政策执行中的问题与对策研究

河北经贸大学继续教育学院毕业论文摘要在很长一段时间内，学者们普遍认为只要公共政策的制定是科学合理的，那么就一定能够收到预想的结果。政策执行作为政策制定和政策效果中的桥梁，其重要性一直被忽略。但是随着西方国家的一些公共政策的推行并没有达到预期目标，而是会产生各种各样的偏差，因此，公共政策执行的过程开始被越来越多的学者关注。我国目前正处在一个急剧变革的时期，经济和政治体制改革的一个必然结果就是数量众多的公共政策的实施，公共政策执行的重要性在我国现阶段就更加凸显出来，所以，公共政策执行过程中出现的偏差对于我国整个经济、政治体制改革都会产生较大的影响。本研究从我国的实际情况出发，客观的总结出我国地方政府政策执行存在的问题，总结出提升我国地方政府政策执行力的方法，为构建一个合理的政策执行力的体系提供理论基础。关键词：公共政策；执行力；问题；对策目录引言 引言随着时一代的发展，政策执行力的研究已经成为现代政策研究的重要领域。政策执行力水平的高低决定着政策的成败，纵观全球，几乎每个国家都存在着因政策执行不力而导致政策失败的情况。美国学者艾利森曾指出，在实现政策目标的过程中，90%取决于有效的政策执行。我国政府在政策的执行方面存在着执行力不足和执行力缺失的问题。地方政府作为中央政府政策的主要执行者之一，对于政策目标的实现有着极其重要的作用。然而，由于我国的特殊国情，地方政府的政策执行力水平参差不齐，或多或少的存在着政策执行力不足的现象，地方政府政策执行不力将会导致政策的失败，甚至政府的失败，损害政府在群众心目中的形象，影响政府的公信力，因此，提升地方政府政策执行力水平是当务之急。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。随着对政策执行研究的逐步深入，许多学者也从多个角度对政策执行力进行了研究。本选题从政策执行的基础理论出发，通过运用文献法，比较法，综合分析等方法对地方政府政策执行中存在的问题进行分析，提出具体的解决对策。本课题的研究目的在于从我国的实际情况出发，客观的总结出我国地方政府政策执行存在的问题，吸收借鉴其它国家的经验教训，并与其它国家政策执行的比较分析总结出提升我国地方政府政策执子丁力的方法，为构建一个合理的政策执行力的体系提供理论基础。一、政策执行的基本概念及理论（一）执行力的概念执行力是指行政行为生效后，行政相对人必须实际履行行政行为确定的义务。如其拒绝履行或拖延履行，行政主体可以依法采取必要手段或申请人民法院强制其履行。拘束力是执行力的前提，执行力是拘束力的保障。执行力就是在既定的战略和愿景的前提下，组织对内外部可利用的资源进行综合协调，制定出可行性的战略，并通过有效的执行措施从而最终实现组织目标、达成组织愿景的一种力量。执行力是一个变量，不同的执行者在执行同一件事情的时候也会得到不同的结果。执行力不但因人而异，而且还会因时而变。如果要想解决执行力的若干问题，就必须先剖析影响执行的根源，然后再找其方法，这样解决问题自然就会变得清楚些，容易些。执行力既反映了组织（包括政府、企业、事业单位、协会等）的整体素质，也反映出管理者的角色定位。管理者的角色不仅仅是制定策略和下达命令，更重要的是必须具备执行力。执行力的关键在于透过制度、体系、企业文化等规范及引导员工的行为。管理者如何培养部属的执行力，是企业总体执行力提升的关键。（二）政府执行力的概念温家宝总理在2007年的《政府工作报告》里，前所未有地提到了一个政府执行力的概念。执行力可分为狭义与广义，狭义的执行力可以是指一个人的执行力或某一件事的执行力等；广义的执行力是指一个组织、一个企业的执行力，也即企业、组织在达成目标过程中所有影响最终目标达成效果的因素，对这些影响效果的因素都进行规范、控制及整合运用的话，那么企业就可提高执行力。那么政府执行力，属于广义的概念范畴。“执行力”一词最早流行于国外企业界。所谓“执行”，是一套系统化的流程，它包括对方法和目标的严密讨论、质疑、坚持不懈地跟进实。执行力是“做”的能力，即企业选用合适的人去做正确的事，把事情做好的能力。就政府而言，所谓执行力，是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。它首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定。同时，政府执行力也并非意味着下级政府只能跟在上级后面亦步亦趋，做法律政策的“传声筒”。它要求下级政府和官员真正吃透法律政策的精神，明确上级政府意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。政府执行力，进入21世纪后，执行力将对一个国家的发展起着越来越重要的作用，它将是构成综合国力的重要促进因素，从而成为决定经济发展成败的一个重要因素。如果没有执行力，无论战略蓝图多么宏伟或者政府结构多么科学合理，都无法发挥其本身的威力。在激烈的国际竞争中，一个政府的执行力如何，将决定民族的兴衰。政府执行力是提高政府效率的必然途径，因而也是一项重要的管理科学。（三）政策执行偏差的界定政策执行偏差，是指在主客观因素的多重作用下，执行者在实施政策过程中由于其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。政策在制定伊始就以期得到有效的执行，以获得良好的政策效果。但是在现实的政策执行过程中，由于受到多种各种复杂因素的交叉影响，政策执行往往会出现背离政策意图的执行行为，导致公共政策执行失败。因此，本文论述的前提是在政策制定科学合理的前提下，政策执行背离政策意图，导致政策意图落空的现象称之为公共政策执行偏差。二、我国政府政策执行存在的问题（一）政策执行的各方缺乏有效的沟通与协调在执行中央政策的过程中，地方政府只有真正掌握中央政策，刁’会坚定地、创造性地、完整而准确地执行中央政策，保证中央政策获得预期的执行效果。这种信息沟通包括两方面：一是上级到下级的信息沟通；二是下级到上级的信息沟通。在上级到下级的信息沟通中，由于存在着机构臃肿的弊病，导致信息的传递需要很长的时间，在这期间，政策执行的各种环境可能都已发生变化，政策执行就失去了最重要的时效性，使政策执行者无所适从，导致政策执行面临困难；而在下级到上级的信息沟通中，下级为了迎合上级的意图往往会传递与实际情况不符的信息。这样政府制定出来的决策就会与现实严重脱节，导致政策超前、政策滞后而无法有效传达和执行。正如美国学者霍尔伯林指出，政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行机关的执行人员无法准确地了解上级政策制定者所要他们做的事情。美国政策学家爱德华兹和沙肯斯基也认为，“政策执行之所以无法符合政策制定者的期望，在很大程度上取决于政策执行人员对所执行的政策存在着一误解。在我国现行的政策执行体制下，中央的各项政策需要各层级政府的相互协作，才能实现预期目标。各级政府在贯彻实施上一级的政策目标时，需要在领会中央政策精神的前提下，结合本地实际，因地制宜的细化政策执行目标。虽然各级政府的目标在大体上是一致的，但由于各自的出发点不同，政策的细化目标也会存在着一定的出入。“一些地方政府部门在共同执行政策的过程中缺乏统一协调，经常出现单打独斗、互不配合甚至相互拆台的现象。（二）政策执行的监督机制薄弱监督是保证政策预期目标实现的重要手段，也是评价政策执行效果、落实公共责任的一种有效方式。1.缺乏独立的监督机制目前，我国的监督机构实行的是双重领导体制，即监督机构既受到上级机关的领导又要受同级党委和政府的领导，在实际的操作中，往往是同级的党委和行政机关发挥了更重要的作用，而_且监督机关中的人员任免、晋升都由行政机关和党委来决定任用，造成了一种监督主体依附于监督客体的奇怪现象，严重影响了监督的权威性，削弱了监督机构的职能。监督系统在实际的运作中，权力是由上至下的，无法进行平行监督，这就会导致当监督机构对与之平行的党政机构进行监督时，只有通过上级监督机构的干预才能实现，但是上级监督机构由于远离下级党政机关，监督不能及时到位，监督力度也不够。例如，当监察部门对政府进行内部监督时，监察部门不仅要对上级监察部门负责，而且也隶属于同级的政府部门，而当监察机关对政府的违法行为进行查处时还需由政府同意才能实施，上级监督部门往往鞭长莫及。另一方面，各监督机构之间的分工不明确，存在着机构重叠和职能交叉的情况，没有形成一个责任清晰、权限明确的高效运转机制，削弱了监督机构的权力。2.政策执行中的权力被滥用地方政府掌握着大量的资源，作为政策执行者的公务员有权利和义务运用这些资源造福一方百姓，但是有的个别地方政府并没有把这个权利付诸于民。由于社会活动是存在着复杂性和多样性的，为了保证地方政府能够灵活的、因地制宜的执行政策，国家赋予了地方政府足够的权力，这就是自由裁量权。但是，同样是由于社会活动的复杂性和多样性，一个公共官员拥有臼山裁量权，意味着无论对他的权力有怎样有效的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中做出选择的自山。但是现实中，作为政策的执行者也有着自身的利益，为了实现自身的利益，政府部门就会按照有利于自己的方向去解释和执行政策，在这个过程中，为了实现自身利益的最大化权力被滥用了。另外，在上级机关向地方政府授予自由裁量权时，有些政策条款制定的过于宽泛、模糊，这就给地方政府权力滥用的空间。某些公务员的素质过低，对政策的理解程度不够，法制观念也不强，甚至是在无意识的情况下就扭曲了政策，滥用了手中的权力。导致权力被滥用的另一个重要原因就是缺乏强有力的监督约束机制，尽管国家赋予了地方政府人量的自由裁量权，但是对这些自由裁量权却缺乏监管。3.社会监督机制不完善我国社会监督的主要形式有：公民监督、社会团体监督、利益集团监督和新闻舆论监督等。而在现实中，我国公民的民意表达渠道并不畅通，尽管很多地方政府设立了政府网站、举报箱、举报电话、信访渠道和领导接待日等，但是政府网站信息陈旧，举报箱不开启、举报电话无人接听、信访渠道只接待但不解决问题、领导接待日形同虚设的现象比比皆是，公民监督就无从谈起了。在新闻舆论监督方面，我国的新闻机构在进行新闻报道时，往往需要相关部门进行节目审查，审查合格才能播出，尽管这样能保证一个正确的政策导向，但是却有着明显的政治色彩，削弱了舆论监督的权威性。从法律的角度讲，社会监督缺乏法律的支持，只有国家在法律上赋予了公民和社会团体对国家机关及其工作人员进行监督的权力，才能实现有效地社会监督，公民的社会监督行为才能得到保护。（三）政策执行手段僵化我国地方政府在执行政策的过程中往往只会片面的强调强制性的政策工具，重视行政和经济处罚手段，却忽略了其它的政策手段。在实际的执行中，某些地方政府为了完成几级分配的任务甚至会采取一些违反政策的行为。如近来屡见报端的拆迁自焚现象，这种执行手段使执行对象在心理上和行为上都难以接受，导致干群关系紧张。有些地方政府甚至把政策执行的经济手段当作是一种创收的手段，私自乱发滥收，以罚代管。如上海曾出现的“钓鱼执法”，这就是在政策的执行中，政策的执行人员背离了工作程序，政策在执行的过程中被扭曲，甚至产生腐败，严重损害了政府在群众心中的形象。三、我国政府政策执行力提升的对策（一）优化各部门之间的沟通协调渠道行机关之间的整合是政策有效执行的必要前提条件之一。易通的沟通协调渠道有利于加深政策执行主体对政策的认知程度，有利于政策执行行为的顺利开展，同时能够迅速的获得政策对象的反馈信息，及时纠正政策偏差，因此，畅通的沟通协调渠道是提升政策执行力的条件之一。当今电子信息技术和网络技术的发展如火如茶，在执行机关内部，要建立健全政策信息网络，设立独介的信息机构，制定相关的规章制度，运用现代化的先进技术完善政策信息网络。在执行机关以外，由于地方政府面对的是最普通的人民群众，存在许多的不确定性，所谓众口难调，要是政策满足所有群众的愿望是身份困难的。所以要充分利用报纸、电视、广播等沟通渠道，大力宣传政策信息，使群众对政策有一个深刻的认识，同时要完善政务公开制度，建立健全信访制度，使群众不但能够及时的了解政府行为和政策信息，还能够有一个直接的渠道来反映对政策和政策执行的各种意见和建议。（二）完善监督机制构建规范的法制基础，通过法权制约过度的行政执行权力。地方政府在执行政策时所表现出的强制性一司一能会造成实际的政府执行行为和政府执行目标偏离了公众的目标，因此，在地方政府实际的政策执行过程中，地方政府的活动应该受到一定的限制。要构建规范的法制基础，通过规范的法制规定地方政府的有关的政策执行过程中的权力及责任达到使地方政府的政策执行行为做到有章可循且有法可依。不仅如此，通过规范的法制规定也为地方政府建立规范的政策执行过程中的权力相互制约的平衡机制提供了具有宪法上权威性的相关法律依据。通过权力的相互制约平衡机制，对地方政府在政策执行过程中的权力实施有效的法则以及限制措施。通过增强司法体制的独立性，并且提高司法机关工作人员的执法素质，做到执法必严、违法必究，同时提高司法水平。从规范性的角度分析，地方政府应该满足公共的偏好、实现公众的利益。第一，地方政府应尽最大的可能开辟出公共偏好的表达机制及吸纳机制，将公共的偏好融入地方政府的政治决策之中。第二，完善信息沟通渠道，通过相关预算的改革，以集中大量的方式来收集和传递公众的信息，从而改善公共信息的体系，锐减地方政府部门对信息的不公开的权限，同时还要降低信息在传递过程中的复杂性。第三，实施信息公开制度，信息也是公共物品，地方政府有责任来提供给公众必要的信息，必须降低公众或者社会组织获得相关的信息费用。公民参政议政的基本条件之一是拥有高度透明的信息，因此，地方政府要对政府部门授权的决策建议机构进行改进。同时，加大公共政策的宣传，增强公民参政议政的意识，提高人们参与公共t'理，维护自己当家作主的权力意识，从而为地方政府的公共政策的实施健立良好的、广泛的公众基础。（三）提高政策执行者的创新能力政策执行者的创新活动血临的限制比私营部门要复杂得多，其中包括法律、政策执行机制、大众传媒、以及公众舆论。但是，复杂和困难并不应该成为被动、消极执行的借口。政策执行者的创新要以政策目标群体的利益为基本出发点，面对不同的政策环境，政策执行者要保持高度的政策敏感性，不断更新自己的执行观念；执行政策不搞“一刀切”，不同地区的地方政府在执行政策时要从本地的实际情况出发，因地制宜，即可以在政策执行过程中可一对上级政策进行适当的补充，使政策更适合地方的具体情况，使政策更加完善。结语我国现在正处于经济发展和民主政治实施的转型阶段，国家经济和政治的快速稳定发展离不开公共政策的有效进行。正确高效的政策执行离不开执行主体的良好行为。由于政策的落实最后要靠政策执行主体的组织和组织中的个人来承担，因此政策执行主体的偏好、价值取向、具体执行方式方法等对政策执行的效果来说有着至关重要的影响。若政策执行主体对政策没有很好的理解程度和认同度，在心理上就有可能对政策执行产生排斥，从而影响政策的执行效果；若政策执行者自身的能力不足，就有可能采取错误的政策执行方式，结合不恰当的政策执行手段来执行政策，政策目标群体可能因此产生抵制行为，而使得政策执行偏离政策执行的轨道，造成不同程度上的政策执行偏差。政策执行偏差不仅会影响政策目标群体的既得利益，影响政策目标的实现，还可能会影响整个政策执行的有机系统和后续政策的制定和推行，严重的情况下还会影响政府的公信力和权威性。鉴于政策执行主体不单单是指政策执行系统中具体的个人，还应该包括政策执行的组织系统。参考文献[1]周建新.我国公共政策监控机制中存在的问题及对策分析