土地承包经营权抵押贷款模式研究

土地承包经营权抵押贷款模式研究

资产的资本持有是物业其选的重要手段。在过去很长的一段时间内,农村集体土地的资本化一直处于被抑制的状态。然而,日益扩大的城乡差距让各界逐渐意识到必须创新土地制度,以唤醒农村沉睡的资本,统筹城乡发展。也正因为如此,推进农村土地承包经营权1抵押贷款得以在部分地区试点,中央也在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确地提出了赋予农民对集体资产股份抵押、担保等多种权利。然而,目前《担保法》、《物权法》仍禁止土地承包经营权抵押,所以各地纷纷“绕道而行”,实施一种不改变家庭承包关系的土地经营权抵押贷款模式,即通过将土地承包经营权分离为土地承包权和土地经营权(即为“两权分离”),从而实现土地经营权抵押贷款;实质上,它是以农民若干年限的土地经营权为担保物2,在保障农民不失去土地承包权的前提下,提高了农民的获取资金的能力。虽然各地涉及土地的抵押贷款都基于“两权分离”,但不同地区的土地承包经营权抵押贷款模式不尽相同。因此,分析不同模式的差异与共性,无疑会促进土地承包经营权抵押活动日趋完善、规范和成熟。本文选取了比较典型的江苏省新沂市与宁夏同心县的运作模式进行比较分析。这两个地区不仅经济水平差异较大,而且两个地区的制度生成方式都呈现出各自鲜明但迥异的特征。如新沂市“自上而下”地开展了土地承包经营权抵押贷款;而同心县模式则是源于“草根”的探索,故带有“自下而上”的特性。新沂作为一个典型的农业大市,为满足农业生产资金需求,在仿效浙江宁波市“两权一房”抵押模式基础上,于2009年8月实施了“一权一房”抵押政策1;抵押客体是农村土地经营权,其取得方式为流转;在这种模式中贷款农户主要凭借其持有的规模化的土地资产及地上附属设施作为其还款能力的考证与保证,故本文将新沂市开展的土地承包经营权抵押贷款称之为“资产主导型”土地承包经营权抵押贷款。同心县属于国家级贫困县,农业经济基础薄弱,农村同样十分需要信贷资金支持;在当地农民长时间摸索下,民间自发形成了同心县独有的“关系主导型”土地承包经营权抵押贷款模式;这种模式只需一定面积的土地作为反担保,借款人主要依靠“群体信用”作为还款能力的考证与保证,这种“群体信用”源于个人的“情感关系网”2,如亲人、友人间的联保及社区组织的担保。对农地抵押贷款的研究一直是学术界近期比较关心的课题。概言之,已有文献主要从四方面对其进行了分析:(1)关于农地抵押贷款的可行性之之辩。持“肯定论”的学者主要从农民融资难、资产性收入低、产权可分等角度认为必须或者已具备条件推行农地抵押贷款;而持“否定论”的学者主要从社会风险的角度论证农地抵押不是农民融资的最佳选择。(2)农地抵押贷款的限制因素分析。这些限制因素包括法律政策规制、产权主体不明晰及稳定性不强、土地规模狭小、土地保障功能强、(银行)权利赎回难度大等。(3)农地抵押贷款替代制度的分析。Lukas、Doris等提出发展中国家普遍存在“抵押困境”,即越是需要越是难以提供有效的担保品,不过他们的研究表明第三方担保与关系型借款是抵押贷款最为重要的替代物;Berger、Egli等学者分析了关系型借款(relationshiplending)与资产性借款(asset-basedlending)之间的差异。(4)典型案例剖析。李伟伟、张云华系统梳理了中国农地抵押贷款的基本概况,伍振军、李伟伟等重点剖析了宁夏同心县的农地抵押贷款模式,还有其他学者对成都、辽宁等地方的农地抵押模式进行了剖析。不过,据我们实地调研,同心县这种抵押模式已有所改变,且已有文献也缺少对不同模式的比较分析。所以,本文比较了特点迥异的两种农地抵押模式,以期为农地抵押贷款机制选择提供参考。下文安排如下:第二部分,分析现行政策法规、指出当前农村土地承包经营权抵押所面临的约束条件;第三部分,以江苏新沂市、宁夏同心县为典型地区,提出“关系主导型”与“资产主导型”农地抵押贷款模式,梳理并比较两种模式的运作过程,从中把握两种模式的运作要点及其共性与差异;第四部分,基于上述分析从产权细分及激励相容等两个层面上更加深入地剖析农地抵押贷款的运作机制;第五部分为本文研究结论和政策建议。二、土地承包经营法的抵押贷款：监管、放松和现实限制(一)土地使用权不得抵押法律层面一直禁止农村土地承包经营权抵押。自1995年开始实施的《中华人民共和国担保法》第三十七条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,到2007年颁布的《物权法》在第一百八十四条重申《担保法》第三十七条的规定,都无不体现着这一意志。其实,物权法草案在第五次审议稿中有关于土地承包经营权在一定条件下可以抵押的条文,不过在第六次审议时该条文被删除。(二)土地承包经营权抵押处置难度较大,市场竞争程度低虽然政策层面支持土地承包经营权抵押,但一旦出现纠纷,各方仍需依法承担相应的法律风险。根据2000年出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第五十二条规定:“当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的,土地使用权部分的抵押无效”。2005年制定的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条进一步认定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效”。另外,农村土地承包经营权专属于集体经济组织成员,所以即使农户违约,银行类一些机构的债权人也不能成为集体土地的权利主体,这无疑又增加了土地承包经营权的难以被处置的风险。此外,即便将来法律认可土地承包经营权抵押,其可实施性还要受制于土地市场的发育程度。发达的土地市场可以为担保物价值评估提供依据,而土地市场更为重要的功能是:在出现违约时,担保物可以在土地市场进行拍卖。然而,农村土地细碎化现象严重,农村土地市场远没有预计的那么活跃。虽然《土地承包法》对土地流转市场的交易主体没有限制,但集体外部成员很少有意愿拍下小面积的土地、在细碎化的土地上进行经营,而在集体内部处置又存在市场竞争性不足的问题。况且,即便在集体内部处置担保物,还有不容忽视的熟人世界里的情面等民俗或文化因素。由此导致农村土地抵押处置市场是一个缺乏竞争性的薄市场。由此可见,农村土地承包经营权抵押贷款不仅面临法律风险,而且还要正视薄市场的约束。三、资产或信用或主或次在借贷市场上,金融部门主要基于对借款人的还款能力及其还款意愿的信任,即考察借款人信用,以便决定是否放款、贷款规模、利率水平、贷款期限等。然而,在考察信用时,贷款方会遭遇信息不对称问题,因此,在这一过程中,畅通的信息传递及完善的信息甄别机制尤为重要。有些借款单位凭借其雄厚的资产作为其具有还款能力的信号,而有的则是依靠私人间的担保(联保)为其提供信用支持。在已经实施的农地抵押贷款案例中,表面上多为两者的相互渗透,但仔细分析就会发现资产或者信用或主或次。为此,我们根据农地抵押贷款中对资产或私人间的担保(联保)的依赖程度划分成“资产主导型”与“关系主导型”农地抵押贷款两种模式。在“资产主导型”模式中,贷款单位主要凭借其持有的规模化的土地资产及地上附属设施作为其还款能力的考证与保证;而“关系主导型”模式中,借款人只需一定面积的土地作为反担保、主要依靠“情感性关系网”作为其还款能力的保证。同时,“资产主导型”与“关系主导型”农地抵押贷款的关系如图1所示。一条斜线将由两个坐标组成的长方形划分成两个部分,阴影部分表示资产性成分,空白区域代表关系成分。中间一条虚线将长方形分割成的两部分就分别代表“关系主导型”、“资产主导型”农地抵押贷款。同时虚线还表示“关系主导型”农地抵押贷款可以向“资产主导型”农地抵押贷款转化。因为目前农户所持有的小面积土地受土地用途管制、农地薄市场等多种因素影响,其价值还不足以承担一定额度的贷款1,同时难以处置小面积的土地也就不容易起到降低贷款风险的作用,此时就需要其他可替代性的安排作为补充。其实,其他发展中国家同样存在农户缺乏有效抵押物的问题,在这种环境下关系型借款(relationshiplending)、组群借款(grouplending)发挥了重要作用,而这些做法都需要借助于私人间的情感性关系。因而,在当前推行农地抵押贷款,关系性成分也是不能被忽视的因素;当然,如果农民所具有的土地权利价值逐渐被显化,农地抵押贷款可从“关系主导型”演变为“资产主导型”。(一)规模经营主体集中后分车流转土地,引导农民土地流转实践中,“资产主导型”土地承包经营权抵押贷款要以“集中连片土地的经营权”作为抵押标的物。由于单个家庭的土地面积小且价值低,所以推进此种模式一般需要集中农村细碎化的土地,即以集中连片后的土地资产作为信用支撑,此种模式运行流程由图1所示。集中流转土地:以村委会为中介,即由普通农户与村委会签订流转合同,实现土地向规模经营主体集中。分离土地经营权:由村委会与规模经营主体签订流转合同,实现土地经营权转移。土地经营权登记:规模经营主体凭借土地流转合同到镇土地流转交易服务中心2办理土地经营权登记,领取土地经营权证书。申请抵押贷款:规模经营主体持土地经营权证书、流转合同等材料到银行办理抵押贷款;其中,土地经营权抵押年限小于等于流转期限,并规定贷款只能用于农业生产。理论上,这种模式实现了土地资产的两次资本化:普通农户通过租赁形式实现土地资产的资本化,而规模经营主体则是通过抵押形式实现了土地资产的资本化1。(二)同心县“土地承包经营权抵押说”现实中总是存在“贷款悖论”,即最需要钱的人越是难以获得贷款。在这些贫穷的地方,正式机构不愿意贷款给普通农户,农户从非正式渠道贷款将面临很高的利率;利率越高资本越是难以积累,资本积累率低意味着财富增加缓慢,也就难以跳出“贫困陷阱”。问题是,面对高利率,为什么这些正式机构“无动于衷”?因为利率是内生决定的,其中一部分是由交易费用构成,扣除交易费用之后的纯利率实际很低2,因此,正式机构难免会惜贷。换言之,如果一种制度安排能有效降低贷款的交易费用,利率将会降低、农民的财富会增加。“穷则思变”。早在2003年宁夏同心县就开始了“草根”探索,农民经过商议成立土地协会作为担保组织,然后农民自愿以家庭土地入股协会成为会员,最后以会员联保和协会总担保从信用社申请获得贷款。据该模式发源地王团镇北村的村书记王友云介绍,从2003—2007年间只发生了一次不良贷款,效果显著但担心土地协会没有法律地位会影响其效力,所以在2007年将土地协会改制为土地承包经营权流转合作社。目前,同心县所采取的抵押模式可由图5所示:成立担保组织:召开村民(代表)大会听取土地经营权抵押贷款意见,通过后成立土地承包经营权流转合作社,以作为抵押反担保平台。其中社长一般由村书记或村主任担任,副社长及其他骨干由村会计、各小组组长及妇联主任组成。合作社骨干要在每季度挨家挨户地记录贷款社员家里的牛、羊数量,这些信息都是农户还款能力的考证。申请成为社员:农户以一定比例面积的承包地自愿入股、书面申请加入合作社,通过审查后成为社员,审查本身会剔除一些“不良分子”。组成联保小组:贷款社员以自组织的方式形成3户联保小组,其中任何两户都是另外一户的担保人。据我们调研所知,小组成员间一般都是亲友关系。在这三户中,只要有一户在一个贷款期限内出现3次不按期支付利息(按季度还息)或者到期没能按时还清本金,则意味着联保小组陷入群体信用危机,则三户都将不能再获得下一期贷款。签订协议书:贷款社员与合作社签订土地承包经营权反担保贷款协议书。协议书规定贷款社员没能按时还款,由担保人或合作社替其履行债务;同时按照协议书土地经营权交由合作社或担保人处置;此时,贷款社员将与合作社或担保人签订土地经营权转让协议,直到贷款社员还清本金利息方可赎回土地经营权,即贷款社员与银行之间借贷关系转为了私人之间的借款关系。申请贷款:在完成上述程序之后,贷款社员便可向信用社申请贷款,而合作社须向信用社提交土地承包经营权流转合作社担保承诺书(总担保);等各项资料审查通过之后便可向贷款农户放款。(三)担保型模式与“上下结合”的模式比较基于上述梳理,不妨进一步将两地模式的运行要点作进一步的比较分析,以期了解彼此的共性与差异(见表1)。其次,两种模式都体现了中介机构在实现土地承包经营权抵押贷款运作中具有不可或缺的作用。在“资产主导型”模式中,首先需要集中细碎化的土地从而体现出其资产性成分,在这一过程中村委会作为集体土地所有权人的代理人扮演重要的作用,即减少了集中流转土地的交易费用。而在“关系主导型”模式中,土地承包经营权流转合作社的作用更为明显,因为没有合作社的担保银行不会愿意承担贷款风险。当然从细处来看,两个中介的功能是不同的,前者可称之为流转中介而后者则为担保中介。另外,两种模式在制度生成方式、目标客户、风险类型、抵押物处置方式等诸多方面存在差异。具体表现为:两地制度生成方式截然相反。新沂市仿效宁波市的基础上“自上而下”推行土地承包经营权抵押,而同心县模式带有明显的“自下而上”的特性。“关系主导型”模式更能满足普通农户的资金诉求,而“资产主导型”模式只解决了大户的融资需求。“资产主导型”模式是将土地经营权直接抵押给银行,如果出现违约无法处置担保物难免存在银行会再次收起其在农村金融领域的“触角”;而在“关系主导型”模式中,有了其他社员的担保及合作社总担保无疑会降低银行贷款风险,并且银行还避免了处置担保物的交易费用。土地经营权抵押给不同的组织一定程度上决定着违约时担保物的处置方式不同。根据《新沂市农村土地承包经营权质押登记管理试行办法》第二十二条规定,银行可以依法通过农村土地流转交易中心将抵押物进行挂牌转让或者通过诉讼方式解决,即更多的是采用正式规则依法处理。在同心县“关系主导型”模式中,土地承包经营权流转合作社则是根据土地承包经营权反担保贷款协议书处置土地经营权,这是一种在法律框架之内依照合作社规则办事,从而带有村民自治的特性。值得注意的是,与银行处置担保物比较,设置合作社的巧妙之处在于合作社成员都为集体经济组织成员,这样合作社可以做到像村委会一样作为土地所有权人的代理人行使其对土地的处置权;而银行则没有这方面的群众基础,按照土地承包法银行也不可能获得土地承包经营权,不像一般意义上抵押贷款(如城市房产抵押贷款),违约时银行可以成为担保物的完全产权人。上述辨析旨在把握问题的关键和本质,不在于证明“关系主导型”模式优于“资产主导型”模式。事实上,制度效率在于制度的适应性,也就是“关系主导型”模式在同心县能够有效地实施并不代表其在新沂市或者宁波市就能低成本地运行。四、土地承包经营法的抵押贷款运作机制：两权分离与激励相结合(一)土地承包经营权抵押贷款的运行机制土地承包经营权抵押贷款不同于一般信贷之处在于标的物的产权的不完全性和复杂性。因此,不讨论土地产权而仅仅从金融的角度分析土地承包经营权抵押贷款无异于舍本逐末。事实上,无论是服务于农业生产者抵押贷款的需要还是农村土地制度未来的改革取向都要求“权利人”与“地”在更大程度上的分离、流动与重组,这就意味着无论从农村土地制度变革本身,还是从推动农业生产者以地权抵押贷款的角度看,进一步细分产权都不可避免。回顾中国农村土地制度变迁史,不少学者都认为其是一个产权细分的过程。所谓适度就是顺应农业生产效率提升(至少不降低)的趋势,农业规模化、现代化需要集体土地制度做出适应性调整,如“权利从无到有、权利期限由短变长、权能由多到少”。以基于土地承包经营权的“两权分离”(即土地承包经营权进一步细分为土地承包权和土地经营权)实现土地经营权抵押,如同改革开放初期分割所有权和使用权创立土地承包经营权。实践中,土地承包经营权抵押贷款的运行机制可概括为以“两权分离”为基础,兼顾农业增效与农民增收的两个目标,特别注重核心环节的设计,以规避法律风险及弱化薄市场的约束。具体而言,在机制设计时政策制定者需要“坚持集体土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权”,分离土地承包权与土地经营权以化解法律风险并在一定程度上解决薄市场的问题。同时,设计时不应忽视中介机构在降低运行成本中的作用,中介的这种比较优势可以源自地缘、血缘关系或者纯粹的劳动分工。如,依托近年来农业产业化中出现的农村新型经济组织将单个农户与金融机构建立起联系,降低银行与农户之间的信息不对称。(二)资产主导型的土地抵押贷款模式因为借贷市场上的交易费用主要是信息费用,所以要使抵押贷款机制低成本的运行就必须解决信息效率问题(Informationalefficiency)。根据机制设计理论的思想,一个有效率的经济机制可以定义为在信息分散与信息不对称的情况下设立激励相容的机制来实现资源的有效配置。因为所有的个人信息不可能被一个人掌握,因此,分散化的决策方式成为必然。故信息的传递就成为影响经济机制运行效率的一个重要因素。一般情况下,信息维度越少越好(信息费用低),如市场机制下的资源配置主要依赖于价格指引,而不必再去寻找偏好、成本函数等一些信息。除信息维度之外,还需要保证信息不会被扭曲,这就牵涉到如何激励私人说真话、使个人利益与集体利益一致。换言之,我们可以从信息甄别与激励相容两个层面考察土地承包经营权抵押贷款的机制优化问题。在一般的资产抵押贷款中,只要资产满足产权主体明晰及市场有足够的活跃程度就能确保资产抵押过程中的信息甄别与激励相容的功能。因为在合约签订之前,只需搜索有关资产价值的信息,因而信息维度少;同时因为资产变卖的价值高于贷款总额,资产价值易兑现也会激励借款人努力生产、按时还款。然而,在农地抵押贷款中(如图5所示),土地市场不活跃(薄市场)增加了资产价值难以被处置的风险(资产价值也难以确定)。此时,在签订合约之前就需要搜寻更多的关于借款人及生产项目的信息,信息费用的增加不可避免地会提高利率水平,从而导致借款门槛提高。因此,借助关系性成分以降低交易费用对于借贷双方都是有利的。因为担保人(联保)之间彼此都认识,一个理性的人更愿意为信誉良好的人提供担保,所以能提供担保人的借款人就能在一定程度上证明其信用;与此同时,为了免于作为担保物的资产或者资金被处置,担保人也会有动机监督借款人。实践中,“资产主导型”土地承包经营权抵押贷款是通过“集中分散的土地”提高资产的价值满足银行对抵押品要求,其实质是以“集中连片土地的经营权”作为抵押标的物。因为处置规模化的土地的交易费用会更低,这在一定程度上满足了激励相容的要件。与此同时,贷款对象限于规模经营主体在客观上减少了银行在审查及监督时的信息维度1。“关系主导型”模式则是“组织分散的个人”构筑“群体信用”,以加强借款人之间的相互监督,从而降低银行对抵押品的要求。通过血缘、地缘关系的信息优势成立组织,并施行会员制剔除不合格的会员,从而降低银行审查及监督时的费用;同时,将这些想要贷款、有一定信誉的会员进行二次组织,即成立联保小组、实现小组信用制;此外,将土地抵押作为最后的“一道防线”。因为此时,在组织内部就能处置土地经营权。上文指出,如果由银行处置担保物,在熟人的世界里一个农户考虑情面因素是不会拍下违约农户的土地经营权。不过提高农户维护情面因素的机会成本,农户有理由放下情面关系;这正是组织成员联保可以提供的功能,因为组织不处置抵押物会导致贷款农户机会主义行为进而让担保人、组织承担更多的担保。为更顺利地推进“资产主导型”模式,提高资产的价值及其流动性是关键。尤其在推行农地抵押贷款的初期,政府可以搭建交易平台提供土地供需信息(做市)、通过财政补贴规模经营主体,以提高土地集中程度、加快农地市场的发育、增强资产的变现能力。应该说,“资产主导型”模式更适合于农户不以农业为生、社会保障制度良好的经济发达地区,尤其在农村人口老龄化程度日益加剧的时期,这些地区的老龄人口更有意愿租出土地。同样的逻辑,“关系主导型”模式更能有效解决较为传统型农业社会中的农户“融资难”问题。不过,此种模式短期内无法摆脱薄市场的约束,所以需要通过加强借款主体之间的监督、降低借贷双方的信息不对称程度,以增强金融机构的贷款意愿。上文提到可通过新型农村经济组织(龙头企业、合作社等)对分散农户的行为进行监督,这是因为农村经济组织在农地抵押贷款中可以发挥相对于银行的四个方面的优势:一是农村经济组织通晓生产环节,利于监督贷款农户的生产过程;二是农村经济组织可以提供技术支持,提高农户经济收益、降低市场风险,稳定的收益利于农户贷款;三是分散农户组织化程度提高,利于成员之间的相互监督;四是抵押物在组织权威体制下更容易被处置,利于约束农户的道德风险行为。五、“两权分离”:土地承包经营权抵押贷款模式正如德·索托在《资本的秘密》一书中指出:资产的功能远不只是满足眼前的物质需要,资产可以资本化为生产力,从而创造惊人的财富。为激活农村“沉睡”的资本,提高农民收入水平,推进农业现代化,各地都在大力推进农村土地承包经营权抵押贷款。新沂市开展的是一种“资产主导型”土地承包经营权抵押贷款模式,它是以村委会为中介实现土地向规模经营主体集中,然后规模经营主体凭借土地流转合同到镇土地流转交易服务中心办理土地经营权登记,最后规模经营主体持土地经营权证书、流转合同等材料到银行办理抵押贷款。而同心县实施的是一种民间自发形成的“关系主导型”土地承包经营权抵押贷款模式。依托农民自组织的土地承包经营权流转合作社这个担保平台,为贷款社员提供联保及合作社的总担保,以降低银行贷款风险从而帮助贷款社员获得资金;而作为反担保,贷款社员必须将土地经营权抵押给合作社并承诺违约时土地经营权交由合作社或担保人处置;因而,在这种模式中,抵押与贷款发生了分离。本文针对江苏省新沂市与宁夏同心县的研究表明:首先,虽然农村土地承包经营权抵押已有政策基础,但在法律层面上仍处于禁止之列。为规避潜在的法律风险,各地大都在分离土地承包权与土地经营权的基础上实现涉及地权的抵押贷款;它基于家庭承包关系不变,以农民若干年限的土地经营权为担保物,从而提高农民资金的可获得能力。其次,即便将来法律予以认可,土地承包经营权抵押还要受到土地市场发育程度的约束。因为担保物的评估,尤其是贷款人违约时担保物的处置依赖于一个健全的土地市场。但我国农村土地市场远不如想象的那么活跃。农村土地细碎化严重,单纯由市场运作实现规模化经营的交易费用太高。另外,集体外部人一般愿意接受被处置的小面积土地;而在集体内部处置担保物,又碍于熟人世界的情面关系,由此导致农村土地市场是一个缺乏竞争性的薄市场。因此,农村土地承包经营权抵押不仅面临法律风险,而且还要正视薄市场的约束。另外,“资产主导型”与“关系主导型”的土地承包经营权抵押贷款模式皆基于“两权分离”,即将土地承包经营权进一步细分为土地承包权与土地经营权,以土地经营权实现抵押贷款。受制于薄市场的约束,单个家庭的土地抵押还不足以降低银行贷款风险,所以推进“资产主导型”模式一般需要集中农村细碎化的土地以增强资产的价值,即以“集中连片土地的经营权”作为抵押标的物,从而为贷款农户提供信用支撑。与“资产主导型”模式面向规模经营主体不同,“关系主导型”模式可为普通农户提供信用支持。然而,短期内这种模式还无法摆脱薄市场的约束,此时融合民间“互助”因素可以降低银行对抵押品的要求。通过“组织分散的个人”构筑“群体信用”,以加强农户间的监督,以此作为农地抵押的补充。与此同时,农地抵押又可为维持“群体信用”提供坚实的基础,因而两者相辅相成共同释放了土地资产的抵押权能。此外,两种模式的生成方式、前提条件、抵押形式及担保物的处置方式等方面也存在显著差异。最后,实践中两种模式的运作过程都体现出了在机制设计时要特别注重信息效率与激励相容机制。为此,作者对不同模式提出建议:在“资产主导型”模式的初期,通过做市制度、财政补贴政策,加快农地租赁市场发育、增强资产的变现能力;为有效推进“关系主导型”模式,可充分利用新型农村经济组织的信息优势、技术优势,降低银行对抵押品的要求、提高普通农户的融资能力。一、土地承包经营权抵押贷款试点探索近期政策松动迹象明显。2010年制定的《关于推进农村金融产品和服务创新的指导意见》(以下简称《意见》)为推进土地承包经营权抵押提供了政策基础。《意见》指出:“在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下,探索开展相应的抵押贷款试点,丰富“三农”贷款征信的有效方式和手段”。另外,2013年召开的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出:“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。《决定》必将推动土地承包经营权抵押贷款从试点走向全面铺开。综上所述,土地承包经营权抵押经历了从法律禁止到政策松动的一个过程。截止目前,江苏、甘肃、重庆、成都、浙江等省市都在积极进行农村土地承包经营权贷款试点工作。1.操作流程2.加快农村土地承包经营权抵押贷款进程中的主体力量(1)对土地经营权进行确权登记,实现了承包权与经营权的分离,促进了要素重组。在中国农村土地制度变迁史上,土地承包经营权的确立实现了所有权与使用权的分离,使得要素配置效率得到有效提升,极大地促进了农业生产力的提高。随着工业化与城市化的推进,必然要求农村要素资源的重组,《农村土地承包法》也相应得到修正以适应土地流转的需要。然而,面对细碎化的土地分配格局,若单纯由市场来完成土地规模经营,则交易费用畸高。但要有效推动承包权与经营权的分离,需要有形之手的辅助。地方创新对土地经营权进行确权登记、推进土地规模经营,在绕开了土地承包经营权抵押法律障碍的同时,显化了承包权与经营权的分离状态,达到了促进重组农村资源的目的。(2)以遵守土地流转合同为前提,实现债权抵押。不同于传统意义上的抵押贷款,在出现不良贷款时,“资产主导型”抵押贷款会涉及三方主体,分别是借款方、银行、担保物的最终接收方(由图2所示)。虽然借款方可以第三方的财产进行抵押,但其与第三方的私人合约一般不会对担保物的最终处置起到决定性影响,所以第三方不在这抵押网络中。而在“资产主导型”土地承包经营权抵押贷款中,规模经营主体只是租种而非拥有村集体土地的承包权,所以其所持有的土地经营权应属于一种债权,债权可以抵押是以双方遵守土地流转合同为前提。一旦借款方出现不良贷款,担保物被处置表明规模经营主体不再拥有土地经营权,进而也就不再支付租金给村集体,村集体里的农户可以此为由终止租赁合同,此时银行将难以处置担保物;所以需要保证村集体利益(租金)不因担保物被处置而流失。由此,作为第三方的村集体在土地承包经营权抵押的网络中(见图3)无疑是一个不可或缺的节点。(3)地方政府扮演制度变迁的“第一行动集团”。法律层面对土地承包经营权抵押的不认可取向决定着中央政府不可能是制度变迁的“第一行动集团”,所以推进农村土地金融创新的主导者只可能是地方政府或者村集体。“资产主导型”土地承包经营权抵押贷款模式的主导者则由地方政府担当,这在新沂市尤为明显。因为其在仿效宁波市的基础上“自上而下”地开展了“一权一房”抵押贷款政策。学习成本低、自上而下避免了一些谈判成本,因而制度的生产成本低。3.流转合同的不稳定性(1)银行处置担保物面临较高的交易费用。虽然与小规模的土地相比,处置规模化的土地具有一定的优势,但是让银行自行处置担保物会面临高额的搜寻交易主体费用、重新签订合同费用。在集体内部处理市场范围小、碍于人情因素,而将市场范围扩大到集体外部,则需要花费时间去寻找合适的交易主体。同时,重新签订合同时涉及到银行、规模经营主体、接收方、若干农民,此时谈判的费用很高。(2)流转合同具有潜在的不稳定性。如果规模经营主体不能按期还款,银行唯有拍卖剩余年限的土地经营权。假设土地流转期限为5年1,贷款期限为1年,银行有权拍卖剩余4年的土地经营权。此时,银行将得到4年土地租金的贴现值,也即接收方已经一次性付出了土地租金。实际操作中,规模经营主体每年交付一次租金。但问题是,土地经营权转手后谁去支付租出方的租金?目前政策上对这一问题没有给出一个明确的规定,可以预期如果流转合同难以执行会增加处置担保物的交易费用。(3)未能有效解决普通农户的贷款难的问题。“资产主导型”土地承包经营权抵押贷款主体一般为规模经营主体,而普通农户没法凭借若干年限的土地经营权获得贷款。所以,“资产主导型”模式更多的意义在于农业产业化,而无法满足普通农户的资金需求。进一步可以认为,“资产主导型”模式不适用于传统型农业经营户。因此