赛迪译丛2023年第32期（总第611期）：中小企业应对能源危机的政策经验-加水印

色转型的其他补充措施。赛迪智库中小企业研一、报告主要观点2022年2月俄乌冲突爆发，世界经济尚未从新冠肺炎疫情流行引起的大衰退中完全复苏，就遭遇新一轮重创。在俄乌冲突影响下，天然气价格上升至前所未有的高度，随之而来的是电力价格大幅度上涨，能源危机爆发。此时，处于能源密集型产业、运输业等受战争影响较大的中小企业成本急速上升，经营难以维续，急需政府提供一揽子支持政策。报告梳理分析了经合组织各成员国为帮助中小企业应对能源危机实施的一揽子支持政策，总结各类政策的重点及国际经验，旨在帮助其他国家了解经合组织成员国帮助中小企业免于遭受重创而采取的应对措施，分享各国政策实施的经验。报告从能源危机的形成入手，收集了经合组织各成员国在能源危机期间为支持中小企业而采取的一揽子支持政策，并就这些政策的设计和实施进行总结。具体来说，各国实施的政策可以分为价格支持政策、收入补助政策和其他补充措施。价格支持政策包括天然气和电力的价格上限，以及对电力和天然气的最终费用实行临时减免（如增值税、消费税和环保税收入补助政策包括与能源有关的税收抵免、能源转移、补贴贷款和信用担保等。此外，许多国家从能源危机中发现了机遇，即利用能源危机加快推进商业部门绿色转型，以减少经济对化石燃料的依赖，从而增强国家抵御化石燃料供应冲击的能力。为此，部分国家开展了宣传活动，旨在提高商业部门和整个社会对节能重要性的认识。在能源危机的背景下，这些措施被定义为“补充”措施，且在促进国家实现净零排放中发挥着关键作用（见图1）。二、能源危机形成原因及影响分析一是俄乌冲突前，能源供给小于需求。根据经合组织研究，受新冠疫情、供应链断裂以及清洁能源投资不足等因素影响，能源处于供给小于需求的状态，为此自2021年第三季度以来，能源价格一直呈上升趋势。二是俄乌冲突爆发，天然气价格上涨。受俄乌冲突影响，作为全球最大天然气出口国的俄罗斯，将天然气价格推向了历史新高。此时，高昂的天然气价格也导致电力价格大幅上涨。到2022年8月底，天然气批发价格达到近340欧元/兆瓦时一是全球经济通胀压力增加。即使从2022年第四季度以来，天然气价格大幅度下降（图1但根据经合组织2023年6月发布的《经济展望》，核心通胀率（不包括食品和能源）仍然居高不下。此外，报告预测2023年下半年，全球仍存在能源价格突然上涨的风险，全球经济通胀压力仍然巨大。二是能源价格负担加重。根据经合组织的估算，2018年至2022年上半年，欧洲的总体能源价格负担从4%增加到6.4%，希腊、立陶宛、爱尔兰、意大利和荷兰等国家的能源价格负担增加了一倍多，比利时和爱沙尼亚的能源价格负担几乎增加了一倍，其中，希腊的总体能源价格负担增长率最大，为142%，斯洛伐克的总体能源价格负担增长率最小，为37%。三是能源强度高的企业受到更大冲击。根据经合组织测算，受能源危机的影响，在中小企业能源强度（能源消耗与附加值的比例）相对较高的国家，企业经营预算将受到更大负面影响。三、OECD成员国促进中小企业应对能源危机的政策1.能源价格上限能源（电力和天然气）价格上限是各国政府应对能源危机最常见的政策措施，该政策最初是为了缓解家庭负担，但很快就扩展到了商业部门，且会根据企业规模进行调整。价格上限政策具有以下特点：一是价格上限政策具有预算大、周期短的特点。价格上限政策一般需要大量的预算拨款，尤其是在欧洲的大型经济体重，每年针对价格上限政策的拨款总额占国家GDP的2-4%，在特定情况下这部分预算来源于对能源供应商征收的暴利税。由于价格上限政策的预算规模较大，增加了各国财政负担，因此在设计价格上限政策实施周期时，政府倾向于设定较短时效（一般为6-12个月并根据全球能源价格变化确定是否延长期限。二是政策覆盖的能源成本有“全部”或“部分”之分，即政策具有全部或部分覆盖增加能源成本的区别。战争爆发时，部分国家选择实施全部价格上限政策，如英国的能源企业救济计划（EBRS）和法国的第一版能源价格盾牌规定，与危机前相比企业全部的电费和天然气费涨幅不得超过4%。随着战争的持续，大多数国家开始实行部分价格上限政策，如德国的价格上限政策仅覆盖企业70-80%的能源消耗。三是同一国家的价格上限政策会根据企业特征有所调整。例如，在英国价格上限政策中，EBDS对能源密集型企业和受贸易影响较大的企业支持力度更大。①法国在2022年为中小企业发布了两个价格上限政策，分别为覆盖家庭和微型企业的价格盾牌政策（boucliertarifaire）、覆盖中小企业以及能耗较高微型企业的电价减震器政策（amortisseurélectricité)。价格盾牌政策规定，与2021年受监管的能源销售价格相比，电费和天然气费的涨幅不得超过预先确定的比率。考虑到电力和天然气批发价格的突然快速飙升，2022年该比率被设定为4%，更大程度的帮助家庭和企业节省开支。瓦安培）且不在价格盾牌政策支持范围内的微型企业。电价减震器规定，仅电力合同可变部分可随批发电价变化，订购费用、交付费用、网络费用和税费不包括在内，即法国政府对50%的用电量设定了180欧元/兆瓦时（即0.18欧元/千瓦时）的价格上限，涵盖了批发价格与零售价格上限之间的差额。②英国在2022年10月能源危机达到高峰时首次引入价格上限政策，即“能源账单救济计划”（EBRS）。这项政策一直持续到2023年3月后，被“能源账单折扣计划”（EBDS）取代，能源账单折扣计划将持续到2024年3月。这两个价格上限政策都适用于整个商业部门的大小公司、公共部门（如学校和医院）和志愿组织（如慈善机构）。与法国的减震器政策一样，EBRS适用于电费和天然气费中随能源批发价格变化的部分。与预测的2022/2023年冬季能源价格（即电费600英镑/兆瓦时，天然气费180英镑/千瓦时）相比，电费上限为211英镑/兆瓦时（即21.1便士/千瓦时天然气费上限为75英镑/兆瓦时（即7.5便士/千瓦时相当于帮助适用主体在电力和天然气合同的可变部分分别节省了65%和58%的费用。根据英国政府的模拟，在执行该政策时，每月耗电200兆瓦时和耗气1600兆瓦时的中型制造公司每月支付的能源账单由560,000英镑降为345,000英镑，相当于节省35%的能源支出。根据ConsultancyCornwallInsight公司的估算，这项政策的成本为250亿英镑（占国内生产总值的4.5%高于法国的价格盾牌政英镑。根据规定，EBDS仅在电力和天然气批发价格高于给定价格阈值（即302英镑/兆瓦时和107英镑/兆瓦）时启动。在这种情况下，公司可获得的最高电力单价折扣为19.61英镑/兆瓦时，最高天然气单价折扣为6.97英镑/兆瓦时。③德国的天然气和电力价格刹车机制（即GasWärmeundStrompreisbremse）于2022年10月首次公布，初始预算拨款为1,060亿欧元，相当于德国GDP的2.7%（38,670亿欧元）。该政策的主要受益者为中型企业。根据用电量的不同，有两种不同的电价刹车机制。一是年耗电量低于30,000千瓦时（30兆瓦时）的小型公司，可享受0.4欧元/千瓦时的价格上限（包括税费适用范围为以前耗电量80%的能源消耗量。二是年耗电量超过30,000千瓦时（30兆瓦时）的大中型公司，价格上限为0.13欧元/千瓦时，其中不包括税费，适用范围为以前耗电量70%的能源消耗量。在扣除税费后，价格上限的差异部分趋于平稳。在这两种情况下，超过各自阈值的用电量都要支付正常的市场价格。尽管价格上限不同，但天然气价格刹车机制遵循相同的逻辑，即对于年耗气量低于150万千瓦时的中小企业，包括税费在内的价格上限为0.12欧元/千瓦时；对于年耗气量高于150万千瓦时的大型企业，不包括税费在内的价格上限为0.07欧元/千瓦时，收益的企业主要集中在德国处于世界领先地位的化工和制药等天然气密集型企业。2.能源税减免能源税减免包括暂时压低或退还能源税政策和能源税抵免政实施压低/减少税款政策时能源价格仍然会上涨，且退税一般是电费/天然气费总成本的一部分，因此，与价格上限政策相比，压低/减少税款政策对价格信号的隐藏作用较小。常见的压低/减少税款政策的税种是电力和天然气增值税（VAT）。能源税收抵免是按照能源成本（即税收抵免的基数）比例来计算的，可在个人或企业所得税中抵扣，因此它们通常被视为一种收入补助，企业（和个人）需要在全额支付能源费用后申请税收抵免。由此可见，与价格上限和压低/减少税款相比，能源税收抵免更容易帮助特定目标群体，即规模较小的企业或更容易受到能源危机影响的企业。①2022年5月至9月间，意大利批准了三项名为“援助法令”的一揽子援助措施。其中，第一项“援助法令”主要针对能源密 集型企业，随后的两个法令则扩大了救助范围，涵盖了更多的中小企业。第一项援助法令加强了对能源密集型企业购买电力和天然气的税收抵免（即所谓的能源红利将2022年最后两个季度能源成本的总体税率从20%提高到25%。属于非能源密集型企业但然气从15%提高到25%。此外，暂时停止征收环保税且暂停对天然气消费征收增值税（VAT并将每升汽油的消费税降低30第二和第三项援助法令扩大了上述措施的范围，且将享受税收抵免所需的电表功率数额下调，即功率要求从16.5千瓦时降至4.5千瓦时，以便帮助更多中小企业获得税收抵免。法令规定非能源密集型企业的税收抵免提高到30%，能源密集型企业的税收抵免从25%提高到40%。但所有这些措施都是临时性的，每两个月或每季度审查一次，以反映能源价格的变化并控制其对政府预算的影响。②奥地利将适用于天然气和电力销售的联邦税降低了90%。该项政策将持续至2023年6月底，政府的总成本估计约为9亿瓦时、天然气耗电量为190,000千瓦时的面包店预计每年可节省③葡萄牙政府通过《2023年预算法》引入了与能源相关的税收抵免政策，即葡萄牙企业可以从企业所得税中扣除上一年能源相关成本的120%。这项措施预计可覆盖50万家公司，其中大部分是中小企业，耗资约6,000万欧元。此外，政府将电动汽车的税率降低至2.5%-15%之间，措施预计将覆盖12,500家公司，耗收入补助措施包括与能源有关的能源转移、补贴贷款和信用担保等。从优势上来看，与价格支持政策相比，能源转移可以更容易帮助特定群体，政府也更容易将能源转移政策的预算控制在较低水平。从劣势方面看，由于能源转移政策对企业要求较为严格，且申请程序复杂，需要企业花费较高的行政成本。但需要注意的是，能源转移计划有时要求公司提交能效计划，虽然增加了计划申请的复杂性，但从长远来看，有助于企业为绿色转型做好准备。①奥地利于2022年9月推出了一项专门针对能源密集型企业（Unternehmens-Energiekosten-Zuschuss-Gesetz）。该政策主要是针对电力、天然气和其他燃料所产生的额外费用提出的，要求向2021年能源采购成本超过营业额3%的企业提供补贴，每年最高限额为40万欧元，最初预算为4.5亿欧元。2023年初，奥地利政府对这一政策进行了改革，出台了五种不同类型的能源转移政策，其中前两种不再需要能源强度证明，因此适用于更广泛的部门和公司。不符合该计划条件的极小公司将一次性获得每家公司2000欧元的补助。②法国通过一项名为“天然气和电力服务台”（guichetd’aidegazetélectricité)的措施，为能源密集型企业提供能源价格转移。该措施最初被认为资格要求过于严格，导致在该干预措施实年9月至11月间，法国政府进行了一系列调整，最终使其能够惠及包括非能源密集型小型企业在内的更多企业。③德国政府在2022年6月推出“能源成本补贴计划”（Energiekostendämpfungsprogramm，EKDP该计划只针对能源密集型企业，即能源采购成本至少占营业额3%的企业，每家公司能源转移价格的上限为5000万欧元。2.补贴贷款和信贷担保在能源危机期间，补贴贷款和信用担保是最常见的收入补助政策，这些政策通常是通过实施利率补贴进而促使任何额外贷款利率低于商业银行利率的办法实现的。虽然对政府而言，这些政策（尤其是信用担保）的成本通常低于能源转移、税收相关措施和价格上限所需的成本，但可能会加剧中小企业的负债。在政府信用担保方面，各国之间存在差异。首先，有些方案（如西班牙和智利）允许现有债务的再融资，而其他方案只对与能源危机关系密切的新贷款提供担保（如拉脱维亚和爱沙尼亚）。其次，尽管担保额度根据贷款类型的不同而有所变化，大多数信用担保计划都为商业贷款和信贷额度同时提供资金。同样，担保水平有时也因行业而异。例如，在爱沙尼亚，制造业公司获得的担保高于建筑业公司。第三，某些方案的资格条件严格，进而可能会导致这些方案的利用率降低。例如，在智利与能源有关的政府担保只提供给那些从未获得政府担保的中小企业；如果曾经获得政府担保，即使以前的贷款已经全部偿还，也没有资格获得政府担保。最后，在某些国家（如爱沙尼亚和智利政府担保只适用于利率不超过一定阈值的银行贷款。利率上限可以降低中小企业的债务成本，但也带来风险，需要警惕利率上限导致商业银行对信贷市场的其他部分收取更高的利率，借以弥补小企业贷款带来的盈利损失。①在能源危机刚开始时，德国公共开发银行推出了一项专门针对符合欧盟TCF标准（即2021年能源成本至少占营业额3%的企业）的能源密集型企业的短期流动资金措施，即每家公司最高可获得1亿欧元的流动资金支持，由国家担保覆盖80%的贷款风险。联邦政府还允许地区担保银行将直接受俄乌冲突影响的企业的担保上限从125万欧元提高到250万欧元。②意大利政府鼓励银行提供利率与10年期政府债券利率相同、不收取额外费用的贷款，从而帮助企业支付能源账单。按照这些条件发放的贷款由政府担保，企业无需支付额外费用。③除了向能源密集型企业进行能源转移外，西班牙政府还推出了由国家公共开发银行负责的100亿欧元新信用担保，且延长了与新冠肺炎疫情贷款相关的未偿担保。此外，政府最近批准了由ICO提供的5亿欧元，以满足陶瓷行业的特殊需求。1.政策重点许多国家认为能源危机时可促进对节能、能效、可再生能源和循环经济（即回收和在生产过程中使用回收部件）的投资，推动企业绿色转型，此时，政府会实施税收激励、直接能源转移、优惠贷款、指导和培训等手段，以帮助企业减少能源浪费。咨询和培训是政府支持中小企业绿色转型的常见政策。所有中小企业通常都能免费获得基本的咨询和培训支持，对于针对性较强的咨询和培训服务，政府一般要求参与的公司共同支付少量费用。在要求企业共同支付咨询服务费用时，政府应结合企业规模等因素考虑采用多层次的收费结构。2.典型案例①为促进企业抓住能源危机机遇实现绿色转型，美国联邦政绿色制造商实施的税收抵免、能源转移、补贴贷款和贷款担保等措施，针对消费者（购买更环保产品）实施的税收激励措施，以支持范围。此外，联邦政府将实施联邦基础设施投资计划，该计划将加快可再生能源的生产和分配。根据法案要求，美国联邦政府将安排3500亿美元实施维持10年的IRA，其中部分费用来自对利润超过10亿美元的大公司征收最低15%的企业所得税。②2022年3月，英国政府批准了中小企业能效计划，为希望改善其建筑和工业流程能源绩效的企业提供指导和资助。根据计100,000英镑之间的资助金额。2022年9月，英国政府宣布启动工业能源转型基金（IETF）的第二阶段，适用于包括钢铁、陶瓷、制药和食品生产在内的多个行业，其主要目标是帮助能源密集型部门实现脱碳。IETF第二阶段将为投资于能效和低碳技术（如碳捕集技术、燃料转换和利用余热发电）的能源密集型企业提供2.2亿英镑的直接能源转移由私营部门的金融机构（包括银行和信用社）发放贷款，其目的是为中小企业提供流动资金贷款或中期投资贷款。贷款基金总额为12亿欧元，贷款额度在1万欧元至100万欧