社区矫正的检察监督

社区矫正的检察监督

根据最高人民法院、全国人民代表大会常务委员会、公安部、司法部关于社区矫正试点的通知，检察官办公室继续承担社区矫正工作。社区矫正完全是一种以社区为背景的开放式刑罚执行活动,矫正对象的确定不是由执行社区矫正的矫正组织确定,而是由相应的执法机构确定,决定权和执行权存在相应的制约作用。但由于社区刑罚的执行,基本上是一种行政工作,涉及到判断缓刑、假释、管制、监外执行及受刑人的人身危险性而决定对其监管的严厉程度,涉及到可能被收监执行,矫正人员的权利有很大的空间。如果缺乏监督,非监禁刑行刑方式的社区矫正制度就会被异化为罪犯“合法”逃避法律制裁的途径,因此,检察机关对社会矫正所进行的检查监督具有着重要的意义。然而,由于检察机关对社区矫正的检察监督目前仍然处于试点阶段,所以各项制度还很不完善,这些因素使检察机关的监督在实践中往往流于形式,影响了其监督效果。因此,当前十分有必要对检察监督实践中所发现的一些问题进行规纳和总结,以利于制定进一步的措施来完善检察机关的监督工作。本文认为,检察机关参与社区矫正的监督检察在实践中的不完善之处主要表现在以下六个方面,检察机关的监督工作的改进也必须从这六个方面着手进行。一、法律适用机制不健全,导致刑罚执行监督权力缺失由于社区矫正活动需要调整的关系具有复杂性和多样性,许多国家和地区都制定了补充的社区矫正法律规范,例如美国有专门社区矫正法,德国、加拿大有专门刑事执行法律,还有像日本、香港等国家和地区制定有单行的社区矫正法律规范。而我国目前只是单纯地依靠刑法和刑事诉讼法的有关规定来运作,缺少系统的指导社区矫正工作的专门立法,虽然两院两部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,司法部也下发了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》,但还没有一部配套的法律法规作为开展这项工作的法律支撑。尽管国家司法部、省法、检、公、司等部门制定了一些规范性文件,出台了一些制度、规定、流程等,但是比较零散,不够系统,有些规定还是参照对监狱罪犯的管理规定制定的,不符合社区矫正工作的实际,由此引发的问题日益显现。第一,在我国现阶段,对社区矫正工作的流程、各个阶段的衔接、管辖,对被矫正人员的监督、管理、奖惩、评估等都缺少具体的法律规定。例如对于奖惩、考核等,通常的做法都是把监狱管理的规定稍作修改,就直接拿来运用于社区矫正工作中。江苏省作为最早的试点之一,出台了《江苏省社区矫正对象考核奖惩办法》和《江苏省社区矫正对象计分考核规定》,但这也只是强制和利益驱动下建立的社区矫正关系和帮教运行模式下的一种无奈,并没有形成长期有效的规范化奖惩体系,势必影响到社区矫正工作的成效。第二,社区矫正对象的适用范围能否拓宽没有明确的法律回应。虽然“两院两高”的《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定,社区矫正适用的对象仅限于缓刑、管制、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利,但在北京等试点地区出现了未成年犯罪嫌疑人、刑事被告人、在刑事诉讼阶段作出“暂缓起诉”和“暂缓判决”的未决犯。甚至在上海等地出现了对审前羁押的犯罪嫌疑人通过取保候审、监视居住的方式纳入到社区矫正系统的情况。因此适用社区矫正这种非监禁刑罚方式的对象是否应随具体形势的变化而发生改变,法律没有明确的回应。第三,对检察机关而言,在“联合办法”的模式下对检察机关参与社区矫正工作,仍然只有一些法律等级较低的原则性规定,缺少统一的高层次的法律规范和一些具体的实施办法、细则。《关于开展社区矫正试点工作的通知》根据《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》等法律的规定,明确了检察机关对社区矫正工作的法律监督责任,但检察机关在监督过程中拥有哪些权力,应尽哪些义务,通过何种途径行使权力以及监督的对象等问题都缺乏明确的规定。同样,检察机关如何监督矫正机构实施的没有法律依据的矫正措施,对矫正对象的申诉如何处理等,均缺乏明确法律规定,这样就导致了在实际操作中检察机关对社区矫正的监督可严可紧、可松可散的情况,就很难将监督落到实处,严重影响法律监督的社会效果。第四,司法行政机关作为工作主体的设置缺乏法律的授权与认可。对于社区矫正,公安机关是对矫正对象实施监管权的执法主体,司法行政机关是工作主体,具体负责实施社区矫正工作,组织力量对矫正对象进行监督管理和教育矫正,在理论上存在着司法机关作为工作主体具体负责社区矫正是否合法的问题,这是一种“执法主体与工作主体适度分离”的工作模式,这种模式给检察机关的监督带来了一定的难度。由于社区矫正工作小组不是执法主体,没有直接的处罚权和决定权,必须要送公安机关实施法律监管措施,而需要行使处罚权和决定权的“执法主体”没有实施过具体矫正工作,却要承担行使权力后必须承担的责任。如果因为“工作主体”的过错导致“执法主体”的处罚失误,那么检察机关追究责任是两者共同承担还是一方承担,如果一发承担,那么对另一方是不公平的,如果两者共同承担,又会导致重复工作,违背社区矫正行刑的经济原则。第五,基层司法所作为社区矫正的专业力量权责不对等。在社区矫正工作中,司法所干部的任务是对矫正对象进行教育矫正,而在矫正工作中司法所干部享有的权力却没有任何明确的法律规定,没有服装和证件来体现刑罚执行活动的严肃性,与其他部门协调工作时涉及的问题比较多。二、矫正对象及其管理难度现行社区矫正执行内容包括电话报到、思想汇报、谈话教育、公益劳动、学习培训等,但在具体执行中却受到各种制约(我们以《江苏省社区矫正对象管理工作规定》为例)。第一,按规定司法所每月应走访矫正对象家庭、单位或居(村)委会,了解掌握矫正对象情况。现实情况是司法所人员少,而且大都是兼职,同时社区矫正对象相对较多,要求每月走访一次实属困难。例如,溧阳某镇司法所只有3名人员,大都是兼职,而该镇矫正对象有42名,最多时达80余名,工作半径达10公里左右,平时事务性工作已十分繁重,只能勉强维持,现按《规定》每月走访一次矫正对象实属困难。第二,在请销假制度方面,按规定矫正对象离开户籍所在地或居住地县(市、区)行政区域的应当经司法所批准,一次请假不得超过7天,因特殊情况需要延长假期的,最多只能续假一次。矫正对象为了生活,一般都选择外出打工,按规定请销假既做不到也不现实。如李某盗窃案,2006年被判处有期徒刑2年6个月缓刑4年,李某在社区矫正执行过程中多次向所在地司法所想请假外出打工,未果,就擅自离开外出打工,导致该罪犯脱管。第三,在公益劳动方面。按规定有劳动能力的社区矫正对象应当参加公益劳动,参加公益劳动的时间每月不得少于12小时。在行政区域范围内的矫正对象基本能达到要求,但对于长期在外打工的人员来说,因为涉及到要向用工单位请假、来回交通费用、误工费等原因,因此执行起来有一定难度。另外,矫正对象参加公益劳动时的安全保障问题应引起重视。参加公益劳动是司法所组织安排的,矫正对象途中或劳动过程中出了意外谁负责?怎么处理?公益劳动对缓刑罪犯和假释罪犯是否合乎刑法值得考虑。第四,季度评议制度要求各社区矫正工作机构每季度召开1次评议会,检察机关应派员参加,但监所检察部门人员少,大都在派驻看守所检察室工作,这样各乡镇矫正机构每季度开会请检察人员参加就成了问题。三、在执行阶段的社区矫正主要包括刑事执行监督和事后监督社区矫正不同于监狱矫正,它的优点在于有利于矫正对象回归社会。目前国际社会中的社区矫正主要有三种模式:第一种模式在逮捕前,主要是指非收容方式的措施,如我国的取保候审、监视居住;第二种模式是从逮捕开始或侦查开始至审判结束或执行前的模式,主要包括不起诉、终止审理、宣告无罪、免除刑罚等;第三种模式是在执行阶段,如缓刑、假释、监外执行、执行过程中的休假、减刑、提前释放等,这是制度化社区矫正的最主要模式。根据《刑事诉讼法》第244条和《监狱法》第6条都规定,人民检察院对执行机关执行刑罚的活动实施监督,检察机关的刑罚执行监督应该是对刑罚执行的全过程开展全方位的监督,但目前的情况是,检察机关的监督基本上是人民法院或监狱管理局作出裁定或决定后的事后监督,虽然检察机关可以提出纠正意见,但由于提出纠正的时间可能超过法定期限或是有的罪犯已经根据裁定减去余刑或被假释,从而给监督工作带来难度,而且法律对生效的减刑、假释、暂予监外执行的裁定抗诉程序的缺失直接影响了监督的力度和效果。同时在社区矫正的实践中,检察监督的内容和方式主要停留在对法律文书的审查和每年若干次的联合执法大检查上,这样的工作内容和方式与监狱矫正中的检察监督没有什么区别,弱化了社区矫正作为全新的刑罚执行方式的定位和尝试意义。四、法院交付的执行不力检察机关监督活动的前提条件是要搞清监外执行罪犯的具体情况,而监外执行罪犯的数据来自于不同部门,如缓刑、管制由法院提供,保外就医、假释、剥夺政治权利由各监狱提供。这些数据的提供者不仅涉及到本省、市、区的司法机关,还涉及到外省市的司法机关,因此经常出现“见档不见人”、“见人不见档”的情况,脱管、漏管现象严重。调查表明,发生监外执行罪犯脱管、漏管现象主要集中在交付执行和监督管理两个环节,其原因在于有关机关交付执行脱节和监管不到位。以常州为例,从2006年常州市社区矫正对象的统计数据来看,检察机关统计1-11月应纳入社区矫正对象人数全市为1009名,司法行政机的实际接收人数为941名(有档案无人、有人无档案的矫正对象司法行政部门不接收),可见脱管、漏管的现象之严重。造成脱管、漏管的主要原因以下几方面:第一,因法律文书不全、相关材料不齐备造成脱管、漏管。在对矫正对象的接收中,我们发现,有不少矫正对象的法律文书和相关材料不齐备,尤其在还没有实行社区矫正试点工作的省市,移交的材料就更加欠缺。一是监狱对出监人员的法律文书一般都不是直接送达司法局矫正科,而是寄给安置帮教办公室,造成疏漏。二是有的矫正对象到派出所报到后,没有到司法所报到,造成司法所只见文书不见人。三是由于法院交付的程序法律规定不明确,执行操作不规范,未按社区矫正工作流程要求将有关法律文书和社区矫正材料及时移交市司法局。例如2005年10月至2006年11月底,被新北区人民法院判处缓刑的罪犯共计45人,至调查时未有一名移交至区司法局。第二,由于城市建设、房屋拆迁、外出务工,人户分离日趋突出,导致监外执行罪犯脱管、漏管。第三,有关职能部门主动参与、团结协作的意识不强,对矫正对象的工作衔接不到位。对原有脱管下落不明的对象,公安机关和司法行政部门没有很好地配合,组织力量进行查找;对新的矫正对象的脱管、漏管,司法行政部门也未及时向公安机关通报。五、相关支助系统并不完整1.社区矫正专项工作经费落实难社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动,必须要有有力的经费保障才行,但从目前的现状来看,还存在很多问题。从2003年开展试点工作以来,中央和省既没有增加一个人员编制,也没有拨工作经费,都要自行解决。上级司法行政和财政部门没有明确规定社区矫正工作经费的具体标准,简单的要求不具可操作性。而且,社区矫正行刑成本全部转移到地方,相应的财政配套政策却没有出来,有限的地方财力无法从根本上给予保障,影响行刑效果。目前,社区矫正专项工作经费落实难度大,许多地区都没有将社区矫正工作经费列入当地财政预算,大多数乡镇没有落实专项经费。这就影响了社区矫正工作人员积极性和主动性,影响了工作的开展,检察监督当然达不到应有的效果。2.检察机关监督活动的前提条件正确的决策来源于正确的认识,正确的认识来源于真实、全面的大量的信息以及对这些信息的深入分析和研究。检察机关监督活动的前提条件,一是要搞清社区矫正人员的人数;二是要搞清社区矫正人员的具体情况,但对于检察机关而言,由于长期缺乏像公安、法院那样深入社区、街道、乡村等的细微分支机构,因此,检察宣传教育、帮助服务措施没有像公安、法院那样的基础,因此建立一个统一、全面的资料信息系统就非常必要。3.社区矫正工作人员配置方面目前,试点地区的社区矫正工作人员,一般由专业矫正人员和社会志愿者两部分组成,专业矫正人员一般由司法所干部、监狱警察和社区民警构成。但我们也必须明确的是,社区矫正是一项专业性、法律性和政策性很强的工作,社区矫正工作人员代表国家实行刑罚,必须有符合身份和能力的人才能胜任。他们要有较高的政治业务素质,还要精通法学、教育改造学、心理学等方面的知识,要有很强的组织协调能力。在美国,从事社区矫正的人员均有学士学位,而我国的社区矫正人员的素质还存在明显的不足。第一,以常州为例,全市社区矫正人员年龄偏大,50岁以上65人,40岁至50岁83人,30岁至40岁104人,20岁至30岁50人;文化程度偏低,高中及以下文化99人,大专文化161人,本科文化42人,具在法律专业学历的有40人。第二,矫正工作人员专业素质须进一步提高。社区矫正工作人员对社区矫正所涉及的法律知识一知半解。在对常州社区矫正情况的调研中,我们发现社区矫正工作人员文化程度不高,个别工作人员对社区矫正业务工作不熟悉,对罪名、社区矫正类型混淆不清,说的是外行话,办的是外行事,对如何制订矫正方案感觉束手无策。如个别乡镇司法所工作人员对刑罚执行的强制性认识不足,对因经济犯罪、现在当地经营一定规模的企业、且是当地的纳税大户、有一定社会地位的矫正对象实施社区矫正存在一定的思想顾虑;人性化服务意识不强,对个别无正当职业、又严重残疾、家庭困难的对象不闻不问,对具有技能和知识的矫正对象在提供就业机会上不主动,对表现较好或不服监管的对象在奖惩上不及时。第三,心理矫正专业人员资源缺乏。社区矫正在一定程度上是对矫正对象犯罪心理的矫正,由专业人士进行心理辅导是最有效的方式之一。但心理矫正是一项专业性很强的工作,需要精通心理学专业知识和技能。调查表明,在北京由于缺乏熟练、过硬的心理专家,作为矫正工作中非常重要的“心理矫正”工作也开展艰难。第四,极少数社会志愿者和监督人不能完全发挥作用。由于社会志愿者主要由村治保主任或调解主任、村民小组长等成员组成。他们大都有自己一摊子工作,平时比较忙,难以有更多的时间和精力从事矫正工作。六、社区矫正工作,是一项复杂、多第一,社区矫正必须依托于有稳定联系纽带的居民共同体而存在,作为新的行刑方式