欧洲一体化进程中的经济宪法

欧洲一体化进程中的经济宪法

经济学视角的转换:从“市场”到“制度”欧洲的经济一体化始于1957年，结束于50年的道路。欧盟从最初的6个国家扩大到现在的27个国家,已成为世界上最大的经济体和贸易集团。它目前与美国和东亚三足鼎立,在全球经济中具有举足轻重的地位。欧洲共同体/欧盟在一体化过程中创造的经济模式也越来越被世人所瞩目。1从制度和演化经济学的视角来看,经济组织取得成绩(如欧盟或欧洲经济区整个范围内福利增加)一方面来自于市场扩大带来的配置效率(通过贸易创造正的规模效益\竞争加强、生产要素流动加速等),另一方面来自制度发展的“适应效率”。2经济一体化理论3不能完整地解释欧洲共同体/欧盟的历史,因为欧盟的历史还包括其制度的发展。笔者认为,欧洲经济一体化的进程可以被看做是复杂开放系统的演进。其中,利益偏好不同的行为者(成员国、州和地方以及有组织的利益集团)和机构(欧盟机构)选择和执行不同的一体化策略,通过博弈产生了一体化的制度(规则),而这些制度又反过来约束谈判和协商的框架并由此影响一体化的进程。在这一过程中,知识的获取和积累占有中心的地位。此外,制度和演化经济学的基本假设是个体对于未来的无知,效率不再是理性的人在已知偏好和即定约束条件下对目标的优化,而被理解为对不断变化的环境条件的满意、可行的适应。4从上述理论框架出发,本文尝试对欧洲经济一体化过程中欧盟经济宪法的形成作一初步分析。一《欧洲联盟条约》及欧洲法院判决所谓经济宪法,一般是指规范经济活动的法律和机构安排的总和,5对市场经济体制来说,最重要的是竞争规则和竞争监管机构。竞争规则在《欧洲共同体条约》第81-89条中有具体说明,它包括:禁止水平的和垂直的竞争限制(企业协议)、禁止企业滥用其市场支配地位、欧盟兼并控制法规以及欧盟国家补贴控制。欧洲经济宪法作为欧盟一级立法的各项条约,6主要包括:三个共同体的“成立条约”(1951年4月18日的《欧洲煤钢共同体条约》、1957年3月25日的《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》,对这些“成立条约”的修改和补充(1987年7月1日的《单一欧洲法令》,1992年2月7日的《马斯特里赫特条约》,以及对《欧洲联盟条约》和《欧洲共同体条约》的修改:即1997年10月2日的《阿姆斯特丹条约》和2001年2月26日的《尼斯条约》)以及这些条约的附录、附件以及补充协议。这些条约构成了欧洲联盟经济秩序的基础。此外,欧洲法院的判例以及二级法(欧盟理事会和欧盟委员会的规定、指令和决定)中一些内容也对欧盟经济秩序起到重要的辅助作用。从1957年签署《欧洲经济共同体条约》以来,欧洲经济一体化就确立了在农业领域外竞争性市场经济的方向。7根据奥尔多自由主义主要代表德国弗莱堡学派的思想,市场经济的建构原则包括:一个有运作能力的价格体系、货币稳定、开放的市场(进入和退出的自由)、私人产权、契约自由、承担财产责任、经济政策的稳定性。而“调节原则”则包括:垄断调节、收入政策(收入与财产再分配)、纠正外部效应和预防非正常供给。8弗莱堡学派认为,建构原则的制度化是对自由经济秩序的宪法保障,它确定经济主体行动的框架条件,从而要优先于旨在纠正市场失灵、并改变市场竞争结果的“调节原则”。竞争秩序的建立一方面靠自发演进和市场选择,而另一方面则需要国家通过秩序政策来型塑(“竞争是一场由国家主持的演出”)。而秩序政策作为“为经济运行过程创造和保持长期有效的秩序框架、行为规则和职权的有关经济法律和措施手段”,要高于“那些针对经济运行本身所采取的、并能影响价格—数量关系变化的各种国家干预调节手段”,即过程政策。9这就意味着,保证竞争,特别是创造一个有运作能力的价格体系,是市场经济的核心,所有一切其他经济政策措施不应当削弱竞争的普遍作用,而要“顺从市场”;如果不能做到这一点,任何经济政策都将遭到失败。此外,奥尔多自由主义强调竞争秩序保障的市场自由和无歧视原则应当以同样程度应用于所有相互依赖的市场,也就是说要保证总秩序中的子秩序的兼容性。10比如,我们不可能设想在一个开放的产品市场下,长期实行外汇管制。二“关系契约”的特性综上而言,建构原则和调节原则的制度化给出了欧洲经济宪法规范和功能上的总方针,籍此,一个市场经济秩序的实现能够得到保障。一般说来,国家是经济制度——特别是像经济宪法这样高层次的制度——的主要提供者,然而欧洲联盟不是一个主权国家,而是一个介于政府间(intergovernmental)和超国家(supranational)组织之间的机构。因而,欧盟经济宪法在某种程度上是一种特殊的国际制度安排。约翰·鲁杰(JohnRuggie)将国际制度定义为“已被一部分国家所接受的一系列相互期望、规则、规定、计划、组织能量和财政义务”。11而欧盟制度的特殊性表现在它不仅规范主权国家,而且也对主权国家以下层面的行为主体,包括自然人与法人有约束作用和效用。另外,超国家机构(欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院)成为这种特殊国际制度的载体。它们的存在是特定国际制度效用发挥的有力保障。而国际制度的效用发挥主要体现在达成和约和和约保证两个方面。12作为和约的当事人,上述行为者都在经济宪法的形成中发挥着重要的作用。然而各行为者基于利益不同在决策过程中实行不同的策略,欧洲经济宪法必然是各方利益偏好妥协的结果。所以,欧洲经济宪法是不完全的、开放的,而且其中还必然蕴藏着许多冲突的因素。用制度经济学的术语来说,作为欧洲经济宪法的主要载体的欧洲联盟各项条约具有“关系契约”性质。13也就是说,在条约中保留空缺和解释的余地,对未来可能的发展保持一定的开放性(在条约中不考虑全部)。另一方面,通过将这些条约嵌入逐渐成长的一体化结构,冲突和危机解决机制将在必要时(“条约精神”下)发生作用。当然,这里暗含着一个假设,即在不确定的未来,利益相关者(特别是成员国)能够找到对条约一致同意的适应性修改。所以,可以将这些条约当作是走向一部完全宪法的过渡形式。在它们形成的过程中,一般将谈判妥协中出现的一些有争议的内容捆绑在一起,而且为了取得各成员国的赞成票常常不得不作出财政上的补偿或内容上的让步。无论是为经济与货币联盟的启动设立凝聚基金还是为建成统一大市场而扩大结构基金都体现了这一特点。目的在于使经济实力相对较弱的成员国能够缓解统一大市场和货币联盟带来的强化的竞争压力。很长的过渡期限、具体到点的特别规定以及复杂的程序规则成为欧洲一体化过程的典型特征,也使欧盟的制度基础备受缺乏透明度的责难。当即便启动了上述捆绑和补偿机制仍不能取得一致时,则将那些有争议的内容从条约草案中暂时去掉,等待在下一次的政府间会议——欧盟冲突和危机解决机制的一个重要的制度安排——上协商解决。14改革的努力就这样以渐进的方式向即定的方向前进,一体化的进程不断地继续发展,但对于一体化的“最终结果”却从未做过明确的表达。15在基础条约内容的演变中,我们可以看到这种“关系契约”的特性。在根据《阿姆斯特丹条约》签署后全面修订的《欧共体条约》第2条对于欧洲共同体的目标是这样表述的:“共同体任务是通过建立共同市场和经济与货币联盟以及通过实施一系列共同政策和措施,推动共同体内经济生活的协调和平衡发展,实现持续、稳定和有利于环境的增长,提高经济效益和就业率,发展社会保障,改善生活质量,推动成员国间的经济与社会融合。”在条约的第3条则平列了实现上述目标的共同体活动的21项政策和措施。16我们虽然可以从顺序上大体看出这些共同政策的重要性,即排在前列的应该是更为重要且更加共同体化的。但是条约并没有明确地将它们按照建构原则和调节原则以及秩序政策和过程政策的标准在形式上加以区分。从演化的角度看,修订后的《欧洲共同体条约》的任务和政策领域已经大大超过了1957年《罗马条约》的内容,虽然其连续性十分明显,即以建立共同市场为主线,在《罗马条约》中的表述为“通过建立共同市场和逐步使各成员国实行相接近的经济政策,促进整个共同体的经济协调发展,持续平衡地增长,增强稳定性,加速提高生活水平,使所属各成员国之间建立起更密切的关系”。当时的政策领域只有五项(内部市场、对外贸易、农业、交通运输和社会)。17从经济宪法的角度上看,在签署《欧洲联盟条约》后修改的《欧洲共同体条约》中欧盟才对欧盟经济秩序的基本方向进行了明确的表述,即自由竞争的市场经济秩序。18在泰雷西亚·陶耶尔(TheresiaTheurl)看来,是不同的力量在推动着欧洲经济秩序的变革。一般说来,联盟经济秩序的运作绩效取决于联盟中稳定力量和其对外部环境适应能力的相互作用。欧洲联盟经济宪法的现状一方面反映了秩序政策的连续性,另一方面又反映着秩序政策的改革需要。由此,制度变革过程的型塑成为一体化政策的基本任务。按照陶耶尔的概括,有四种力量在推进欧盟秩序变革中发挥着重要的作用:第一,经济全球化、科学技术的新浪潮、欧洲经济竞争力的减弱带来的适应压力;第二,能够在政治上取得一致的欧洲一体化目标和时间表,比如,1993年建成欧洲统一市场;第三,秩序框架中的事物联系不协调(sachlicheInkonsistenz),比如,为了确保“四大自由”必须对欧共体的竞争政策进行改革与完善,否则将出现不协调;第四,秩序框架中的制度不协调(institutionelleInkonsistenz),这是由条约的不完全性质决定的,需要不断修改和具体化。19在这四大力量中,前两种力量是外生的,后两种则是秩序内生的。它们共同发生作用,是共同体经济宪法演进的原动力。此外,现存的欧洲联盟决策结构的效率对于秩序的形成和变革也十分重要。这里要特别指出的有部长理事会、欧洲议会以及欧盟委员会的相互制衡和在欧共体二级法立法方面复杂的票数分配和投票程序。作为衡量标准,需要考虑的是制度的执行成本(实施、监督、官僚)。也就是说,由于交易成本过高,变革即便从配置效率的角度上说能够提高欧盟的福利,因而可以得到相关利益团体的支持,也完全可能是缓慢的、演进的和路径依赖的。而政治企业家可以通过其创造性的活动加快制度创新的进程。这里的政治企业家是指政治决策者中有眼光、有能力、敢于冒风险实现创新的人,他们能够从制度的不均衡中发现潜在获利的机会(如提高个人政绩),从而为其制度创新提供强烈的政治激励。例如,法国人雅克·德洛尔在担任欧盟委员会主席期间(1985-1994年)对欧洲一体化作出了卓越贡献,无论是统一大市场的建立还是欧元的启动都与他个人的努力分不开。此外,作为政治机构委托人的相关利益团体的多样性也会加强欧盟经济宪法制定中的困难。在欧盟的政策形成过程中,各类社会团体(工会、雇主联盟)、特殊利益代表(农业协会、工业院外活动家、环保组织等)发挥着正式的和非正式的重要作用。这可以解释为什么有些制度能够得到多数支持,但并不一定必然会提高欧盟的福利。欧盟农业政策市场经济改革遇到的强大阻力是这方面的很好例证。三通过立法规定来限制法国杜松子酒的进口从目前经济制度变革的实践来看,两组密切相关的一体化策略起到了关键的作用。它们是:用消除成员国政府管制的方法还是用超国家制度化的方法实现一体化;是通过体制竞争还是通过将更多的职权共同体化或政策协调来实现一体化。20应用消除成员国规制与体制竞争的一体化方法(市场一体化方法)的最好范例是实现“四大自由”(货物、人员、服务和资本)。将欧洲内部大市场和竞争原则制度化是欧洲联盟的一个重要的建构特征。欧盟通过基础条约来保障“四大自由”,21从而提出了共同体自由化的要求,使成员国承担了消除货物、人员、服务和资本自由流通的政策和法律障碍的责任。为了使经济主体在内部市场中更好地利用这四大自由,一系列其他框架条件的确立成为必须,它们包括:(1)禁止歧视——欧洲联盟的公民在内部市场中的任何国家都能得到和本国公民一样的待遇,这包括劳动和雇佣关系中的机会平等和男女同工同酬;(2)相互承认的原则——所有欧洲联盟国家的相关法律法规在共同体的每一个国家都同样适用。也就是说,在整个内部市场范围内不能因为不同成员国法律和法规的不同对经济行为进行限制(禁止限制)。这不仅适用于货物、服务,同样也适用于企业开业、人员流动和从业资格的认证。比如,德国不得以本国葡萄酒和烈酒的酒精含量标准而限制法国的杜松子酒的进口;法国也不得以本国更严格的职业资格标准而限制波兰的水暖工在法国工作。除《欧洲共同体条约》有关规定外,欧洲法院通过对法国杜松子酒案(CassisdeDijon)的判决(1979年)确立的原产国原则,即商品、劳务、企业法以及职业资格认定遵循生产或人员母国法律规定的原则,使这项原则有了具体的法律依据;(3)法律法规的相互协调——由于各国的技术法规和标准在许多具体领域(比如消费者和环境保护、安全、健康)差别很大,仅凭相互承认原则不足以消除自由流通的障碍,因此这些法规和标准需要相互协调或者通过欧盟的指令达到一致。22可以看到,实现“四大自由”原本是一个自由化和解除规制的过程。它在事实上也大大加快了欧洲内部市场经济自由化和各成员国解除规制的进程(比如在通讯和能源领域消除国家垄断),然而这在客观上使一些领域产生了超国家制度化和政策法规协调的需求。而这些“需求”,只能由欧盟层面上的“供给”来满足。23从制度和演化经济学的角度来看,市场一体化是一个复杂系统自发建立秩序的过程。也就是说,秩序的出现不是行为者有目的计划和设计的结果,而是在各种主体间接地以自发自愿的方式相互交往中得以形成。24为了实现“四大自由”,消除在关税同盟建立之后在成员国之间仍然存在的各种贸易壁垒,欧盟委员会起初也试图协调和统一各成员国的技术规定和标准等。但多年的实践证明,由于各国有关规则过于具体和多样,协调和统一的办法基本上是行不通的(交易成本过高)。由此,委员会转为将相互承认原则作为消除内部市场技术壁垒的新理念。只有当相互协调不可避免之时,委员会才会付诸于条约授权的立法行动,即采取自上而下、有计划设计的强制措施。25在欧盟范围内实现“四大自由”使经济主体可以在内部市场自由选择所在地,从而为国家间的体制竞争创造了必要条件。经济主体可以“用脚投票”,选择对自己来说框架条件最适宜的国家或地区进行经济活动。新的竞争环境逼迫各成员国进行秩序政策改革,这包括市场自由化、税收水平和税制的简化、政府部门的工作效率、减少官僚主义以及选择适当的社会政策和环保标准。随着欧洲统一市场建立而产生的法律法规、政策和标准协调化和一致化的客观需要并不排除体制竞争,因为欧盟的协调和一致化往往以欧盟机构发布指令(Directives)的方法来实现,各成员国可以在将指令转变成国内法的过程中自行选择实现的方式并颁布国内法作为欧盟法律的补充。比如在电力和天然气市场自由化方面,德国就没有实行欧盟委员会推荐的、其他各成员国普遍采取的建立一个监管部门监督价格的方式,而是采取了买方和卖方之间自由联合协定的方式。26在作为经济宪法核心的反垄断法方面,德国和意大利基本上完全接受了欧盟法律的原则,27但法国和英国却是个例外。它们认为竞争的作用随着环境的不同,可能为正也可能为负。德国具有悠久的经济自由主义传统,无论哪个党派的政治家都倾向于将国家干预限制在设立市场竞争规则和社会政策领域上。相反,法国则有较强的国家干预经济的偏好,不关心德国竞争法特别关注的对企业集中的控制。法国十分强调加强全国性的生产体系,以此来贯彻和实现国家的产业政策。而英国则除了配置效率外,还强调其他形式的效率并部分接受熊彼特的垄断优越性的观点。28由于欧盟各国经济发展水平的差异,以及秩序政策和过程政策偏好的多样化,各成员国制度框架条件的完全一致化是不现实的,欧盟内部将在长期保持着不同规制内容和水平并存的局面。从赞成体制竞争一体化策略的角度来看,这种长期并存和相互竞争的局面不仅是不可避免的,而且是值得提倡和加以促进的。欧洲经济与货币联盟的建立则是应用超国家制度化或政策协调一体化方法的最好范例。1991年底在马斯特里赫特通过的《欧洲联盟条约》确定了实现欧洲经济与货币联盟以及设立一个独立的货币机构的设想。各成员国通过放弃货币主权将民族国家的货币与外汇政策转交给了欧洲中央银行体系。通过引入一种共同货币——欧元和设立一个独立的欧洲中央银行,欧洲联盟的政治作用和制度化得到了显著的加强。欧洲中央银行的地位十分特殊,条约并没有将它定义为欧洲联盟的一个机构,从而保证其在制定和执行欧洲货币政策时不受其他欧盟机构和成员国政府的影响。29根据欧洲货币宪法规定,欧洲中央银行的首要任务是“保证价格稳定”;只有在与这个目标不冲突的情况下,欧洲中央银行支持旨在实现基础条约中经济和社会目标的共同体经济政策。30至此,欧洲联盟在一个经济秩序的核心领域拥有了完全的职权,使民族国家失去了汇率和利率调节这一主要的宏观经济政策手段。但另一个宏观政策的手段——财政政策仍旧保留在民族国家的手中,也就是说,税收和公共产品的提供仍然是民族国家的职权。换而言之,“货币联盟”与“经济联盟”在欧盟经济宪法中由不同的规则体系来规范。前者完全共同体化(集中),而后者则仍旧是各成员国和地方政府的职权(分散)。为了使被一些经济学家称为经济政策上的“不对称”局面不致于威胁到价格稳定这一重要目标,在德国政府的倡议下,于1997年通过的《阿姆斯特丹条约》中加上了一个“稳定与增长公约”的附录。“公约”的稳定标准虽然反映了各成员国在财政纪律方面的广泛共识,从而为各成员国财政政策的协调建立了一个参照系并为各成员国财政政策趋同作出了一定的贡献,但是它并没有法律效力,其惩罚机制的执行取决于各成员国的意愿。以上我们用两个例子对这两组一体化策略进行了说明,但在欧洲经济一体化的实践中,这两组策略往往是同时并存的。早在1957年欧洲经济共同体建立时,在实现关税同盟的大背景下,就开始了交通、农业等部门政策的建构。1986年通过的《单一欧洲法令》,提出了在1992年底建成欧洲统一市场,实现“四大自由”,同时也增设了欧洲共同体在研究和科技政策领域的职权。《马斯特里赫特条约》引入了欧盟产业政策,而《阿姆斯特丹条约》使欧盟的职权又扩大到就业领域。31市场一体化的策略使各成员国之间的竞争加强,面对竞争压力,作为民族国家内制度供给者的政客不得不受到更大的约束(比如,财政预算赤字),也不得不去设法寻找能够对解决问题有益的制度安排(竞争的发现过程、学习效应、知识的积累)。另一方面,市场一体化的深入必然带来协调和一致化的要求。它们深化到一定程度就会使成员国或欧盟机构付诸于超国家一体化策略。从上面的分析可以看到,自发的和成员国政府以及超国家机构主导的制度变革往往相互结合,其中自发产生的市场一体化秩序始终处于主导地位。由于涉及到国家主权的让渡和利益偏好多样化的存在,超国家一体化往往伴随着马拉松式谈判和妥协的过程。更重要的是,一些成员国对通过超国家一体化将职权过多地集中到布鲁塞尔的技术官僚手中存有疑惑。由于成员国的一般公民对透明度不高的欧盟决策过程的监督有限(存在“民主赤字”),所以担心自身的利益会受到损害。为了限制各方的博弈空间,使达成协议的成本不至太高,确定促进各行为主体间协调的元规则(meta-rule)是必须的。所谓元规则是指针对各类政府主体,指示它们如何行事和应做什么的规则。32在欧洲共同体/欧盟的50年来的实践中,逐渐形成了一些元规则,其中最重要的是辅助原则(Principleofsubsidiarity)和条约修改方面的一致同意原则。辅助原则是《欧洲联盟条约》正式引入共同体法律框架的,它包括三个重要内容:(1)授予原则(Principleofconferral)为共同体行动规定了严格的界限,即共同体机构只有在条约明确授权下才可以采取行动。按照这一原则,一般由各成员国行使职权,共同体机构行使职权则是例外;(2)严格法律意义上的辅助原则规定共同体可以在非其专有职权领域采取行动,条件是:只有当一个目标在共同体层面比成员国层面能够更好地实现时,共同体才有权采取行动;(3)适度原则(Principleofproportionality)则规定了共同体采取行动的程度和方式。根据这项原则,共同体采取的行动措施必须与要达到的目标构成比例。33辅助原则作为在欧盟、成员国、地方政府层面职权划分奉行的原则上发挥了重要的功能,对民族国家和联盟在经济宪法方面的制度平衡作出了重要的贡献。而条约修改的一致同意原则使欧盟经济宪法必须体现全体成员国的利益和意志。《马约》签署后,欧盟职权进一步扩大,一些成员国从自身的利益出发极力主张在辅助原则的基础上对欧盟和成员国之间的职权划分作出更明确的规定。根据这一主张,欧洲联盟的职权应分为:欧洲联盟的专有职权:如货币政策、共同商业政策(对外贸易政策);主要是欧盟职权/成员国辅助职权:如共同农业政策、竞争政策;主要是成员国职权/欧盟辅助职权:如地区政策、就业政策。34近年来,随着欧洲经济一体化的进一步深入,欧盟已开始渗透到完全由民族国家掌控的领域,如社会与就业政策。一方面为了不取代各成员国的职权,而另一方面又能够使各成员国的政策支持某个欧盟整体性目标(如里斯本战略),欧盟官方和一些欧洲一体化的学者开始使用“治理”(governance)这一概念,运用“多层治理”(网络)的理论来解释和建构欧盟的运作体系,试图以此替代辅助原则指导下的等级竞争思想。35对此,田德文认为,“治理”实际上不是一个内涵十分清楚的概念,重要特征是要求与传统的“统治”(governing)概念区别开来。首先,“统治”的主体必须是政府或其他公共机构,而“治理”的主体即可以是公共机构也可以是私人机构或它们之间的合作;其次,统治总是“自上而下”的,而治理强调的是“上下互动”;第三,统治是一种“遵守规则的游戏”,而治理是一种“关于规则的游戏”。在治理之中,多种行为者之间建立“伙伴关系”,在制定规则和执行政策的整个过程中保持合作关系。第四,“治理”的最终目标不是要替代“统治”,而是要超越“统治”的范畴。36概括起来说,同“统治”代表的一套强制执行的“硬”规章条例相反,“治理”措施是一些“软”规则和协调程序。因而,它特别适用于对那些基本上仍保留在成员国手中的政策领域。在这里,欧盟机构只能是“有限治理”,一般采用所谓的“开放式协调”方法(Openmethodofcoordination),即:为成员国的合作提供某种框架,引导其国家政策服务于特定的欧盟共同目标。在运用这一方法时,成员国政府自身相互交流信息、相互评价、树立标杆。而欧盟委员会仅仅扮演一个观察员的角色。其他重要的欧盟机构,如欧洲议会和欧洲法院则根本无权介入。“多层治理”理论的出现是对欧盟现实进行新阐释的一种尝试。但同任何一种理论一样,它也有其优点及其局限。作为一种以政治学为基础的理论,“多层治理”为我们提供了一个研究欧洲一体化的新视角。但它不可能取代其他的研究视角和理论范式。此外,“开放式协调”方法实施的时间尚不长,对它的成效和问题还有待于进一步的观察和研究。欧盟条约在经济宪法中的地位简而言之,欧盟是介于政府间和超国家组织之间的一个前所未有的经济实体(Gebilde“suigeneris”),它已经具备了在经济领域一定的制宪能力,但欧盟经济宪法不可能完全取代其成员国的经济宪法。随着欧盟统一大市场计划的实现,一个具有较完备的竞争法律、竞争监管机构和司法系统的欧洲自由市场秩序已经形成。但它并没有完全取代成员国的竞争法、监管机构和司法系统,而是以它们是否为跨国境交易为尺度进行了职权划分。此外,各成员国历史传统、产业结构、经济制度等方面存在着差异,因而在秩序政策上呈现出多样性。市场一体化对所有成员国都产生了制度竞争的压力。而正是这种争夺所在地的制度竞争成为提升欧盟经济效率的重要路径。欧盟超国家一体化的举措既没有也不应破坏这种多样性。一方面是由于利益和制度偏好多样性的存在,另一方面为更好地实现整体经济利益,保持自身在世界经济中的竞争力,成员国必须自愿向欧盟超国家机构让渡属于民族国家主权范围的部分权利。因此,欧盟经济宪法必然是各成员国利益妥协的产物,是一个制度演化和对变化的环境的适应过程。在这里,一些自然形成的和各相关行为体共同制定的元规则决定了经济政策方面多层治理与协调、各成员国体制多样化与同一性之间的动态平衡关系。但由于各成员国政府——特别是较大的成员国政府——在涉及到本国选民核心利益的领域(如就业、税收)不愿放弃自己的控制权,故此协调的难度很大,成为欧洲一体化和欧盟宪法制定的重大挑战。作为欧洲经济宪法的主要载体的欧盟条约具有“不完全契约”的性质。它虽然为维护一个竞争性市场经济秩序提供了基本保障:开放的内部市场、竞争秩序立法、一个在执行其货币政策时奉行价格稳定目标的独立的中央银行并在发展社会保障,改善生活质量,推动成员国间的经济与社会融合方面有广泛的共识,但由于机构改革没有跟上欧盟扩大与深入的步伐(欧盟宪法条约受挫就是最好的证明),较臃肿的机构、复杂和透明度低的决策程序使达成协议的交易成本较高。利益团体的多样性和其对决策过程广泛的参与程度也增加了经济宪法制定的交易成本。此外,欧盟经济政策执行机关——欧盟委员会出于官僚机构的部门利益对于秩序建立的影响也不可低估。由于条约在经济政策和措施