从车老板事件看出租车经营权管理

从车老板事件看出租车经营权管理

近年来，一些城市发生了一起严重的出租车罢工。这给人民生活和社会安定造成极大的不良影响。为此,分析专家和业内人士纷纷寻找病源,认为有如下原因:出租车经营权管理混乱;市场准入制度不合理;“黑车”监管缺失进而冲击行业秩序;司企关系不清,司机负担过重、收入偏低;行业管理体制不顺,等等。笔者试从重庆出租车罢运事件出发,分析制约出租车行业健康发展的深层次障碍——利益集团的恶性博弈。一、从车辆运营指标收益出发2008年11月3日,重庆市主城区发生了出租车罢运事件,一时引起社会各界的密切关注。据《第一财经日报》载:近20位在重庆市渝中区七星岗华一坡路边“集中休息”的出租车司机、二级承包人(通常为个人,重庆人俗称“车老板”)详细讲解了他们眼中的重庆出租车运行机制:当地政府出售出租车指标;出租车公司拿到出租车指标后,将指标与运营车辆配置好再出售给二级承包人,二级承包人拿到车后,聘请司机驾驶运营。而且,这20多位出租车司机还细算了一笔账:以重庆市最近一次出租车指标拍卖为例,1997年重庆市政府拍卖了1000辆出租车指标,这些运营指标的时限为8年,价格为26万-26.5万元,地方政府在该次拍卖中一次性收入2.6亿-2.65亿元。出租车公司拿到这些指标后,将其分割为两个4年,分别配置到2辆出租车上,按每辆车25万-26万元(目前已经上涨为35万元)的价格出售给二级承包人。出租车公司分割到每辆车上的运营指标的实际成本为13.25万元左右,加上车价约8.51万元(含各种上路费用),总成本为21.76万元。当地出租车公司在分割指标售车及售车环节上,从二级承包人身上赚走约4.74万元。当然,重庆的出租车公司并不只是赚这些,因为二级承包人还得向出租车公司缴纳“月供”。据他们测算,二级承包人4年中需要向出租车公司缴纳总计至少51.32万元。而每辆出租车的司机每天一共需要向二级承包人缴纳380-420元的份儿钱。当地一辆出租车平均每天的总收入约为600元。在这一利益链中,地方政府、出租车公司、二级承包人、出租车司机各自究竟能从一辆出租车的运营指标期内获得多少收益?各自占多大比例?经过有关部门的测算,一辆出租车在一个月的运营中,地方政府的所得(运营指标分摊到48个月)为2708.33元,出租车公司为3812元,二级承包人为1450元,司机为1376元。从上述案例中我们不难看出,重庆出租车行业运营方式是层层转包;四个利益集团(地方政府、出租车公司、二级承包人和出租车司机)是层层盘剥。根据上面的数据分析,出租车公司在利益链中所取得的利润最大,而出租车司机处于利益的最底层。二、出租车行业利益相关者的游戏(一)出租车市场的寻租和腐败20世纪60-70年代,经济学家们在讨论垄断、关税和政府管制所造成的社会损失的过程中早已证明,政府管制必然会产生“经济租”,从而导致寻租活动。尤其是在管制一些公共行业时,更会因缺乏有效监督而导致各种寻租和腐败泛滥。出租车市场的寻租是从三个方面展开的,即对政府管制结果、政府自身的管制权力以及管制收入寻租。在上述案例中,主要表现在当地政府出售出租车指标。在其他出租车搬运事件中,还表现为准入数量管制这一体制的设计和实施引起了公共资源——出租车经营权的垄断;不少管理机构和管理者还利用他们所掌握的公共权力进行政治创租和抽租。如与出租车公司建立直接或间接的联系,通过入股或另立门户自办出租车公司的形式从中谋取利益;不允许个体经营出租车准入,等等。(二)企业之间的博弈在市场经济条件下,参与寻租的企业往往不止一家。在政府设租的利益引导下,有独立经济利益的企业都会主动加入与政府博弈的行列。在出租车的准入数量有限、政府的租金总量有限、只允许少数企业参与寻租的情况下,企业能否获得优先进入权,取决于企业之间的竞争。那么,在重庆出租车行业中,出租车公司利用已经获得的出租车指标和运营车辆配置再以高额出售给二级承包人。从这种有限资源的二次转手中获得决利润。(三)通过转卖或构建大中有线的体制,获取巨额利润由于没有严格的行业规范和机制约束,出租车公司(或二级承包人)获得经营权后,在获取利益时几乎不择手段。主要表现为:利用掌控的“指标”在市场上转卖或高额炒卖,获取巨额利润;将出租司机的投资款据为己有;通过依靠出租车经营牌照垄断获取高额“份儿钱”,掠夺司机的大部分运营收入;坐地生财,不提供任何服务。出租车司机在整个链条中处于弱势地位。长期研究出租车政府管制的经济学者郭玉闪说:“政府的公共政策,很难在通盘考量中不受日渐壮大起来的所谓利益集团影响。其导致的结果,往往是利益集团的利益占了上风,而为之买单的,始终是毫无游说能力的司机与乘客”。三、社会利益的配置需要公正、公平、公正地实现公共政策是对社会价值所做的权威性分配,公共政策的过程就是一个利益重新分配的过程。公共政策制定需要公正、公平,才能实现社会利益的有效配置。为维护出租车市场的健康运行,促进社会的和谐发展,选择公正、公平的公共政策事在必行。1、加强立法,建立健全政府行为我国目前正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转变,从有限型政府向服务型政府转变。在转型过程中,原有的社会利益格局发生了分化和重组,各种矛盾也相继显露出来。因此,迫切要求用法治规范政府行为,推进民主,提高弱势群体的政治地位;迫切要求建立公开透明的决策机制和社会表达机制。在出租车行业,主管政府部门必须走出控制者、监督者等多重角色,合理地、有效地发挥市场和政府的双重杠杆作用。切断与企业等市场主体的利益“脐带”,按照科学发展观的要求,向维护公平正义和提供公共服务的角色转变。2、规范出租车运营管理(1)重新审视出租车准入数量管制。从上述分析中不难看出,出租车行业的“法定垄断”是人为造成的。变革特许制,或许能理顺出租车行业。对于适宜市场化的行业,在其通过市场竞争之时辅以法律手段来管理。如果有特殊的安全需要,可以采用组织出租车协会的方式,并辅以行政监管。中国人民大学法学教授史际春认为,适当的出租车总量是由价格、供求、替代交通工具等综合因素交互作用的一种发展、动态的平衡,可以通过市场合理竞争来确定,也可以由市场机制来调节。我们不妨把竞争机制引入出租车行业,把企业经营权通过投标决定。(2)完善出租车行业管理规范。在这一点上可以通过借鉴成功案例改革运营模式。如1998年,温州全面实施出租车“政府—车主”的两级管理。目前温州市区98.8%的出租汽车的经营权实现了个人所有。温州的出租车司机只需向出租公司每月交纳120元管理费用,其余的收入都属于自己,多劳多得。又如,在新乡这个市区人口百万的城市,经过将近10年的演进,出租车行业逐渐形成了这样一种运作模式:政府将出租车经营权直接拍卖给个人,取得经营权的车主自愿选择挂靠一家出租车服务公司,车主每年只需缴纳少量的服务费。另外,还可以通过组建工会,建立健全职代会制度、平等协商集体合同制度,以畅通职工参与企业民主管理、民主监督渠道。为此,中华全国总工会已发出通知:推进出租车企业组建行业协会;加快出租车行业立法步伐,明确管理部门、出租车企业和出租车司机三者之间的责、权、利关系,按公平透明、科学发展原则,重构行业利益分配格局。(3)切实完善政府同各利益群体的沟通机制。当前,公众的思想呈现出独立性、多样性和选择性趋势。国家行政学院经济学部张孝德说:“应对复杂多元的利益诉求,政府部门需要新的智慧和勇气。”这种智慧和勇气应表现在:要树立服务意识,加强责任意识;要开设“意见箱”“群众论坛”等交流活动,为群众建立平等对话和民主决策的平台;要建立公众参与机制,以确保公众能对主管部门实行有效的监督;要及时解决问题,并将解决结果公开通报。(4)制定弹性公共定价机制。“在北京交通大学举办的“2008中国交通运输价格高层论坛”上,专家建言:政府在对出租车市场实施价格管制的同时,应该制定灵活弹性的公共定价机制。”对出租车运价的管制不仅仅是要考虑到企业的运营成本,更要考虑到消费者意愿、能力和福利。实行弹性定价,就是要利用市场对各种经济信号反应比较灵敏的特点,通过价格杠杆和竞争机制统一定价。另外,还要改革现行的价格听证会制度,要让利益相关者共同参与管制政策的制定,并且由独立的审计机构定期提供评估报告。3、出租车行业对“公共利益”的影响要解决出租车行业的问题,应该适时适量地放开出租车运营市场。《行政许可法》规定,对那些“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”,可以考察从业