论行政立法的监督

论行政立法的监督【摘要】行政立法是特定行政机关获得立法权限之后的行政行为，在其行使行政立法权的过程中，监督主体对行政立法主体和行政立法过程的监督之于维护公民权利、维护法律威严和统一有十分重要的意义。本文通过对行政立法和行政立法监督有关概念的叙述，结合我国现行行政立法体制和行政立法监督体制的发展状况，描述行政立法监督体制中的重要监督主体和重要监督形式，即来自权力机关、行政机关、司法机关对行政立法的监督及其所存在的监督方式局限、监督力度局限性、监督机制运行不畅等问题。在法学界现有研究成果的基础上，根据问题产生的因素，大量参阅法学资料，通过理论分析和案例解析的方式，得出本人的某些观点和方法，但愿对行政立法监督体制的发展和完善提供某些建议。【核心词】行政立法监督行政立法的概念在行政法学界，对行政立法的含义曾有不同的界定。在西方，由于受分权学说的影响，行政机关没有立法权，而为了使行政管理活动有效开展以及有关法律法规有效执行，立法机关根据既定法律，把一部分立法权委任给行政机关。这样，在一定原则范畴内，行政机关同样拥有了立法权，因而行政立法也被称为委托立法或准立法。行政立法行为同时含有了行政性质和法律性质。在我国，行政立法被分为广义和狭义的概念。我们这里讨论的行政立法附属其狭义概念，即指特定的国家行政机关根据宪法和法律规定以及权力机关的授权，在本身职权范畴内创制、修改、废止有关国家行政管理的法规和规章的抽象性行政行为。【【引文注释】孙萍，娄成武.行政法学，67页.武汉出版社，科学出版社，.根据宪法和立法法的规定，含有行政立法权的国家行政机关涉及：国务院，国务院各部委、直属局及各部委管理的国家局，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市级人民政府，国务院特批的较大市的人民政府，经济特区市人民政府以及特别行政区人民政府。行政立法监督的意义行政立法监督是指有权主体根据法定的职权和程序，以国家强制力为保障，对行政立法活动实施的监管和督察。由于行政机关既是法律的执行者，又是规则的制订者，滥权和违法行为在一定程度上便更容易发生。为了确保行政立法的公正，各国在授予行政机关立法权的同时，也都注意到对立法权的制约：制订严格的授权原则，强化立法机关和司法机关的监督。在行政立法过程中，对立法主体和立法过程的监督，对于保障公民权利和维护法律统一有重大意义。保障公民和有关组织的权利由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定人群和不特定事务制订的含有普遍约束力的行为规则，含有普遍约束力和强制执行力，因此一旦它们违宪、违法或不适宜，将会对公民和有关组织的权益造成广泛和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处在不对等地位，即行政主体处在绝对优势地位，而行政相对方处在绝对弱势地位，行政机关“既当选手又当裁判”，因此行政立法一旦存在缺点，将直接损害行政行为相对弱势一方，即普通公民和有关组织的权益。因此必须对行政机关所立之法进行监督和审查。5月20日，南京市政府法制办举办《南京市行政执法监督方法（草案）》立法听证会，10名听证代表和20多位旁听市民共议这一强调公众监督的执法监管新规。这10名听证代表，身份分别是人大代表、政协委员、专家学者、志愿者和其它社会各界人士；而20多位市民，则是和政府行政执法活动息息有关的个体工商业者、城中村待拆户、交通运输从业者等。面对听证代表提出的“违规执法遭处分后的执行力度及监督局限性，可能存在换岗不停职的现象”以及市民代表提出的“拆迁工作领导小组有城管、公安、法院执行庭长，造成‘运动员兼职裁判’现象的产生”等问题，南京市政府法制办表达：会将收集到的听证意见汇总至市政府法制办进一步研究修订，新修订的草案仍将举办公开听证会，来征求各阶层意见，维护公民正当权利。南京市政府的做法，是一种符合行政立法监督工作原则和精神的案例，在出台新法条、新规章之前征求民意，特别是遵从相对方参加原则，接受利益有关群体乃至全体公民社会的监督，对于维护公民的正当权益有实际意义。对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，确保行政法规和行政规章合理正当运行的过程，又是保护行政相对方正当权益的过程。事前的监督可避免公民和有关组织的正当权益受到损害，事后的监督能够使受到损害的公民和有关组织的正当权益得到救助。维护法律威严和法制统一国家行政机关是受权机关，本身并没有固定的立法权，故全部行政立法都应当是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律法规规定的立法主体，除了法律法规规定的立法主体之外，任何组织和机构都没有立法主体资格。即便是受权立法机关，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范畴不能超越授权机关所授予之范畴，否则便属于越权立法和滥用立法权。另外，行政立法应当遵从正当的立法程序，行政立法程序是行政立法主体依法定权限制订行政法规和行政规章所应遵照环节、方式和次序，是行政机关根据法律规定，制订、修改、废止行政法规利规章的活动。在行政立法实践中，行政立法程序普通涉及规划、起草、征求意见、审查、通过、公布与备案等几个环节。但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不同，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践过程中，不遵照立法程序，所立之法不规范的现象很普遍。近十年前，“孙志刚事件”曾经轰动一时：3月17日，就职广州某服装公司的大学生孙志刚未携带身份证逛街，被广州黄村派出所收容。后孙于3月20日在广州收容人员救治站死亡。中山大学中山医学院法医鉴定中心鉴定成果表明：“孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”，即孙志刚是被打死的。后经有关司法程序，该事件有关负责人的法律责任被追究。本案在当时引发了法律界的大范畴讨论。5月14日，三位法学博士将一份题为“有关审查《都市流浪乞讨人员收容遣送方法》的建议书”传真至全国人大常委会法制工作委员会，建议全国人大常委会对收容遣送制度进行违宪审查。三位博士指出，根据《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院同意或决定，或由人民法院决定、并由公安机关执行，不受逮捕。严禁非法拘禁和以其它办法剥夺或者限制公民的人身自由，严禁非法搜查公民的身体；《中华人民共和国行政处分法》第9条规定，限制人身自由的行政处分，只能由法律设定；《中华人民共和国立法法》第8条和第9条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制方法和处分，只能制订法律。因此，1982年由国务院颁布的收容遣送方法及其实施细则中限制公民人身自由的规定，违反了宪法、行政处分法和立法法。因此建议对《都市流浪乞讨人员收容遣送方法》进行违宪和违法审查。通过近一种月的研讨和听证，6月20日，时任国务院总理的温家宝订立国务院令，宣布废止《都市流浪乞讨人员收容遣送方法》，并公布《都市生活无着的流浪乞讨人员救助管理方法》，后来涉及收容遣送的有关条例和制度也因违宪和违法被陆续废止。《都市流浪乞讨人员收容遣送方法》的废止，坚持了行政立法过程中“下位法必须符合宪法和上位法”的原则，维护了我国法律精神的统一和法律的尊严。国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的，没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多，这些立法主体处在不同部门、不同地区、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地区范畴内利益考虑，缺少公正性与协调性。1982年所颁布的《都市流浪乞讨人员收容遣送方法》，只考虑立法对都市市容和治安的增进作用，却违反了宪法有关公民人身自由权利的规定。因此，如果不对政府机关的行政立法活动进行有效的监督，其成果可能会出现以下状况：一是超越了自己的立法权限进行立法；二是所立之法与宪法或法律相抵触；三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法互相矛盾、互相冲突现象；四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范畴。前两种状况必然造成所立之法无效和被撤销，后两种状况会造成立法、执法的混乱。因而只有对整个立法过程进行监督，才干避免行政机关越权立法和滥用立法权。徐信贵,高长思.论行政立法的人大监督机制.行政与法,03期徐信贵,高长思.论行政立法的人大监督机制.行政与法,03期.我国行政立法监督体制及存在的问题行政立法监督体制现在法学界对于行政立法监督体制的讨论和划分，大多从行政立法监督的主体范畴展开。行政立法的监督根据主体不同，能够分为来自权力机关、行政机关、司法机关的行政立法监督。权力机关的监督我国的权力机关是全国人民代表大会及其常委会及地方各级人民代表大会及其常委会。就行政立法而言，全国人民代表大会常委会有权监督国务院及国务院下属各部委及直属单位的立法活动，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院同意的较大市的人民政府的立法活动。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人民代表大会有权监督该市人民政府的立法活动。宪法第67条第7项规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制订的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。权力机关对行政立法的监督不只是立法内容的监督，还涉及对指导思想和精神原则以及立法权限的监督。行政机关的监督上下级行政机关除了行政关系，尚有监督与被监督的关系，上级行政机关固然地享有对行政立法的监督权。在行政系统内部，监督行政立法活动的主体是国务院和省级人民政府。宪法规定国务院有权变化和撤销不适宜的部门规章和地方政府规章，省、自治区的人民政府有权变化和撤销下一级人民政府制订的不适宜的规章。而不适宜的规章大致涉及：超越权限的；违反上位法的；规章之间对同一事项规定不一致的；违反法定程序的。然而，行政机关的自我监督有“既当选手又当裁判”的局限性。司法机关的监督对行政立法的司法监督重要是指司法机关对行政权从事立法活动进行制约与控制，行政诉讼法规定人民法院在审理行政案件时参考使用国务院、国务院各部委、省级人民政府所指定的法规和规章，因此人民法院在审理行政案件时就要对规章进行司法审查，审查其与否正当有效、与否越权、与否违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为对应的行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，就能够向对应的行政机关或上级行政机关、人民代表大会提出撤销或变化的建议。人民法院如果发现规章与宪法、法律、行政法规相抵触，也能够不予合用。这是行政立法的有效监督形式。我国行政立法监督体制存在的问题为了限制行政权力的扩张，有效地监督行政立法，立法机关规定了严格的监督控制方式来达成对行政立法进行监督的目的。权力机关对行政机关立法行为的监督是民主的，权威的，也是全局性的。我国在法律理论上已建立了一整套监督机制，权力机关对行政机关立法行为的监督在一定程度上避免了行政机关滥用行政立法权，使得行政机关的立法规范化。一套自上而下、环环相扣的行政立法监督体制，确保了行政立法的公开、公正。然而我国行政立法监督机制仍不成熟，有诸多局限性。权力机关在行政立法监督中不主动推行职责，且工作缺少独立性根据宪法，全国人人常委会有权对行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、规章。监督本质上是以权力制约权力的行为。行政立法监督体现着监督权对行政权的制约，其效果如何，首先取决于监督一方的地位与实际权力的大小，另首先取决于监督方的工作主动程度。然而在实践中，全国人大常委会极少主动主动地推行监督职责，并未进行有效的监督；我国即使明确规定了权力机关的监督主导地位，但由于权力机关缺少必要的独立性和对应的权力，使其监督力度往往难以达成预期目的。1月1日正式施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确规定了各级人大具体的监督职权，其中更是具体规定了全国人大、各省级人大、省会都市和特别市人大对各级行政机关行政立法活动的监督职权，审查和监督法律法规的制订和实施状况、备案审查状况。法律赋予人大足以实施全方位、高度权威性监督的权力，从中央到地方，人大都含有“至上性”，然而“至上性”有时候并未带来人民所赋予权力的行使，并未对行政立法行使有效的监督。8月30日，河北某大学专家上书全国人大，状告河北省人大不作为。该专家称：6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》明确规定，加工食品的小作坊和食品摊贩必须符合本地卫生部门的有关规定，而《中华人民共和国食品安全法》出台一年多以来，河北省仅省会都市石家庄就爆出7起食品安全问题和事故。这一年来，河北省人大既没有对河北省政府于《中华人民共和国食品安全法》颁布之前所出台的《食品安全卫生管理方法》的执行状况进行有效监督，也没有督促河北省政府根据新颁布的《中华人民共和国食品安全法》制订我省市的新的食品安全管理方法。不仅于此，《法制晚报》在北京、上海、西安等11个都市的调查成果显示：二分之一以上的受访者认为人大作为权力机关并没有有效行使监督权力，政府在行政立法方面所存在的问题，即使反映到人大也不能影响政府的行政立法权限和所立之法的执行。这其中，有些是由于人大的工作缺少独立性，有些是由于人大的“不作为”，甚至更深层次反映了我国人大监督制度理论研究的滞后和欠缺。行政机关缺失独立监督职能，重政绩轻法治上下级行政机关除了领导与被领导关系以外，还存在监督与被监督的关系。上级行政机关对含有行政立法权限的下级行政机关有关立法活动的监督，是行政系统内部自我控制和自我纠错的行政行为。但是，这种“自己监督自己”的体制有违“监督权独立”的法律精神，同时在监督主体、审查原则和监督程序等方面也存在某些问题。行政立法监督是权力对权力的限制，而在行政机关内部，上级对下级的行政立法监督，由于存在权利和利益的一致性，致使监督缺少独立性和实效性。在各级行政机关，政绩往往是第一关注要素，其它工作大多围绕政绩展开，涉及各级含有行政立法权限的行政机关所立之法，在服务本区域工作，完善国家根本大法在地方的施行效果的同时，也把提高政府政绩考量在内。在行政立法不符正当律规定时，对行政立法机关含有监督权限的上级行政机关，出于辖区或部门政绩以及便于工作开展等方面的考虑，并不行使或者不有效行使对下级行政立法机关的行政立法监督，造成重政绩轻法治，使原本作为我国行政立法监督重要主体的行政机关，缺失了对下级行政立法活动的监督职能。司法机关对行政立法的监督无据可循，无法可司现在行政立法监督的司法主体由政府法制机构充任，而法制机构以立法为重要业务，同时作为协助行政首长办理法制事项的内设机构，不含有基本的独立性，难以担当监督行政立法的重任。在我国，独立的司法机构极少提请或实施对行政机关行政立法活动的监督，究其因素，是我国缺少有关行政立法监督的专门法律法条，致使独立的司法机关无法根据现有法律法规进行行政立法监督和行政立法监督的执行。司法机关的一切活动都以法律为准绳，并且含有强制效力，但由于在行政立法监督方面，我国尚没有全方面的、专门的法律法规，致使司法机关根据权力机关或公民规定，欲对行政立法活动进行有效监督的时候，只能参考其它根本大法内容中有关行政立法及行政立法监督的若干条文，缺少监督的权威性和实效性，甚至由于无据可依、无法可司造成所做出的行政立法监督活动不含有法理效力，从而不能对行政立法活动进行有效的监督。行政立法监督主体不广泛，缺少具体监督形式，公民参加有限我国现在还没有统一的授权法，故而没有建立真正完善的法律监督体系，有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。对于这些法条授权，由于没有具体而具体的规定细则，缺少可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。而仅靠权力机关的监督，力度有限，不能达成较好的监督行政立法活动的效果。这致使权力机关对行政立法的监督有时出现两个权力机关同时对同一行政立法行为进行监督或是一种行政立法行为得不到任何一种权力机关的监督。中国的人治观念根深蒂固，民主监督行政的观念仍很淡薄。人民形成依赖性，民主参加意识得不到发展、参政议政能力不强，长此以往就形成公民参加意识淡薄，对政治缺少热情，认为那只是政府官员们的事情。而人民参加的实质是以权利制约权利，而民主参加能加强民主监督的有效性，对避免腐败也有一定效果，但是，我国的行政立法监督民主参加度不高。造成监督出现诸多问题。郑娟,李刚.论行政立法的公众参加.中共青岛市委党校-青岛行政学院学报,03期郑娟,李刚.论行政立法的公众参加.中共青岛市委党校-青岛行政学院学报,03期.袁曙宏.公众参加行政立法——中国的实践与创新.中国法制出版社，.【参考文献】曾宪义，王利明.立法学.中国人民大学出版社，.吴浩.国外行政立法的公众参加制度.中国法制出版社，.袁曙宏.公众参加行政立法——中国的实践与创新.中国法制出版社，.竺乾威.公共行政学.复旦大学出版社，.毕雁英.宪政权力架构中的行政立法程序.法律出版社，.刘莘.行政立法研究.法律出版社,.孙萍，娄成武.行政法学.武汉出版社，科学出版社，.张国庆.公共行政学.北京大学出版社，.杨福忠.试论法律规范的正当性.首都师范大学学报(社会科学版)，05期.曾祥华.博士文库：行政立法的正当性研究.中国人民公安大学出版社，.侯磊，丁浩.两大法系行政立法监督体制比较.经济与法，09期.徐信贵,高长思.论行政立法的人大监督机制.行政与法,03期.宗盼.英国的行政立法监督体制.法制与社会,08期.郑娟,李刚.论行政立法的公众参加.中共青岛市委党校-青岛行政学院学报,03期.行政立法监督体制的完善方法由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，为了避免行政机关滥用立法权，保护公民的正当权益，必须在维护行政立法监督主体监督效力和智能的前提下，进一步完善现有行政立法监督机制。制订完备授权法、完善同意制和委员会制度，强化权力机关的监督智能颁布授权法，是通过立法的形式，把权力机关对行政立法单位的授权完全建立在法律框架之内。全国人大及其常委会对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权的时间，授权的范畴，授权的办法及授权应注意的事项等方面，都应当作出明确而具体的规定。同意制是一种有效监督方式，在我国立法过程中得到广泛应用。国务院制订行政法规应当报全国人大常委会同意；国务院各部委制订规章应当报国务院同意；地方政府制订地方性法规应经地方人大常委会同意。但在实践中出现了不经审查就同意，监督制度形同虚设。因此应完善同意制度，使之真正起到监督作用。在我国，全国人大常委会行使对行政立法的审查监督权。可在全国人大之下设立一种专门委员会，专门负责对行政立法的具体监督工作。委员会的组员分别具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、立法范畴等各方面的监督。对于行政法规和地方性法规，如果出现同宪法、法律相抵触的状况，可提请全国人大常委会撤销；对部门规章，可提请国务院撤销。现在国家对行政立法的监督重要来自权力机关，根据我国宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的决定、命令。宪法和法律赋予立法机关广泛的监督权，但事实上只是授权，却无具体的保障方法，形成了权利机关对行政行为的监督有权无法用的局面。因此我们应当在授权中明确授权的范畴、所授之权的目的、条件、方式、原则和程序。从而保障行政立法在立法机关的原则下进行。重视和强化行政机关内部的监督行政机关作为重要的行政立法监督主体，在行政立法监督过程中，要充足认识到：做好行政立法监督工作，使下级行政机关的行政立法活动符合上位法，符合广大公民的利益，才干进一步增进行政活动的开展，提高政绩。在具体的操作过程中，各级行政机关应当提高法制工作部门的职权，行政立法监督工作相较于其它工作，含有优先开展权和优先执行权。将行政立法活动以及行政立法监督活动和正当性和有效性，以及公民监督意见的反馈状况和采纳度，纳入政绩考核范畴，使行政立法活动不再被误划入行政活动范畴，行政立法监督权力也能有效开展和执行，使行政机关的行政立法监督主体地位得到充足体现。制订有关法律，发挥司法机关的监督职能司法机关要进行行政立法监督，是建立在