变革社会背景下社会稳定风险评估的缘起与发展

世纪60年代提出了著名的“亨廷顿悖论”:“现代化是近代以来世防控机制，善于处理各种复杂矛盾”。以源头治理、事前预防、民主协商、科学决策为特征的稳评机制，为化解社会矛盾与冲突、推进维稳模式转型、增强重大决策的科学性和民主化发挥了重要作为一项极具中国特色的风险防控机制，稳评在治理社会稳定风险方面已经显示出强大的生命力，并因其在维稳领域卓越的实效性，迅速地由四川遂宁、江苏淮安、浙江平阳等地的地方实践，上升为中央层践先行，理论跟进”的特征，理论研究滞后于实践发展，并出现了理论与实践的结合之困。因此，本文以稳评的缘起和发展为主线，对国内外学界的稳评研究现状进行述评，以期能够为健全和落实稳评机制提供学理支撑和思想启迪。二、国外稳评研究现状述评：从技术评估到社会影响评估公共决策的系统评估起始于环境影响评估(EnvironmentImpactAssessment,EIA),环境影响评估又逐渐演变为社会影响评估(SocialImpactAssessment,SIA)。如今，社会影响评估已成为西方国家应对社会风险的主要机制，稳评就是其重要组成部分。然而，在西方国家或国际组织的相关评估政策、指南及手册中，只具有宏观意义上的社会影响评估，而没有专门的稳评。尽管社会影响评估与稳评是不同时期、不同环境的产物，但二者的主要做法有许多相似之处，都是以评估起始于20世纪30年代的美国保险业，自此学界才开始真正以科随着社会发展理念由“以经济增长为中心”到“以满足人的基本需求为核心”,再到“以人为中心的可持续发展”的演变，20世纪70年代以来，为有效预测和化解公共政策和重大项目引发的社会表1是国际上不同时期社会评估的评估重点和内容。20世纪50年代以来，各种社会评估理论与方法迅速发展，社会影响评估研究就始于这个时期。唐纳德·坎贝尔(DonaldCampbell)研究成果。1969年，在圣塔芭芭拉石油泄漏事件推动下，美国国会初期的社会影响评估包含在环境影响评估中，如芬斯特布斯重大工程项目建设中，成效显著。从1975年起，美国还在对外援助的研究和实践。据统计，在NEPA实施的最初十年，近12000个环境20世纪80年代初期，社会影响评估愈发受到重视并开始突破各1984年，世界银行首次要求将社会影响评估作为世界银行开展投资机构评估共同进行。1987年，联合国世界环境CommissiononEnvironmentandDevelopmen学中走出来，具备了更加开阔的学科视野。世界大坝委员会(World估、技术评估，可见社会影响评估在项目评估中占据的地位。20世20世纪90年代，社会影响评估的发展呈现燎原之势，大量关于中，亚洲开发银行更是明确规定将社会影响评估列为发放贷款的必要条件，世界银行也要求对所属的重大工程贷款项目开展社会影响评估。1994年5月，美国评估协会专门颁布了社会影响评估的指南和原则，标志着社会影响评估进入规范化建设阶段。2022年，世界银行制定了社会分析范例手册，该手册进一步强化了社会影响评估的地位和作用。至此，国际社会基本上建立了比较完善的社会影响评估体系，社会影响评估的概念、指标、框架等更加明确，社会影响评估步入了快速发展的黄金期。(二)国外社会影响评估的研究内容随着以人为中心和可持续发展等理念的确立，社会影响评估越来越得到实务界的重视，并被很多国家作为项目审批的重要环节和重大决策的重要依据。研究发现，运用了社会影响评估的项目在社会发展质量方面的满意度从51%增加至74%;对于既开展了社会影响评估，又在项目管理中得到社会专家支持的项目，在社会发展质量方面的满意度将提高至93%。[4]实践发展的需要推动了社会影响评估的理论研究，并产生了较为丰富的研究成果，主要涉及社会影响评估的相关概念、评估变量、指标体系等内容。然而，由于社会影响的范围难以明确界定，不同类型项目的评估区别显著,不同的学者或组织对社会影响评估的研究重点各异，使不同时期社会影响评估的研究内容呈现20世纪60年代，美国学者埃·蒂里阿基安(AkiAnnThierry)[5]美国学者F.T.汉厄(F.T.Hane)于20世纪60年代末提出了第一个究”方法构建了社会影响评估指标体系，确立了包含12项内容的指标体系。20世纪70年代，美国社会学家罗蒙德·鲍尔(R.Bauer)的20世纪80年代，社会影响评估的研究内容进一步丰富。美国以内布拉斯加(Nebraska)为代表的社会系统学派在1982年提出了相互作用的基础上，提出了社会预测模型。另外，理查德·埃茨(RiehardEtz)提出了社会不稳定的六个标志：政治上不稳定、家庭结构处在崩溃状态、可利用的社会资源减少、社会组织中的杰出人物专权、人类需求得不到满足的情况严重、社会受到对外开放浪潮的冲击。艾斯特斯(LouiseEstes)提出了六个确定社会不稳定的最严重指标：社会组织中的精英人物专权、人类需求得不到满足的情况严重、社会资源日趋贫乏、政治动荡不安、家庭结构处在崩溃状态、传统文化力量处在崩溃状态。罗伯特·达尔(RobertA.Dahl)提出了衡量社会稳定状况的四大指标：冲突的弥漫性、冲突的剧烈程度、冲突的持续性和冲突总量。[6]经济合作与发展组织(OECD)和联合国环境规划署(UNEP)于1989年构建了压力—状态—响应模型(PSR框架模型),被广泛应用于社会安全评估领域。20世纪90年代，社会影响评估的研究视野进一步拓展，并聚焦在评估指标的构建上。由于社会影响评估的变量涉及衡量工程项目或公共决策实施产生的人口、社会环境、制度结构、利益关系等方面，评估目标多元而评估指标难以量化，因此，研究者的变量选取主要是建议性和说明性的，对评估指标选择也不尽相同。泰勒(Taylor)等认为，社会影响评估的指标体系主要涉及社会组织、人口变化、生活方式以及态度、信仰和价值观等因素。[7]博尔杰(Burdge)提出了社会影响评估的五类变量，即人口影响、社区与制度安排、地方居民与新移民之间的冲突、个人和家庭层面的影响以及社区基础设施需求。[8]布兰奇(Branch)在其构建的社会组织模型中将社会影响评估的指标变量分为四类：直接的项目输入、社区资源、社区社会组织和社区个贝克尔(H.A.Becker)等在《国际社会影响评估手册：概念和方法论的发展》一书中，详细介绍了以计算机为基础的定量方法、地理信息系统分析方法、社会经济模型、计算机模拟和公共仲裁等在社会影响评估中的应用。[9]一些国际组织也构建了社会影响评估的指标体系。社会影响评价指导原则跨组织委员会(ICGP)在1994年提出了社会影响评估的五大指标体系，即人口特征、社区与制度结构、政治和社会资源、个体和家庭变迁、社区资源，并将这五大类指标体系细分为32项指标。国际影响评估协会(IAIA)于2022年在对评估人、受影响者、管理机构、政策制定者、非政府组织、开发者和开发代理机构等主体充分调研的基础上，提出社会影响评估的12项基本原则，并选取了生活方式、文化、社区、政治系统、环境、健康和福利、个人和财产权利、担心和期望等八类变量作为社会影响评估指标。世界银行于2022年提出了以实现可持续发展为目标、涵盖工程项目实施前和实施后两个阶段的社会风险管理策略，并用定性和定量相结合的指标测量社会风险。上述国际组织的社会影响评估指标体系大体相同，但也略有差异，如国际影响评估协会更多地关注项目或政策引起的人口、社区和社会关系方面可测量的变化；世界银行更多地从地方社会文化和组织结构的特点分析项目如何实施才能更好地实现发展目标，同时关注特殊群体并强调公共参与。[10]107三、国内稳评研究现状述评：从社会影响评估到社会稳定风险评估来越关注重大决策的社会影响，社会影响评估由此兴起，而稳评作为社会影响评估的重要类型，开始受到国内理论界和实务界的高度重视。(一)国内社会影响评估研究现状述评目前，社会影响评估已经成为国内学界研究的热点议题，研究成果数量呈现持续增长态势(见图1)。相比于国外，国内社会影响评估研究起步较晚，最早可以追溯到20世纪80年代末，其应用领域也比较狭窄，主要运用于交通基础设施建设领域，且缺乏制度上的支持，社会影响评估的作用非常有限。国内学界系统地开展社会影响评估研究始于20世纪90年代初。这一时期国家颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》等，均要求项目可行性研究报告应包含社会影响评估。这有力地推动了社会影响评估的理论研究和实践运用。2022年，国家发展和改革委员会正式将社会影响评估列为项目评估的重要内容，这是社会影响评估发展的重要里程碑。图11997-2022年社会影响评估研究成果数量数据来源：中国期刊全文数据库(CJFD)。目前，国内学界在借鉴欧美国家和国际组织社会影响评估研究内开展了卓有成效的研究，取得了相当丰富的理论和实践成果。1.社会影响评估概念比较研究。狭义的社会影响评估主要是指对项目的“人民影响”的评估，即分析政策、项目、规划或方案可能的后果对人民有什么影响[11];而广义的社会影响评估则是对项目的利益相关者、生产活动、文化可接受性及其预期受益者需求一致性的评估。[12]另外，很多学者进行了社会影响评估的概念比较研究。向清认为，与社会影响评估相关的概念有“社会分析”“社会评价”等，影响评估”这两个概念在本质上是一致的，其核心都在于评估政策或项目在设计、建设、实施和运营过程中可能产生的社会影响。[14]张长征等在比较社会评估、社会影响评估、经济影响评估和环境影响评估的联系和区别的基础上，认为社会影响评估是指项目建设对建设总体上看，随着经济社会发展对社会影响评估提出越来越多的需求，很多政府部门和研究机构编制了社会影响评估文件或手册，并在很多领域开展社会影响评估实践，关注和研究社会影响评估的机构和人员也持续增加，相关研究成果不断增多。然而，长期以来政府对工其应用范围还相当有限，无论是评估指标体系设置、评估机构数量还是制度保障体系建设，都没有达到相应要求，尚没有形成系统化、可操作性强的社会影响评估指南，这也是当前许多工程项目、公共政策实施后引发涉稳事件的重要缘由。因此，我国的社会影响评估仍处于初步发展阶段，理论界和实务界应继续加强对其研究和运用。(二)国内稳评研究现状述评从本源上说，稳评属于社会影响评估的重要内容。然而，稳评在中国发展的社会背景和社会影响评估与西方发展的社会背景不同。西方国家的社会影响评估主要是对20世纪工业化时代片面追求经济高增长而忽视社会环境保护的一种纠正，它源自于环境影响评估，但其评估的因素更加广泛。中国的稳评主要是出于“发展是第一要务、稳定是第一责任”的“稳定压倒一切”政治生态下以及社会转型期化解社会矛盾的现实需求，其稳评服务于国家统治目标和维护社会稳定的色彩十分明显。当前，社会稳定以及稳评已经成为理论界研究的重要议题。图2和图3分别反映国内学界对社会稳定和稳评的学术关注国内学界系统地开展稳评研究可追溯到20世纪80年代末至90安指数等四大方面16个指标在内的社会风险早期预警系统。[19]国家计委社会稳定状况研究课题组在对我国社会稳定状况跟踪研究的基础上，提出一个“客观指标”(主要包括社会冲突和社会问题)与“主观指标”(主要包括社会心理)相结合的社会稳定状况二元评估大于30%。图21997-2022年社会稳定研究成果数量大于30%。图31997-2022年社会稳定风险评估研究成果数量伴随2022年四川遂宁稳评机制的建立，尤其是中央对遂宁稳评切相关的重大决策领域。特别是在2022年以后，关于重大决策稳评1.社会稳定风险产生的风险源分析。目前理论界主要形成三个研究视角：(1)风险感知视角。胡象明从风险感知视角构建了重大决策稳评的分析框架，以揭示社会稳定风险产生的内在机理和演进逻辑，弥补重大决策稳评中公众风险感知内容的缺失。[23]黄杰、朱正威等基于文献和案例分析，指出重大事项引发的群体性事件在很大程度上源于不同利益相关者风险感知的差异性以及由此导致的应对行为，主张将风险感知视角引入到健全重大决策稳评机制的过程中。[24](2)政策缝隙视角。朱德米认为，推进重大决策稳评的关键问题是如何识并进一步探究了决策与风险源的关系，指出“政策缝隙”过大是公共政策风险聚集的重要因素。[25](3)社会预期视角。胡象明等将社会预期分析纳入重大决策稳评框架，认为重大工程项目的风险因素来自相关利益群体对该项目在利益性、安全性和合法性上的社会预期。2.重大决策稳评理论基础研究。重大决策稳评理论基础主要包括：(1)风险社会理论。童星在风险社会理论基础上探讨公共政策的社会稳定风险，指出“收益—风险”将取代“成本—收益”成为新的公共政策评估标准。[27]洪富艳认为，风险管理理论和风险社会理论是重大决策稳评的理论溯源。[28]程瑜、陈世明将重大决策稳评的理论溯三要素(燃烧物质、助燃剂、点火温度),理解社会稳定风险的形成、系。[33]43-60另外，治理和善治理论、民主理论、政治参与理论等何为“重大”,学界并没有形成一致看法和明确界定。策稳评对象是专门性评估还是综合性评估，即“大稳评”与“小稳的“五步工作法”:确定评估对象，明确责任主体；制定评估方案，措施、评估报告编制等方面。[39]1-9张红显从法理学视域对重大决策或工程项目产生的社会稳定风险(邻避事件、环境群体性事件等),张乐从各级政府公开的各类重大决策稳评政策文本中选取了53份作策稳评陷入“为防止风险而产生新风险”的困境，主张从“科学性”和“政治性”两个方面，对政策类稳评进行制度设计和法律规制。加重大决策稳评的“正向扰动”,减少重大决的风险链客观风险估算与定性分析的主观建构风险水平相结合的方信息技术革命加速了一个与网络社会相伴随的“评估社会”的被评估的对象。身处评估社会的我们，既是评估者，又是被评估者；评估既成为我们能够享有的重要权利，同时又可能成为限制我们权利的羁绊。这也正是评估社会的魅力所在。美国开国元勋托马斯·杰斐逊(Thomas