铁路建设市场回顾与展望

铁路建设市场回顾与展望

近年来，我国铁路建设蓬勃发展，特别是客运专业线路建设全面推进，成为新铁路建设的高潮。为充分发挥我国社会主义市场经济体制的优势,合理配置和有效利用社会资源,铁道部深化铁路建设市场改革,全面开放铁路建设市场,切实加强和规范铁路建设市场管理,收到了明显成效,为推进铁路建设又好又快发展提供了重要保障。但在大规模、高标准的铁路建设形势下,铁路建设市场面临许多新的挑战。本文回顾了铁路建设市场发展与开放历程,对铁路建设市场全面开放的现状进行了分析。在此基础上,提出了新形势下我国铁路建设市场进一步开放和完善的相关建议。1社会主义市场经济体制探索阶段20—我国铁路建设市场的发展历程按照管理模式和开放程度来划分,我国铁路建设市场的发展大致经历了4个阶段:从建国至1984年,采用高度集中的计划经济模式;1984—2000年,铁路建设市场的改革探索阶段;2000—2004年,政企分开,铁路建设市场实现路内放开;2004年至今,铁路建设市场全面开放,建设市场管理逐步规范化。1.1社会主义基建管理模式的变迁从建国至1984年,我国铁路建设一直采用以指令性计划为主的计划经济管理模式,铁路部门按年度编制基建计划,并通过行政指令将基建任务分派给各基建单位具体实施。这个期间,基建管理模式几经变更。1952年,铁路建立了基建、设计、施工单位“三足鼎立”的管理体制,3方在铁道部领导下,共同完成铁路建设任务。1958年开始将工程局并入铁路管理局改称铁路局,实行“工管合一”。1962年起又成立工程局及基本建设工程发包组,重新形成了分工负责的管理体制。1965年起取消承发包制,实行建设管理、施工单位两位一体制,施工单位对所承担的工程全面负责。1.2引入竞争机制铁路基建系统自1984年起一改变了过去按指令性计划确定工程施工单位的方式,开始推行招标投标,引入竞争机制。建设项目按照投资包干制进行管理。国家计划下达的建设项目,由铁道部对国家按新增单位生产能力,实行投资包干。建设单位、工程承包公司和施工单位对铁道部实行概算包干。1.3企业管理向良性竞争转变2000年起,随着《招标投标法》的推行,我国铁路部门由过去的内部招投标转变为公开招投标,使公正、公平的竞争原则得到体现。施工、设计、监理等生产企业从铁道部的剥离,形成了自负盈亏的经济实体,逐步建立现代企业制度,为构建良性竞争的市场格局打下了坚实的基础。铁道部不断转变职能,工作重点逐步实现了向行业管理、工程监督等职能的转变。铁路基本建设全面推行招投标制度、工程监理制度、工程合同管理制度、质量安全责任制等措施,铁路建设向规范化发展迈出了重要的一步。1.4中国铁路建设市场持续开放的业务范围进一步扩2004年以来,我国铁路建设市场的行业垄断被打破,铁路建设市场在准入政策上逐步实现了全面开放。2004年12月建设部和铁道部联合下发了《关于进一步开放铁路建设市场的通知》(建市234号),决定面向铁路外建设单位进一步开放铁路建设市场,范围包括设计、施工、监理三大领域。2006年4月19日建设部、铁道部联合发出《关于继续开放铁路建设市场的通知》(建市87号),铁路建设市场开放的业务范围进一步扩大设计市场。2006年7月,铁道部出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域,并制定了7项措施扶持非公有制经济参与铁路建设经营。2分析中国铁路建设市场现状2.1推进了“大市场”,形成了统一、开放、竞争、有序的市场2004年以来,铁道部全面开放铁路建设市场,积极引进其他行业的设计、施工、监理企业参与铁路建设,不断壮大铁路建设力量。铁路建设市场的全面开放带动了行业的良性竞争,铁路建设企业的危机意识和服务意识大大提高,从而降低工程成本,促进了铁路建设管理和技术水平的提高。在客运专线建设中引进了国际咨询和监理企业,铁路建设市场日益发育成熟,形成了统一、开放、竞争、有序的市场秩序。2007年铁路建设共计招标60批次,中标价总额为1677亿元,其中非“中铁”企业中标额达到350亿元(不含联合体其他成员的份额),占招标概算总额的20.86%。今年开工的京沪高速铁路,非中铁施工企业的中标额达到279.91亿元,占招标份额的33.5%,如表1所示。2.2运专线建设方面铁道部推行铁路局为管理主体的建设管理体制,把建设管理工作纳入铁路局领导班子业绩考核,落实铁路局建设管理主体责任;各铁路局建立了直管建设项目的管理体制。客运专线建设采用“小业主、大咨询”管理模式,积极借鉴国外管理标准,发挥咨询单位和中外联合监理的作用。建设单位利用现有建设管理力量,积极做好建设管理人才培训、引进、交流,大力提高建设管理干部队伍的综合素质。近几年来,为适应铁路建设形势的需要,铁道部先后制订、修订了铁道部规章3项,与其他部委联合发布规章5项;下发规范性文件42个;制定实施了统一的铁路建设项目管理指南,大力推广建设项目信息管理系统,大规模铁路建设工作规范、高效运作提供可靠的法律依据和制度保证。2.3强化对于施工现场的管理和控制铁道部2005年发布了《铁路建设工程施工企业质量信誉评价暂行办法》,完善铁路建设市场信誉评价体系。实行质量安全事故处理与工程招投标挂钩;并将施工企业信誉评分结果同投标挂钩,把施工任务向那些质量信誉评价好的施工企业倾斜,充分发挥其骨干作用和示范作用。为了加强工程项目管理,各铁道建设单位采取各种措施,不断强化对于施工现场的管理和控制。设计和施工企业普遍完成质量体系认证,工程质量监督机构发挥出日益重要的作用,运营部门提前介入的制度全面推广。通过深入开展“三项治理活动”,有效整治了现场管理薄弱、违法分包、内业资料弄虚作假等影响工程质量的突出问题。2.4采购招标逐步规范2.4.1最大标段造价铁道部在客运专线的招标中推行大标段招标的措施。如哈大客运专线招标实行了大型企业集团施工总承包的模式,最大的标段中标价高达218.7亿元;京沪高速铁路每个土建标段的招标价都超过100亿元。实行大标段招标,一方面,有利于降低合同形成过程中的交易成本,节约资源;另一方面,有利于将建设单位的统筹管理同承包商的专业管理相结合,降低了管理成本,提高了工作效率,在铁路客运专线的建设中取得了显著的成效。2.4.2实施物资设备采购2006年5月铁道部发布了《铁路建设项目甲供物资设备采购供应暂行办法》(铁建设(2006)83号),从2006年7月1日起,对铁路建设主要物资设备全部实行“甲供”和集中招标采购,并在供货过程中加强质量检验和过程控制。实行物资设备的集中招标采购有利于保证工程质量。物资设备的质量是构成工程质量的源头之一,实行甲方集中物资设备招标采购有利于从源头上控制工程质量。同时集中采购有利于吸引更多高素质、集团化的供应商参加投标,有利于降低采购价格,使设备物资的集中供应能得到更好保障,也有利于设备的维修保养。3建立管理队伍我国的铁路建设市场改革取得了明显成效,市场体系初步建立,建设管理取得长足进步。但也存在不少急待解决的问题,在项目治理机制、市场开放程度、市场监管力度、项目管理手段、勘察设计管理等方面有待于进一步努力和完善。3.1更好地规范铁路建设3.1.1鼓励参与铁路建设市场竞争目前,铁路建设规模大,任务重,仅靠现有的建设力量还不能满足铁路建设的要求。因此,必须加大铁路建设市场开放的力度,广泛吸引社会力量参与铁路建设,形成有效的竞争机制,不仅有利于保证工程质量、节约投资;也有利于促进企业的良性发展。一方面,广泛宣传铁道部关于开放铁路建设市场的政策措施,鼓励路外的设计、施工、咨询、监理单位参与铁路建设市场竞争,同时,努力创造“公平、公正”的竞争环境,吸引路外单位更多的参与铁路建设。另一方面,我国高标准的铁路建设需要不断吸收国外先进的技术和管理经验。从我国铁路建设系统开展国际工程咨询的情况看,通过外方参与工程咨询取得了积极效果。但在这个过程中,也存在着一系列的问题:如中方设计与外方咨询沟通不足;中外方存在标准体系上的差异;建设单位对外方咨询单位的管理不到位等。因此,在今后的工作中应总结前一段引进国际咨询的经验和教训,在深入调研的基础上,切实提出改进意见,加以解决。3.1.2中国铁路建设法律法规体系的现状及问题铁道部进行铁路行业监管和建设管理的主要手段是法律、法规和规范性文件。法制化管理,一方面对政府提出了很高的要求,政府需要下力气研究工程管理的内在深层次规律,并通过法规加以体现;另一方面,法规同时对政府也产生约束作用,一个守法的政府是贯彻实施法制化管理的基础。目前,我国铁路建设管理体制正处在转型的关键时期,铁路建设法律法规体系的框架已经初步建立;但各方参与主体的职能还有待于进一步分工和落实,法律法规体系也有待于进一步的完善。3.1.3企业质量信用强化市场主体信用是优化建设市场环境、保护公平交易的重要手段。铁路施工企业质量信誉应从以短期在建项目信用档案为基点逐渐过渡到长期信用纪录的评价,参与主体也要从施工企业逐渐扩展到设计、监理、咨询,最后到工程业主,甚至政府都应成为信用体系中被评价的对象,最终形成铁路行业的信用体系。3.2交易的完整性项目治理结构是一种制度框架,在这个框架下,项目主要利益相关者通过责、权、利关系的制度安排来完成一个完整的交易。从经济学角度来分析,建设项目管理的实现过程,是政府部门、投资人(或业主)、承包商、监理等各要素主体,通过一定的交易方式形成以合同为纽带的种种经济关系或责权利关系,是由各要素主体相互作用形成的经济体系。3.2.1实施铁路建设中多元化的项目建设治理结构,从根本上保证项目有效运行构建简明的项目治理结构的目的是为了明确政府部门、投资人、项目法人、承包商、监理咨询单位之间的权责关系。建立简明有效的项目治理结构的关键在于实现真正意义上的项目法人负责制。在当前形势下,铁路建设需要大量的建设资金,单纯依靠国家投资已经不能满足建设形势的需要,实行铁路投资主体多元化已在稳步发展之中。通过多元化的投资来组建多元化的项目法人治理结构,投资人股权之间的有效制衡能够实现对项目法人的有效控制,从而从根本上保证项目的有效运行。长期以来,铁道部在合资铁路的建设过程中进行了许多有益的探索,积累了大量的经验。3.2.2理论上加强指导,积极发挥项目管理公司在客运专线建设管理中的主导作用在当前的铁路投融资建设体制下,还有一部分项目不具备条件实施真正意义上的项目法人责任制。这类项目的建设管理要明确项目管理公司的责、权、利关系,实现责、权、利的对等和结合。按照“小业主、大咨询”管理模式的要求,在总结前一阶段客运专线建设管理经验的基础上,进一步统一管理标准,健全管理制度,全面落实项目管理公司在工程质量、安全、投资、工期、环保等方面的管理责任和权利,保证项目管理公司的作用得到充分发挥。充分发挥项目公司作用的另外一个重要条件是保证项目公司的专业化和可持续运转。目前的客运专线实行以铁路局为管理主体的模式,而由于历史原因,铁路局缺乏大型建设项目的管理经验和管理人才,急需整合各方资源,充实力量,提升项目管理公司的管理素质和水平。3.2.3程序法上的合作关系承包人是工程质量、进度、投资等目标的直接实现者;业主通过合同等手段实现对承包人的管理,由于工程项目的复杂性和动态性,业主同承包人之间的合同不可能完备,而在项目实行过程中业主难以准确评估承包人的工作绩效。因此,要保证项目目标的顺利完成,必须努力在业主和承包人之间建立一种良性合作关系。建立良性合作关系的首要前提是要强化工程管理的合同意识。近年来,铁路建设系统的合同法制观念逐步加强,随着建设管理体制改革的逐步深入,还需要进一步强化合同责任,逐渐构建起依靠合同手段进行调节的项目运行机制。建立良性合作关系还需要实现风险和利益的对等,业主如果依靠其在缔约过程中的优势地位将工程风险全部转嫁给承包人,而不赋予承包人相应的权力和利益,必将破坏业主和承包人之间的合作关系,导致双方之间的冲突和对抗,并最终损害项目的利益。3.2.4方法上的困境设计工作质量对铁路建设项目的投资、质量、进度等各方面都会产生巨大的影响。从近年来的铁路建设实践来看,铁路勘察设计质量还有待加强。一方面新开工项目勘察设计工作进度滞后,影响工程进度;另一方面勘察设计工作质量还有待于进一步提高。造成这种困境的原因是多方面的,一方面,目前铁路勘察设计院的任务重,技术力量相对不足;另一方面,目前在铁路建设管理过程中还缺少科学可行的设计质量评价办法,对设计进度、质量控制缺乏行之有效的办法。随着铁路建设市场的进一步开放,路外设计单位逐步进入铁路建设市场,设计力量不足的现状将逐步缓解。建立一套科学可行的设计质量评价办法是当前迫切需要解决的工作。3.2.5工程东南角、工程麻黄、基金辅助、从铁路工程的理化角度试验依靠社会专业技术力量,实行“小业主、大咨询”的建设管理模式是降低管理成本、提高管理成效的有效措施。铁道工程的监理试点工作开始于1991年;2002开始试行工程地质勘察监理、2003年发布《铁路建设工程监理规范》,使监理工作走向规范化、科学化发展道路。实践证明,工程监理和咨询有利于保障工程质量和投资效益。在当前铁路建设快速发展的形势下,应充分发挥监理、咨询单位的作用,促进工程建设管理水平的提高。3.3市场管理职能随着我国社会主义市场