、农村信用社作为经济活动主体所具有的内在的趋向良性循环的“自组织”①机制难以形成。(3)在省级联社模式下,问题是在政府追求整体政治利益、社会效益最大化的同时,以农村信用社社员(股东)群体、农村信用社的员工群体为主体的利益集团,却在追求自身经济利益和服务效用的最大化。(4)省级联社利用政府赋予的某些权力直接干预农村信用社的经营。省级联社最后控制了县级农村信用社的人、财、物等方面的权利,省联社把县级农村信用社现实地变成了自己的分支机构。6.把农村信用社改革的过程变成了一个合并小法人、做大法人的过程,因而出现机构和体制上的贪大求洋、“半工农中建化”、“半国有化”现象。特别是省级农村商业银行、农村合作银行的成立,以及省、市、区一级法人的实现,与四大国有银行的区别,是全国层次的“大一统”与省级层次的“大一统”。7.法人治理结构缺乏“内涵”,内部人控制问题有待进一步完善。在新一轮农村信用社改革过程中,其法人治理结构框架已经形成,但良好有序的公司治理机制还未真正形成。一是农村信用社股权平均化、分散化,谁也没有绝对的控制权,名义上是股东来源广泛,实际上是产权不明晰的重要表现。从中国目前农村信用社的内部人控制现象来看,更多地表现为理事长、主任的控制,表现出农村信用社运作的内部人控制和关键人控制模式结合的现象。二是在农村信用社的治理结构中,由于加入了地方政府管理、省级联社控制的要素,内部人控制又与“权力搅买卖”的政企不分现象伴随在一起。8.农村信用社市场定位与商业化运作相互冲突。在商业化、市场化大潮中,农村信用社的这种服务“三农”市场定位与商业化运作的冲突逐步显现,面临自身效益和社会效益二者兼顾的难题。三、农村市场环境的改善,需要通过制度创新来强化农村中介组织的功能1.确立农村信用社制度创新的目标模式。农村信用社改革与制度创新,其目标主要有:一是要有利于普惠金融体系的创建;要适应服务农村中小客户、微型客户的需要,走小型化、地方性、区域性发展模式,构建小型化、草根性、地方性农村信用社组织机构体系;二是必须有利于农村信用社成为具有独立的人格主体地位的法人市场主体,不能继续在管理权属于谁上兜圈子;三是有利于其自身组织机构的自我可持续发展;四是要有利于企业法人治理结构有效性的提高。2.按照系统论和系统工程的观点创新农村信用社机构体系,整合农村信用社金融资源。要避免组织制度变迁过程中的“一刀切”现象,充分考虑地区发展的差异性。可以推行多县基础上或是多地市基础上的跨区域联社,或是跨县市、跨地市的区域性农村商业银行、农村合作银行,甚至可以实行一县多行(社),以利于农村金融市场竞争的强化,提高金融服务效率。3.在完善农村信用社法人治理结构的同时,建立农村信用社的市场约束机制。监管部门应该将农信社法人治理结构的有效性作为监管的一项重要内容,要提高法人治理结构的有效性,股东大会、理事会、监事会能真正各司其职。并通过产权制度的完善,建立良性的增资扩股机制。建立有效的个人财产保护机制,并逐渐建立一个保证财产权利免受特殊利益集团侵扰的健全的法制机制,是保持一个自由和繁荣的社会的关键所在。允许和支持各类资本参股、收购、重组农村信用社,以构建有效的市场约束机制。4.逐步建立和完善农村信用社利益相关者治理模式。根据公司治理理论,农村信用社的治理模式,实际上有两种:一是利益相关者治理模式;二是以农村信用社股东为中心的治理模式。作为正在向现代金融企业逼近的金融机构,农村信用社除了向股东负责以外,还应该向农村信用社的所有员工、存款人、借款人、农村信用社存贷款以外的其他金