全球统一征收银行税的可行性分析

全球统一征收银行税的可行性分析

2010年6月4日至5日，总理和国务院首席执行官发表了讲话。此次会议上,美国代表提议在全球统一征收银行税,以便让金融机构补偿政府公共财政救助金蒙受的损失。这一议案赢得了许多欧盟国家的支持,但却遭到了澳大利亚、印度、加拿大和巴西等国的明确反对,致使这一议案无果而终。尽管此次会议上关于全球统一征收银行税的议案夭折了,但是它至少折射出美国应对次级债危机、加强对跨国金融机构审慎监管的新理念。事实上,在2010年4月下旬,IMF就曾提议向全球银行和金融机构征收“金融稳定贡献税”(FSC)和“金融活动税”(FAT),旨在建立应对金融危机的基金,用于支付未来对银行和金融机构的救助。为此,本文将对这一议案争议的本质、是否可行,以及其实施对相关金融市场的可能影响等问题进行分析。救助机制的响应从美国视角来看,在经历了次级债危机较大的冲击后,在此次国际金融会议上率先提出在全球统一征收银行税是应时之需。因为自2007年美国爆发次级债危机以来,美国政府已向市场注资7000多亿美元用来救助在此次金融危机中遭受较大冲击的大型金融机构,如花旗银行等。此次政府援助计划注资的广度和规模都是前所未有的,虽然在一定程度上援救了一些金融机构,起到稳定金融市场的作用,但是用纳税人的公共资金救助私营金融机构的行为也招致诸多质疑和责难。在这种形势下,美国政府提出在全球统一征收银行税也就合乎逻辑了,这既可以给社会公众和纳税人一个合理的交代,也可以对那些受过政府救助的大型金融机构起到“事后打板子”的警示功效。现实中,美国政府正在将一项“金融危机责任税”写入2011财政年度预算计划,以弥补纳税人为7000多亿美元政府援助金埋单而遭受的损失。计划征税的对象是2008年度接受过政府救助的且资产在500亿美元以上的大型金融机构,征税期限至少为10年。从欧盟视角来看,响应美国提出的在全球统一征收银行税的议案也是符合欧盟自身利益的。因为2007年美国爆发次级债危机后,欧洲中央银行也参与了向金融系统注入巨额资金以缓解流动性危机。如2007年8月9日欧洲央行采取紧急行动,向欧元区金融系统提供948亿欧元(约合1300亿美元)的巨额低息贷款,12月18日欧洲央行再次向银行系统注资3486亿欧元(约合5000亿美元)的贷款,以缓解欧洲银行系统出现的流动性危机。2008年9月16日,欧洲央行决定向欧元区国家的商业银行注资700亿欧元;2009年9月1日,欧洲中央银行又向欧元区内286家银行注资720.8亿欧元,以缓解银行机构的流动性问题。2010年5月初,为应对欧盟各国政府特别是希腊不断蔓延的主权债务危机,欧洲央行宣布将购买欧洲政府债券和私营债券以确保那些出现问题的市场保持流动性,如欧盟启动了1100亿欧元希腊救助机制,但效果不明显。同时,美联储同意向欧洲央行提供美元贷款以换取欧元,允许欧洲央行向急需美元的欧洲商业银行提供美元贷款,以防止希腊债务危机扩散和缓解国际金融市场上美元的流动性压力。5月10日,欧盟决定设立一项总额高达7500亿欧元的救助机制,帮助可能陷入债务危机的欧元区成员国,以防止希腊债务危机蔓延。至此,欧盟面临着比美国更糟的境遇,即被迫用巨额的纳税人公共资金来援救私营金融机构。在此国际金融形势下,欧盟国家支持美国提出的在全球统一征收银行税也就具有其内生的原罪。如英国财政大臣奥斯本认为,2008年金融危机后,英国政府为救助银行业投入了数十亿英镑,开征银行税旨在收回“纳税人的钱”。德国总理默克尔称,“需要建立一个专门针对金融机构的税收体系,让那些导致危机的罪魁祸首承担应负的责任,悉数偿还纳税人的钱。”事实上,即使美国不提出此项议案,欧盟国家也正在考虑推动在全球范围内开征金融交易税。因此,在对惹祸的金融机构实施“事后打板子”的态度上,欧盟成员国与美国的利益是相一致的。相比之下,遭受美国次级债危机和欧洲主权债务危机冲击较小的其他国家,如澳大利亚、印度、加拿大和巴西等国,由于没有用纳税人的巨额公共资金来救助私营金融机构的行为,也就没有引致美联储和欧洲央行救助所带来的原罪。在这些国家金融机构没有发生原罪的情况下,政府就失去了“事后打板子”的对象。理性的选择是,那些没有用纳税人的钱为银行买单的国家,当然不会支持统一征收银行税。如果把美国和欧盟陷入困境待救的银行机构比做坏孩子的话,美国和欧盟征收银行税就好比对坏孩子实施“事后打板子”。但是,澳大利亚、印度、加拿大和巴西等国的银行机构并没有陷入困境而需要政府施救,对这些好孩子银行机构又如何施以“事后打板子”呢?因此,美国提出在全球统一征收银行税议案存在着事前设罪的问题,即事前认定所有的银行机构都有原罪,需要实施统一的“事后打板子”,而这一原罪设定恰恰不能解决根本性问题,只能导致更多好孩子银行机构更糟的机会主义行为。谁来承担危机的成本,这一点恐怕就是赞成者和反对者争议的本质所在,我的看法是对坏孩子银行机构征收银行税是事后合理的惩罚行为,但是对好孩子银行机构是不应该统一征收银行税的。据此,各国银行机构的情况不同,各国应按照自己的原则选择降低金融风险的方式,而不是单一地追求在全球统一征收银行税。托宾税的困境理论上,类似的托宾税方案已表明美国提议在全球统一征收银行税的方案是不可行的。实践中,来自于澳大利亚、印度、加拿大和巴西等国的明确反对也支持了这一点。来自托宾税方案的启示20世纪70年代,国际资本流动特别是短期投机性资本流动规模急剧膨胀,由此造成了汇率的剧烈波动。在此形势下,1972年托宾教授在美国普林斯顿大学演讲时首次提出了对现汇外汇交易课征全球统一的外汇交易税,即托宾税设想,作为对国际投机“运转的轮子里撒沙子”手段,旨在抑制短期投机性的资本流动。1974年托宾提出的税率为1%,1996年建议修改为更低的税率,在0.1%~0.25%之间。这样,若每次交易的托宾税为0.1%,则外汇来回交易的托宾税为0.2%;若每个交易日都进行外汇交易,则一年交易成本税为48%。虽然托宾税的适度税率不会成为进行商品贸易或考虑外国长期投资的障碍,但是它的确妨碍了即期交易。而且,托宾税存在着两个很大的缺陷,即执行力问题和技术面难题。第一,托宾税存在政策执行力问题。如果不是所有的国家同时采纳托宾税,那么交易业务将会仅仅流向尚未征收托宾税的金融中心。这就需要各国协调一致,否则尚未征税的国家就会发展成为避税型离岸金融中心,使得托宾税无果而终。而参照现有的国际政策合作障碍,执行这种税率需求的国际协议使其变得不可能。因此,托宾税的想法虽好,但行不通。实际上,托宾税区域的形成最终是政治意愿的体现,就像EMU的形成一样。第二,托宾税面临着许多技术上的难题。根据公平原则,托宾税应尽可地能对所有外汇市场参与主体一视同仁,但对投机者和非投机者都同等地课征有悖于托宾税宗旨。比较来看,美国提出的在全球统一征收银行税方案也存在着类似于托宾税方案的两大内在缺陷。第一,银行税存在着政策执行力问题。如果不是所有的国家同时采纳银行税,那么跨国银行交易业务将会仅仅流向尚未征收银行税的国家和金融中心,使得后者发展成为新的避税型离岸金融中心,倒逼已经征收银行税的国家和金融中心取消银行税。参照现有的国际金融合作障碍,执行这种税率需求的严格的国际金融协议使得短中期内变得不可行。第二,银行税同样存在着技术难题。根据公平原则,银行税应尽可能地对所有商业银行机构一视同仁,但是对好孩子银行机构和坏孩子银行机构都同等地征收银行税有悖于银行税宗旨,只能导致更多的好孩子银行机构的机会主义行为。这也是反对征收银行税的国家的立论所在。来自反对者的证据澳大利亚财政部长认为,二十国集团有责任保证全球银行系统未来可以自力更生,但金融危机爆发时各国情况各不相同,澳大利亚金融系统并未爆发像美国和欧洲发达国家那样的问题,因此,澳大利亚有理由不准备征收银行税。印度财政部长普拉纳布·慕克吉表示,印度银行业很好地抵抗了金融危机,因而印度不赞成征收银行税。而且,加拿大和巴西也表示明确反对。如加拿大财政部长詹姆斯·弗莱厄蒂认为,不仅加拿大还有很多国家将加入反对行列。据此,没有各国的协调一致执行,全球统一征收银行税面临的政策执行力问题根本无法解决。谁为开征银行税引发的危机折射出美国和欧盟对加强金融市场风险监管的新理念,必将影响到巴塞尔新协议的资本监管标准。美国次级债危机和欧盟国家主权债务危机使全球两个最重要的经济体认识到严控金融市场杠杆放大的金融风险的重要性。根据谁惹的祸,谁承担危机成本的规则,那些参与过度金融创新的大型金融机构难辞其咎。更重要的是,这些涉案的大型金融机构,无论是美国的还是欧盟的,都沦落为政府救助的俘虏,因而对这些大型金融机构实施“事后打板子”——开征银行税就在所难免。它至少反映出美国和欧盟国家加强对惹祸的银行机构的金融监管的新理念,这一设想势必会使巴塞尔银行监督委员会加强对资本流动性的监管。对部分先行征收银行税的国家金融市场形成严峻的压力2010年6月,英国首相卡梅伦表示,无论国际社会合作与否,英国都将自行开征银行税。英国政府开征银行税的决定引起了市场各方强烈的反应。如汇丰银行和渣打集团等银行机构就对英国政府即将开征银行税表示十分不满,认为征收银行税是增加企业税,而以银行所持资产计算税收的模式过于复杂,且运作缺乏透明度。英国财政部官员麦纳斯认为,单方面对银行业征税将严重影响英国经济的复苏,而且还会削弱英国银行对国外银行的竞争力。如果在银行税的问题上没有得到国际社会的一致认可,英国如何能对在本土营业的国外银行征税呢?单方面开征银行税的结果将迫使在英国的国际金融机构退出,这将给英国金融市场造成严峻的压力,也将使英国的经济增长雪上加霜。全球统一征收银行税对反对者金融市场发展的不公澳大利亚、印度、加拿大和巴西等受美国次级债危机和欧洲主权债务危机冲击较小的国家认为,本国金融机构系统并未爆发像欧美国家那样的问题,政府也没有使用纳税人的钱注资银行机构,因而不需要对银行征收特别税,以补偿给经济社会带来的损失。对于这些国家,如果开征银行税,就模糊了谁来承担危机成本的问题,会导致更多好孩子银行机构的机会主义行为。而且,如果开征银行税,增加银行为其贷款可能的损失所作的资本储备,短期内会提高本国银行的经营成本、损害银行的利润,容易导致本国银行的竞争力下降,这对于那些银行主导型的新兴市场经济体来说是难以接受的。全球统一征收银行税对中国金融市场发展的不利影响中国商业银行机构更多的是美国次级债危机和欧洲主权债务危机的受害者,受到了轻微程度的危机冲击。根据谁惹的祸,谁承担危机成本的规则,中国的银