世界环境法院的设置及其启示

世界环境法院的设置及其启示

创建环境法院是许多国家在处理环境危机和解决环境冲突时采取的一般做法。据不完全统计,美国、澳大利亚、新西兰、瑞典、日本、南非、孟加拉国、印度科威特、肯尼亚等国家均已通过成立环保法院或设立环保法庭的方式实现了环境审判的专门化。虽然这些国家实现环境审判专门化的背景不同、形式各异,但其中仍不乏可资借鉴之处。环境法院的两大前身是澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院和新西兰的环境法院。许多国家都将这两个环境法院作为借鉴的典范。与澳大利亚和新西兰相比,瑞典的环境法院虽然成立较晚,但是由于其在瑞典环境保护中发挥了良好的作用,被认为是各国环境法院的又一典范。美国佛蒙特州是美国52个州中唯一设立环境法院的州。本文主要对瑞典、澳大利亚、新西兰、美国四国的环境法院进行介绍并提出具体建议,以丰富我国环境审判专门化领域的研究素材。一、环境上诉法院的管辖瑞典环境法院是依据1999年生效的《瑞典环境法》成立的。《瑞典环境法》是瑞典环境立法最重要的组成部分该法的宗旨是促进可持续发展,为当代和子孙后代提供一个健康良好的环境。《瑞典环境法》适用于可能影响环境和人类健康的一切人类行为,该法律授予了环境法院民事和行政管辖权和相应的执法权。瑞典环境法院由5个地区法院和1个环境上诉法院构成。其中环境上诉法院是斯德哥尔摩上诉法院的分支机构,5个地区法院相对应地区民事法院。环境法院管辖民事与行政案件,但没有刑事案件管辖权。该法院有权对区域委员会和地方机构所作出决定的合法性及合理性进行审查和裁决。从2011年5月开始,环境法院更名为土地和环境法院,并拥有受理《瑞典规划和建设法》所涉及案件的管辖权,包括审查当地土地利用规划和建筑许可证。地区环境法院由1名受法律训练的法官,1名环境技术顾问和2名专家组成。其中,法官由司法部长任命,其与技术顾问均为全职的法院雇员,上述4名成员享有平等的地位。地区环境法院审理来自地区环境委员会的起诉,如:危险活动的许可证及许可条件、废物处置、清理命令等。为了公共健康需要,政府可以责令公司做某事或不做某事,以避免影响公共或个人健康。如上判决都可以在环境上诉法院进行上诉。这些法院还审理关于自然保护和保护区特别措施的判决。作为一审法院,地区环境法院处理如下事件:对严重危害环境的活动颁发许可;对诸如水电运营、水库建设在内的水上工程颁发许可;由个人、团体、非政府组织或政府提出的索赔或补偿。环境上诉法院管辖5个地区法院的上诉案件。其由4名受法律训练的法官构成,其中任意一名法官可以由一位上诉案件问题领域受过专业训练的法官代替。3位经法律培训的法官参与决定是否受理上诉,大约有20%-30%的上诉案件被受理。环境上诉法院的听证会更像一般的会议而不是诉讼程序。一般情况下听证会在会议室举行,证词也是在非正式的会议桌上被记录。该院一般都会到争议地点实地考察。居住在该地附近的党派或居民被允许向法院发表意见。他们都无需委托律师。法院可以要求相关当地、地区和中央政府对案件发表意见。法院还可以要求独立的技术机构对案件发表意见。听证会是在非正式的法庭程序的轻松气氛中进行的。法院一般在听证前会向与会者发放一份议程。首席法官一般按照该议程举行听证。随后是否按照议程进行听证取决于首席法官认为与会者是否密切关注该议程。像所有瑞典的法官一样,环境上诉法院的法官不穿长袍或假发。与会者在法庭陈词时无需站立。瑞典环境上诉法院的前法官UlfBjallas这样总结环境法院:“如果要说环境法院的法官与刑事法院的法官有什么不同?那么我会认为,刑事法院的法官要做的是向后看,试图发现发生了什么;环境法院的法官则向前看,追问将要发生的事情会产生什么后果。”〔1〕在瑞典,环境法院有较高的信誉并且为瑞典工业联合会和关注环境保护的非政府组织所完全接受。把涉及《土地和规划法》案件的管辖权由行政法院移至环境法院的决定证明了该院的成功。二、针对特定环境事务的诉讼制度澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院是世界上第一所专门的环境高等法院。该法院依据澳大利亚1979颁布的《土地与环境法》成立于1980年9月1日。土地与环境法院与新南威尔士州最高法院拥有相同的司法管辖权。根据《土地环境法院法》的规定,土地环境法院由6名法官(1位首席法官、5位助理法官)和9位技术与调解委员(1位资深委员、8位全职委员)组成。法官必须曾经担任高等法院的法官或律师至少7年以上,而且为了更好地体现专业性,法官最好能掌握一些与法院管辖事项有关的专业知识。除了法官,土地环境法院还特别安排了技术与调解委员。技术与调解委员应是城市规划、环境规划、环境科学、建筑和自然资源管理等领域的专家。法官和委员均由州长任命。《土地与环境法》第22章赋予了土地和环境法院极为广泛的司法管辖权,几乎所有涉及环境保护的纠纷都可以无条件地由该法院解决。具体而言,该法院有8项排他性管辖权:第一,与环境规划和保护有关的上诉,主要是因市政委员会拒绝开发申请而提起的申诉;第二,针对地方政府的其他申诉,如根据《地方政府法案》(LocalGovernmentAct)提起的上诉;第三,土地征收、评估、评级和补偿等事宜;第四,环境规划、保护和开发合同的民事执行问题以及对授权机构作出的有关环境规划和保护的决定进行司法审查;第五,与环境规划和保护有关的刑事案件的简易执行;第六和第七类案件是某些机构和当事人因不服有关法院对环境违法行为作出的有罪判决而提起的上诉;第八,采矿纠纷。〔2〕除了前述8类案件外,土地与环境法院还受理上诉。土地与环境法院管辖的案件可以分为三大类:实质性审查(meritreview)、有关环境的民刑事案件的一审诉讼、受理上诉。进行实质性审查的主要是前三类案件。实质性审查实际上是法院行使原来作出决定的行政机关的权力,因而,法院与原行政机关具有相同的功能和自由裁量权,重新开庭新证据、补充证据或替代性证据可在审查时提出。作出审查决定时,法院必须考虑案件的情势及公共利益。其决定被视为原行政机关的最终决定而产生法律效力。法院的实质性审查一般不太正式且技术性不强,多采用调解会、和现场听讯等非正式的解决程序,由具备专业知识的技术与调解委员作出裁决。〔3〕新南威尔士土地与环境法院制度的重要特征之一就是赋予了公民在生态环境事务领域广泛而又完善的参与权和诉权。在新南威尔士州,几乎任何人都可以提出赔偿之诉或者阻止违法之诉。公益诉讼制度与土地与环境法院相辅相成,土地与环境法院的判决在实体和程序两个方面对公益诉讼制度的发展起到了举足轻重的作用,在新南威尔士非政府组织是公益诉讼的重要参与方。就审理程序而言,该法院不受证据规则约束,可以就任何问题从任何专业人士或技术人员处获取帮助。在土地与环境法院任职的Sharma法官总结了该法院的主要特点:一是减少了针对同一环境纠纷提起的重复诉讼;二是减少了诉讼并为社会节约了成本;三是单独的、综合的环境法院相比起多个散处在各地的法庭要节约行政成本四是以上费用的减少最终降低了当事人的成本,让普通民众受益;五是极大地提高了司法效率、便捷性和执行力。〔4〕以2014年为例,截止到2月22日为止,澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院审理了33个案件。〔5〕近年来,土地与环境法院所受理的案件结案率均达到了百分之百。该法院设立了“法院专家支持小组”作为咨询机构,为主审法官提供专业领域的建议,并作为法院对外发布相关信息的沟通渠道。法院专家支持小组的成员非常广泛,有工程师、建筑师、规划师和法律专家。总的来说,土地与环境法院在审判实践中成效显著。比如2014年1月30日法院审理的一起案件中,居住于新南威尔士州科夫斯港的原告依据澳大利亚2006年生效的《树木纠纷法》向法院提出如下主张,因毗邻于原告北边由被告拥有的12颗树严重影响了原告的采光权和视野,特向法院请求将树木高度修剪为2.5米并在今后维持该高度。法院在专业技术人员的支持下调查分析了12颗树木的类型、自然生长还是人工种植,树木的树龄、树木科学的成长高三、．环境法院的民事案件件新西兰的环境法院是依据1991年生效的《新西兰资源管理法》设立的。它是一个独立的专门法院,由法官和具备专业知识的环境委员组成。各成员由新西兰总理基于司法部的建议任命。同时为了确保环境委员的多样性,环境委员几乎涵盖了社会各方面与环境保护相关的主要领域,包括商业经济领域、地方政府、社团组织、规划和资源管理、遗产保护、环境科学、建筑、工程、采矿和替代性争端解决机构等。《新西兰资源管理法》赋予该法院促进环境可持续发展、防止、纠正及减轻对环境不利影响的职能。该法院职权较为广泛,突出表现在三个方面:第一,发布法律声明的权力;第二,针对建筑审批许可和区域规划意见书的司法审查权;第三,根据《新西兰资源管理法》启动民事或刑事程序。以2011-2013年为例,新西兰环境法院审理的案件数量分别为360件、271件和294件。〔7〕该法院可以对有关地方政府和政府机构制定的政策或计划是否符合《新西兰资源管理法》规定发布法律声明。在其上诉管辖范围内,法院可以审查诸如区域规划政策和建筑审批许可的实质内容。其亦拥有确认或指导地方政府修改、删除、或添加其与《新西兰资源管理法》相关的条款。最后,该法院可以出具针对任何个人申请的与下述四项问题有关的“执法令”(enforcementoforder):一是针对区域规划或建筑审批许可中违反《新西兰资源管理法》条款和其他相关法规行为的禁令;二是针对有可能有毒、危险、破坏性或能在一定程度上对环境造成负面影响的行为的禁令;三是命令有关人员坚决遵守《新西兰资源管理法》和其他法规,以防止、补救或减轻其行为对环境造成的负面影响;四是如有关人员没有遵守《新西兰资源管理法》和其他相关法规,则该法院可判处因防止、补救或减轻其行为对环境造成负面影响的合理支出的补偿。在当事人同意的前提下,在诉讼提出后的任何时间,法院可以要求其一个环境委员通过调解的方式解决争议。鉴于该项调解是由法院自身的具有专业技术的委员来担任调解人员,法院的这种调解服务被认为是新西兰环境法院的一大“创新”。在程序方面,对证据规则的限制是不存在的,程序具有非正式性,它鼓励个人和团体代表自己提起诉讼。第三方也可依据《新西兰资源管理法》针对任何人申请法院的执行令。其判决只有法律问题可上诉到高等法院。环境法院在成立之初因经费问题案件审理过程中出现了拖延现象。2003年,政府同意为环境法院提供额外的司法经费保障。此后,积压案件大幅减少,目前的案件结案率已经提高到90%的水平。四、环境法院的审判程序作为一个联邦制国家,美国在法院的设置上各州有自主权。在美国的52个州中,仅佛蒙特州设立了环境法院。佛蒙特州的环境法院设置于1990年,其设立的法律依据是1989年佛蒙特州议会通过的《统一环境执行法》(U-niformEnvironmentalEnforcementAct)。佛蒙特州环境法院由2名法官和若干司法辅助人员构成。环境法院的法官由州最高法院任命,每届任期6年。佛蒙特州环境法院受理三类案件:第一类为环境行政机关提起的行政执行案件和其他案件,如该州自然资源局基于佛蒙特州《统一环境执行法》提起的环境执行案件;第二类为要求对环境行政机关作出的行政行为进行司法审查的诉讼,主要是针对州自然保护局根据《统一环境执行法》发布的行政命令及做出的行政行为;第三类为对环境行政行为和决定进行申诉。这里的申诉是指当事人对于行政决定不服而向法院提起的诉讼。由此可见环境法院受理的案件基本上是与行政决定、行政执法和行政许可有关的环境行政案件,并不涉及环境犯罪和环境侵权案件。环境犯罪案件和环境侵权案件仍然由刑事审判庭和民事审判庭受理。〔8〕除此之外,环境法院也受理公益诉讼案件。当一些公民或者公民组织认为政府的行为有损环境方面的公共利益的时候就可以向环境法院提出公益诉讼,但是起诉者必须证明自己与案件的利害关系。佛蒙特州最高法院于2004年制定了《佛蒙特州环境法院程序规则》,该规则是环境法院审理案件的程序方面的主要依据。环境法院对案件的审理既包括事实审,也包括法律审。对环境行政机关的行政行为既可以审查其合法性也可以审查其合理性。环境法院可以维持、推翻、修改或者终止行政机关的行政行为。为了提高案件的办理效率,环境法院配置了案件管理员并建立了案件管理制度,当案件被受理后,其被排号并录入计算机系统并按照《环境法院程序规则》运行。在案件正式审理之前,法院会安排一系列审前会议。第一次审前会议由主审法官主持,与当事人讨论决定案件审理的时间,案件可能的争议点,可能全部或者部分驳回的事宜并提出希望当事人遵循的一般程序指引。接下来的审前会议由案件管理员负责。审前会议的目的在于将审理事项收窄,对所发现的事实进行归类、排序和定量,确定诉前的证据和专家证言是否可用,是否需要进行现场调查,确定是否存在调解的可能性和其它任何有利于案件审理加速和公平进行的事项等。如果有调解的可能性,则案件进入调解程序。调解已经成为环境法院解决纠纷的一个重要而有效的方式。〔9〕如果没有调解的可能性,则找出必须经过庭审的事项。如果当事人认为案件涉及的事实无需开庭审理则案件直接进入判决阶段。除非当事人另有约定,庭审应该在争议财产所在地进行。五、外国环境法院就中国的澄清(一)环保法庭的受案范围从上文可以看出,四国环境法院的管辖权不完全按照既有的行政区域和司法层级设计,而是通常被授予跨行政区域的管辖权,负责处理一个特定地理区域内的环保纠纷。因此,合理确定环保法庭的管辖权应至少遵循以下原则:第一,确定管辖的基本原则,即便于诉讼、便于审判、保证公正审判、兼顾人民法院的职能和工作均衡负担以及确定性与灵活性相结合;〔10〕第二,充分考虑环保纠纷特殊性的原则;〔11〕第三,在现有法律框架内采取切实可行的原则。据此,在级别管辖问题上,可确立由基层人民法院的环保法庭作为环保纠纷的一审法庭,中级以上人民法院的环保法庭则负责审理上诉案件和相应的一审案件。为最大限度地符合“两审终审制”的要求,中级、高级、最高人民法院均应设立环保法庭。但考虑到实际情况,一种折中的选择是,可在高级和最高人民法院内部的审判庭先行设立环保合议庭,待实践经验累积到一定程度后,再考虑设立专门的环保审判庭。在地域管辖的问题上,可以采用实践中通行的做法,集中行使案件管辖权,充分考虑特定区域的自然地理状况,打破行政区划的限制,解决跨区域的环保纠纷。需要明确的是,环保法庭的设置数量和规模应充分考虑当地的社会经济发展状况和环保纠纷的发生情况,笔者并不赞同在每一行政区划的各级人民法院均设立环保法庭。在环保法庭的受案范围问题上,采取有效措施让更多的环保纠纷通过司法的途径加以解决,将在一定程度上有助于缓解当前环保法庭无案可审的尴尬局面。在瑞典、澳大利亚、新西兰凡是违反了环境法律规范的(行为)几乎都由环境法院来管辖,我国也应该借鉴这一做法,因为环保纠纷往往带有一定的专业性,这种纠纷的解决通常需要辅以技术性的鉴定。只有将这些专业性的环保纠纷放在环保法庭审理,才能最大程度地整合有限的司法资源,在降低司法成本,提高司法效率的同时,取得“案结事了”的效果。〔12〕(二)环境公益诉讼的原告资格环境纠纷不同于其他类型的纠纷。环境纠纷具有其特殊性,即一般情况下环境问题涉及的不仅仅是某一个人或某几个人,环境问题影响的对象往往是公共利益。环境诉讼往往是公益诉讼。从上文可以看出,瑞典、澳大利亚、新西兰在对提起环境诉讼的原告资格方面非常宽泛,没有特别的限制,能够提起一般民事诉讼的主体均可提起环境诉讼。从我国当前的立法来看,还没有一部法律针对环境公益诉讼的原告资格问题作出明确规定。仅有的《民事诉讼法》第55条的规定,也因其自身的模糊性而无法指导环境公益诉讼的实践。从我国当前的司法实践来看,环保法庭在环境公益诉讼原告资格的问题上做了有益的探索。虽然这种探索离我们的设想相差甚远,但总算为环境公益诉讼原告资格问题的研究提供了实践的样本。总结各地的实践经验,不难发现检察机关、环境保护管理机构和环保社团均有权提起环境公益诉讼。〔13〕而在国外,除检察机关和社会团体外,公民个人也可以成为环境公益诉讼作为一种公益性质的诉讼,原告的目的不在于获取私利,而在于维护环境公共利益。为了最大限度的保护原告的诉讼热情,相应的机制设计应体现出鼓励诉讼的倾向。在环境公益诉讼的负担机制上,可以充分借鉴发达国家的做法,在法院认为合适的情况下,将诉讼费用判给诉讼的任何一方。〔19〕(三)多元的人员构成瑞典、澳大利亚、新西兰在环境法院的组成人员方面