基于戴明循环理论的规划环评工作程序改进

基于戴明循环理论的规划环评工作程序改进

1我国没有一个规划真正依据《1环境法》进行评价《中华人民共和国环境评估法》（以下简称《评估法》）在中国颁布两年多后，评估结果一直被认为是该法的最大亮点，自出版以来一直受到人们的期望。然而,两年的时间过去了,规划环评这一亮点不仅没有点亮《环评法》,反而使得《环评法》黯然失色——因为至今,我国没有一个规划真正按照《环评法》的要求进行规划环评。这种状况导致我国的环境保护工作在源头上难以进行控制,难以实现社会、经济和环境的可持续发展。戴明循环理论是一套非常优秀的管理工具,能够对任何一项活动进行有效管理,在各个行业中应用良好。笔者对戴明循环运用到规划环评的整个评价过程当中,并提出了一套经过改进后的工作程序。2环境评价工作程序规范尚不规范,导致无法操作从20世纪80年代末开始,战略环境影响评价(以下简称“战略环评”)逐渐受到世人重视,其重要性已经被大部分国家所认可,并逐步纳入政府决策程序。战略环评是指对政策、规划和计划(Policies,plansandprograms,PPPs)及其替代方案对环境可能造成的影响进行规范、系统和综合的评价过程,是环境影响评价在政策、规划和计划的战略层次的应用。规划环评包含在战略环境影响评价之中,是战略环评的重要组成部分。目前,规划环评在世界许多国家都有所开展。但是,各国很少有正式实施的、通用的规划环评技术方法和程序,规划环评正处于研究和发展的初级阶段,尚未形成统一、完善的理论体系和有效的评价方法学。1992年,规划环评的概念引入我国,并得到了有关部门和环境专家的高度重视。规划环评有利于对环境污染从决策的源头抓起,预防为主,强化综合决策,走可持续发展之路,有利于和谐社会的建设。《环评法》的正式实施,标志着我国环境评价工作已经进入法制阶段。但是两年的实施并没有使社会充分认识到规划环评的重要性,导致这种窘境的原因,笔者认为主要有几个方面:(1)《环评法》对于规划编制机关如何在规划编制过程中组织进行评价的工作程序以及评价思路和内容框架没有做出更为详细的指导。此外,有关部门没有及时依法制定配套的有关技术规范,致使规划环评在操作层面上难以实施。(2)环境影响评价基础数据缺乏。(3)环境影响评价指标体系不完善。(4)虽然《环评法》已经实施,但执行规划环评缺乏有效的法律强制保障。(5)《环评法》规定规划环评制度的实施主体是人民政府及有关部门,监督政府的行为是不容易的,存在很多、很大的困难。目前,在规划环评工作程序方面的研究,国际上流行的工作内容大致可分为十一个部分。我国环境评价的专家近几年来在规划环评程序方面做了大量的工作,取得了一些成果。李明光提出的根据我国政府规划和决策的一般事理将规划环评的工作程序划分为与规划工作程序相对应的四个阶段。张红珍就规划环评的概念及评价实践归纳出确定发展目标和环境目标等八项基本程序。鞠美庭等对综合规划环评和专项规划环评工作程序进行研究了。通过分析可以看出,这些规划环评程序制定了大的评价框架,总体来讲可操作性不强。笔者认为原因主要有以下几方面有:(1)程序不够详细,具体控制点不清晰,无法保证评价结果。(2)政府没有明细规划环评的分工。(3)公众参与能力不足,规划环评人员很难得到公众及时精确的意见反馈。(4)规划行政机关缺乏专业知识,环评技术服务机构在规划环评中起的是支持与服务作用。在规划环评工作中经常发生冲突。上述原因就导致在规划环评最终难以取得最佳的评价效益和评价效率。3戴明循环的意义戴明循环又称为“PDCA循环”,最早由管理大师戴明博士提出。戴明循环是能使任何一项活动有效进行的一种合乎逻辑的工作程序,在质量管理中得到了广泛的应用。其能够对任何一项活动全过程控制、明细分工、明确责任和持续改进。P、D、C、A四个字母分别代表的意义如下:Plan,计划;Do,实施;Check,检查;Action,行动(或处理)。戴明循环有如下三个主要特点:(1)过程控制,通过工作过程中的分工,对的每一个细节都进行有效控制;(2)大环带小环,把整项的工作作为一个大的戴明循环,那么各个阶段还有各自小的戴明循环;(3)持续改进,戴明循环不是在同一水平上循环,每循环一次,就解决一部分问题,取得一部分成果,工作就前进一步,水平就提高一步,不断解决问题的过程就是工作水平逐步上升的过程。戴明循环理论作为一种发现、分析和解决问题的重要思路和逻辑指导程序,现已应用到诸多领域,都取得了成功,如环境管理、安全管理、医疗、政府行政等。4合理划分,明确工作阶段规划环评是一项非常复杂的环境管理工作,应引入现代环境管理理念,对整项工作的进行明细的工作分工,对各个细微的阶段进行严格的控制才可能取得良好的评价效率和效果。戴明循环管理理论的过程控制、及时检查和持续改进等方法可以完美地达到这一要求。首先,规划环评工作一般由政府环境决策部门进行计划编制,由环评技术服务机构具体执行,执行机构为决策机构提供决策数据。因此,笔者设想可以把整个规划环评的工作划分为评价行政和执行两大部分,这样为细化分工,明确责任提供了前提条件。但规划环评行政和和执行并不是简单地分割,而是在整个环评工作中相互联系和作用的。其次,我们将整个工作分成P、D、C、A四个阶段。行政部分包括:计划的制定(P)和工作的改进与总结(A);执行(D)部分包括:规划环评计划的实施;检查(C)阶段贯穿于整个规划环评工作当中。以城市建设专项规划环评为例,具体程序如图1:4.1规划闭环实施人员计划制定的好坏直接关系到整个规划环评工作的成败。应该根据5W1H的方法进行计划。计划中应该体现规划环评:(1)为什么要实行(why)?(2)要达到什么目标(what)?(3)在何处执行(where)?由谁负责完成(who)?(4)什么时间完成(when)?(5)怎样执行(how)?计划阶段应该根据计划内容为计划实施提供必要的资源,包括:人力资源、资金资源和行政资源等。规划环评实施人员可以由城市环境管理机构、环境执法机构和环评技术单位相关人员组成。规划环评计划编制人员应由地方人民政府和有关部门组成。4.2环境影响评估阶段实施阶段必须严格按规划环评计划的要求去做。不能随意对计划进行更改。如果必须对计划进行修改,则应该做好变更记录。本阶段包括:(1)分析确定评价对象和范围等;(2)方案轮廓评估;(3)规划方案环境评估;(4)提交环境影响报告草案;(5)环境影响跟踪评价;(6)公众参与。4.3环境监测评价的三点检查,以信检查规划环评计划执行结果有利于对整个过程中出现的问题进行监控并及时处理,确保环评效果。本程序中选取了几个关键点进行效果检查:(1)城市环境影响是否达到公众和政府可以接受的水平;(2)通过环境监测来评价实际环境影响评价效果是否良好;(3)政府组织专家评议环境影响报告书是否适宜。以上是三个检查的关键点,但不意味着环评过程中只需要进行这三个方面的检查。检查阶段应该贯穿整个规划环评过程,每完成一步工作相关负责人员都应该及时检查工作效果。4.4对规划评审程序的改进建议总结成功经验,制定相应标准,为平行和后续地规划环评工作提供正反两方面的经验。这有利于整个规划环评工作整体水平的提高。城市建设专项规划环评是控制城市总体环境状况,要确保规划环评的效果还必须对项目环评进行有效控制。我们把规划环评当作大的戴明循环,而各个项目环评当作大循环当中的小循环,规划环评总体控制,项目环评局部控制,二者可以有机结合,相互促进。经过改进规划环评工作程序没有改变规划环评的整体内容,包括了《环评法》和FischerB等人编制的规划环评要求内容,因此不会影响规划环评工作的完整性和精确性。改进后的程序相比之下还有如下优点:(1)行政和执行分开,同时二者又有机结合、相互作用,信息反馈及时精确,可以提高行政审批和执行人员之间的信息沟通效率。(2)将整个规划环评工作划分为PDCA四个阶段后,各部门和人员负责各自阶段的工作,政府可以对各个阶段进行有效的控制。特别是对整个评价工作的及时检查,能够及时的发现问题,并及时改进工作,确保了评价的效果。(3)有利于政府将规划环评工作细分,并将责任落实到单位和人。各地政府具体情况不同,政府应该根据实际情况进行P、D、C、A四个阶段的具体分工和责任落实。例如:行政部门负责制定计划和审批环评报告,而负责执行的专业技术部门负责实施计划、调查公众意见、编制环评报告和上报。工作层次分明,分工明确、责任清晰。此外,责任清晰可以减少行政人员和实施评价人员之间的可能发生的冲突。4)公众参与间于行政部分和实施部分之间,可以突显其重要性,提高公众参与能力。公众参与可成为行政和实施之间良好的沟通桥梁,选取三个点进行公众意见调查:评价对象和范围;环境保护对策措施;环保措施实施效果和评价方法成效。使得公众、相关单位和部门的信息反馈可以及时得到处理和反馈。5强化了环境法的作用,提高了环戴明循环理论作