未利用土地课题

黄河三角洲高效生态经济区（东营）未运用地开发与保护研究报告东营市是黄河三角洲的中心都市和山东半岛都市群的重要都市，辖两区三县，总面积7859.3平方公里，根据第六次全国人口普查东营市总人口为203.53万。土地资源非常丰富，有26.85万公顷土地后备资源尚待开发，是我国东部沿海土地后备资源最丰富的地区之一。为进一步贯彻贯彻科学发展观，贯彻最严格的耕地保护制度，加紧实施《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，科学规范未运用地开发运用，充足发挥未运用地资源开发对贯彻最严格的耕地保护制度和土地节省集约制度、增加土地有效供应、拓展建设用地新空间、缓和用地供需矛盾、增进城乡统筹发展、着力推动黄河三角洲高效生态经济区建设的保障作用。近年来，东营市在未运用地开发项目实施中采用了暗管排碱、土地激光整平等国内先进技术，对项目区内进行支、斗、农、排等高级灌排水利工程设施配套，增加耕地比例有了较大提高，土壤质量明显改善。大面积的未运用地开发和耕地占补平衡指标异地交易，为全省占补平衡做出了巨大奉献。但随着未运用地的大面积开发，东营未运用地后备资源也快速减少，特别是大面积成片未运用地地块越来越少等问题也日益凸显。本报告通过对近年来东营市未运用地开发运用的调查研究，提出此后未运用地开发运用和保护建议。一、东营市未运用地概述（一）东营市未运用地的内涵按照《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未运用地。未运用地开发运用项目划定的概念内涵，与《土地管理法》相一致。是指农用地(直接用于农业生产的土地，涉及耕地、林地、草地、农田水运用地、养殖水面等)和建设用地(建造建筑物、构筑物的土地，涉及城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地旅游用地、军事设施用地等)以外的土地。涉及未运用土地、其它未运用地两个二级地类。未运用土地又分为：1.荒草地。这类土地重要指树木郁闭度<10%，表层为土质，生长杂草；2.盐碱地。该类土地表层盐碱聚集，只生长天然耐盐植物的土地；3.沙地。重要体现为表层被沙覆盖，基本无植被的土地，涉及沙漠，不涉及水系中的沙滩；4.裸土地。指的是表层为土质，基本无植被覆盖的土地；5.裸岩石砾地。表层为岩石或石砾，其覆盖面积>50%的土地。其它未运用土地又分为：1.其它土地。指的是未列入农用地、建设用地的其它水域地；2.河流水面。重要指天然形成或人工开挖河流常水位岸线下列的土地；3.湖泊水面。重要是天然形成的积水区常水位岸线下列的土地；4.苇地。指的是生长芦苇的土地，涉及滩涂上的苇地；5.冰川与永久积雪。由于东营市所在区域气候特殊、地形地貌、水文和水文地质以及成土母质条件，加上市场调节的影响，全市盐碱地与某些特定区域的不稳定耕地、林地、坑塘水面等土地运用类型经常处在动态转换之中。因此，土地运用现状调查中时有把本应属于盐碱地的地类调查统计成耕地或其它农用地等地类，从而影响地类调查的精度和精确性，也不符合科学原理和国际上通行的分类原则，在一定程度上影响土地运用决策的科学性。根据调查，海拔在2m下列的平坦区域，土地盐碱化会随海潮影响的时间变化成周期性变化，在两次海潮影响期间，土地呈积盐→脱盐→再积盐周期变动。在这一区域，即使现状是耕地，这种耕地也是很不稳定的，并且生产力很低，随时可能退化成盐碱地。因此，本调研报告根据国际上通行的分类原则，将含盐量在0.2%以上，或土壤碱化度在20%以上，又与大片盐碱地紧邻集中连片分布的地类，无论其现状的覆盖特性如何，都划为盐碱地，也称为准盐碱地。将未运用地分类面积加上准盐碱地面积，构成东营市广域未运用地面积。按此原则调查统计，全市有广域未运用地面积334352.91公顷（501.53万亩），其中河口区和垦利县面积较大，另首先是利津县和东营区，最少的是广饶县。（二）东营市未运用地开发保护的理论与现实意义从理论意义来看，东营市未运用地的开发与保护符合生态经济学理论。生态经济学是随着经济社会的日益发展，资源环境与经济发展矛盾日益突出的前提下逐步演化而来，是研究社会再生产过程中经济系统与生态系统之间的物质循环、能量转化、信息交流和价值增值规律及其应用的科学。东营市未运用地的开发属于生态产业的发展范畴，能够成为实践生态经济学的典型例案，为全国未运用地开发探索新途径，提供新经验。从现实意义来看，加紧东营市未运用地开发，是贯彻国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的重大举措，是推动黄河三角洲高效生态经济区建设的核心和重要突破口，也是加紧区域产业集聚升级的必要保障。只有全力以赴搞好未运用地开发，把未运用地资源潜力转化为经济优势和发展优势，才干真正把规划落到实处；才干有效集聚要素资源，承接产业转移，增强区域核心竞争力；才干有效保护环渤海和黄河下游生态环境，增进区域可持续发展。通过未运用地开发，增加用地面积，可觉得本地区拓展发展空间，有助于缓和全省土地供需矛盾，实现耕地总量动态平衡，有助于吸引发达地区资金、人才、技术、信息向黄河三角洲聚集，也为本身发展注入强劲动力，为其它地区提供新的机遇和空间，从而形成加强区域交流合作的新的载体和平台。（三）东营市未运用土地现状分析1.东营市未运用土地的现状黄河三角洲是中国三大河口三角洲之一，“黄河年均造陆21.26km2，现河口处造陆速率高达32.36km2/a，是世界土地资源新生速度最快的地区”①，是中国东部沿海土地后备资源最丰富的地区，含有很大的开发潜力。根据全市未运用土地调查，东营全市土地总面积为7859.3平方公里，其中农用地面积为405317.0公顷，占全市土地总面积的51.57%；建设用地面积为112150.3公顷，占全市土地总面积的14.27%；未运用地面积为268464.2、东营市未运用土地的重要形成因素从东营市未运用地的重要形成因素来看。我市土地资源重要是千百年来由河口沉积和河流泛滥作用而成的沉积物上发育而成的新成土，出于自然与人为影响下的复杂的盐渍环境中。全市微地貌重要有5种类型：古河滩高地，占全市总面积的4.15％，重要分布于黄河决口扇面上游；河滩高地，占全市总面积的3.58％，重要分布于黄河河道至大堤之间；微斜平地，占全市总面积的54.54％，是岗、洼过渡地带；浅平洼地，占全市总面积的10.68％，小清河以南重要分布于古河滩高地之间，小清河以北重要分布于微斜平地之中、缓岗之间和黄河故道低洼处；海滩地，占全市总面积的27.05％，与海岸线平行呈带状分布。这些土地即使地形平坦，起伏不大，但由于泥沙沉积物不同，土壤土体构型复杂繁多，浅层地下水埋深较浅，矿化度高。土壤类型重要是潮土和盐土两大类，其中潮土土类面积39.12万公顷，占全市土地总面积的49.99％；盐土土类面积35.45万公顷，占全市土地总面积的45.31％。这两类土地有机质含量低，缺少团粒构造，普遍存在旱涝碱瘦的问题。蒸降比为3.5:1，土壤次生盐渍化威胁大，大部分地区只生长黄须菜、芦苇、马绊等耐盐碱作物。土地生态环境比较脆弱，重要体现在土地的盐碱化程度较高，树木覆盖率低于全省平均水平，生态环境治理与土地恢复整顿难度大，土地沙化面积加大，旱涝风沙等自然灾害频繁发生，地质构造背景复杂，面临着潜在的生态安全问题。特别是近海的沼泽与滩涂地，土壤含盐量不不大于2g/l，地下埋深不大于1m，矿化度不不大于30g/l,处在初级发育阶段，有机质、氮、磷等含量低。上述种种条件决定了该地开发运用将是一种长久而艰巨的过程，必须根据土地的自然区域特性和社会经济条件合理选择运用模式。3.东营市未运用地基本构造按未运用地分类，，东营市未运用地267033.89公顷，其中河流水面面积为15718.13公顷，占未运用地面积的5.89%；沿海滩涂面积为93670.29公顷，占未运用地面积的35.08%；内陆滩涂面积为22601.东营市未运用地现状构造图4.东营市各类未运用地的空间分布河流水面总面积为15718.13公顷。河流水面的分布面积最大的是垦利县，为4818.52公顷，占河流水面总面积的30.85%；面积最小的是东营区，为1367.91东营河流水面分布图沿海滩涂总面积为93670.29公顷。沿海滩涂的分布面积最大的是河口区，累计49730.58公顷，占沿海滩涂总面积的53.09%；面积最小的是广饶县，累计东营市沿海滩涂分布图内陆滩涂总面积为22601.79公顷。内陆滩涂的分布面积最大的是垦利县，累计16841.79公顷，东营市内陆滩涂分布图盐碱地总面积为126307.13公顷。盐碱地的分布面积最大的是河口区，累计44633.02公顷，占盐碱地总面积的35.34%；面积最小的是广饶县，累计4291.07公顷，东营市盐碱地分布图荒草地总面积为8736.55公顷。荒草地的分布面积最大的是河口区，累计4466.81公顷，占荒草地总面积的51.13%；面积最小的是东营区，累计41.28公顷，东营市荒草地分布图（四）东营市未运用土地特点及开发运用思路1、东营市未运用土地特点（1）未运用地资源丰富，便于大规模开发运用，东营市未运用地268464.0公顷，占全市土地总面积的34.16%。通过农用地适宜性评价分析，适宜开发整顿为农业用地的未运用地130万亩，适宜生态保护的181万亩，适应开发为建设用地的100万亩，是我国东部沿海土地后备资源最多、开发潜力最大的地区之一。并且未运用地资源大部分为国有未运用地，地势平坦、成片分布。由于土壤盐碱化程度过高，大部分不太适宜农业运用，但适合进行成片建设用地开发。（2）受地基承载力影响，土地运用强度比较低。辖区第四系广泛分布，厚达数百米，整体为第四系凹陷盆地构造。基岩断裂构造特别发育，并且活动强度大，周期性明显。按断裂的展布方向可概括为近东西向、北东向及近南北向四组。其中，近东西向断裂45条，北东向断裂30条，北西向断裂19条，南北向断裂12条，累计106条断裂。由于受特殊的地质条件影响，工程地质条件差，地基承载力低，高层建筑前期需要投入巨大资金进行地基解决，本地的社会经济条件难以承受，因此，我市建筑容积率较小、规模不大，土地运用强度较低。（3）未运用地盐碱化严重，农业运用难度大。黄河三角洲土地由千百年来河口沉积和河流泛滥作用而成的沉积物上发育而成，处在自然与人为影响下的复杂的盐渍环境中，大面积成片分布的未运用地重要集中在地势不大于2.5m的沿海地区。从地类来看，东营市大部分未运用地是盐碱地和滩涂，其中盐碱地126307.13公顷，滩涂93670.29公顷，分别占全市未运用地总面积的35.08%和47.3%。土壤类型重要是潮土和盐土两大类，土壤次生盐渍化威胁大，该区土壤含盐量普通在0.1－2%以上，蒸降比为3.5:1，地下水水位和矿化度高，特别是在近海的沼泽地和滩涂，土壤含盐量不不大于2g/l，地下埋深不大于1m，矿化度甚至不不大于30g2、东营市未运用地开发运用思路东营市未运用地开发运用要遵照“保护优先，适度开发，集约高效，以保护促开发”的原则。“进一步贯彻贯彻科学发展观，全方面实施《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，以土地高效运用和生态环境改善为根本，以建设全国重要的后备土地资源开发区和未运用地开发实验区为重点，以满足生态、高效、新兴产业经济区需要为目的，创新土地管理体制机制。②”从东营市未运用地开发运用思路来看，一是要对全市未运用地进行全方面调查，根据未运用地自然和社会属性进行适宜性评价，在适宜性评价的基础上，拟定其开发运用方向，通过开发运用与保护发挥未运用地生态和经济效益。二是编制规划合理安排未运用地保护和开发运用布局、规模和时序。具体说，对于需要生态保护的，优先划定为生态保护区，实施严格保护，除生态旅游项目外严禁开发；对于宜农开发用地则实施土地综合整治，逐步将传统农业区内的零星未运用地开发整顿为耕地，为全省耕地占补平衡做奉献；适宜开发为建设用地的，划定为建设用地备用区，立足我市用地需求，严格控制开发运用规模，严格限定准入项目，增进未运用地节省集约高效运用，提高土地运用效率。

（五）东营市未运用土地开发运用模式未运用土地开发运用既要遵照土地固有的自然属性规律，又要结合经济社会发展需要和科学技术水平所能提供的实践模式。根据东营市土地适宜性分区成果，结合区域内土地资源条件和生态类型的组合特点、生产条件与综合经济发展水平，以及发展方向和开发的重点，现在重要有以下几个未运用地开发模式可供参考选择：生态农业开发运用、农林牧综合开发运用、林牧草综合发开运用、林牧生态用地保护、黄河入海口生态保护和滨海水产养殖开发运用。1.生态农业开发运用模式。本区重要位于东营市南部和西部区域，地势较高，灌排条件较好，盐碱化程度较低，适合进行耕地开发运用，发展种植业——农区喂养型生态循环农业。2.农林牧综合开发运用模式。该区位于东营北部和东北部，未运用地盐碱化比较严重，土地运用率较低，是土地开发整顿最具潜力的地区，必须综合运用工程、生物、农业技术等方法，加大盐碱地开发治理力度，改良土地质量，提高土地运用效率。大力发展台田——池塘型生态农业模式、枣林间作型生态农业模式等综合循环型农业。3.林牧草综合开发运用模式。该区位于东营东北部，是黄河三角洲生态演进最激烈、生态环境最弱的区域，地貌以河道、河间洼地、滨海潮间带为主；土壤类型重要为滨海盐土、盐化潮土，极易发生次生盐渍化。必须采用“在开发中保护，在保护中发展”的原则，可适宜发展枣林间作型生态农业模式、草业—牧业为主的生态农业模式。4.牧草生态用地保护模式、入海口生态保护模