南水北调东线工程沿线治污工作的思考

南水北调东线工程沿线治污工作的思考

国家公园项目是缓解中国北方水资源短缺，实现水资源合理配置，确保经济和社会可持续发展，全面建设小康社会的战略基础设施。其中,东线工程是在现有京杭大运河及其平行河道基础上延伸和扩挖的,与沿线河流平交,并利用洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖作调蓄。工程除供水外,还兼顾防洪、排涝和航运等多种功能。东线工程作为南水北调“四横三纵”总体布局的重要组成部分,于2002年12月27日率先开工建设。从工程规划论证到工程建设的整个过程中,沿线水质及治污工作备受关注。本文旨在对东线十年治污工作进行梳理,总结治污经验,以期对其他重点流域治污工作提供借鉴。1水质达标分析由于位处我国东部淮河流域下游江苏的里下河地区和山东的沂沭泗流域,发达国家上百年工业化、城镇化进程中分阶段出现的环境问题,在该区域集中出现,并呈现结构型、复合型、压缩型的特点。东线治污既是全国水污染防治的缩影,又有明显的局域特征;既有流域治污的特点,又有线型工程保护的要求;既包括河流的治理,又涉及湖泊和湿地的保护。治理东线沿线污染,实现输水干线“清水廊道”目标是南水北调东线工程成功的关键。根据《南水北调东线工程治污规划》,2000年规划水平年,东线一期工程江苏、山东两省化学需氧量(COD)入河总量34.3万t,氨氮入河总量2.8万t,分别超出要求COD、氨氮入河控制量6.3万t和0.53万t的4.4倍和4.3倍;黄河以南36个控制断面中,仅1个断面水质达到规划目标要求,达标率3%,有3个断面水质为Ⅳ类,其他32个断面水质均为V类或劣V类,骆马湖以南段水质优于骆马湖以北,山东段全线水质总体为V类或劣V类。入南四湖各控制断面水质均严重超标,主要指标超标倍数在10~150倍。按照规划要求,东线一期工程通水前,全线COD入河量须削减28.0万t,削减率82%;氨氮入河量削减2.3万t,削减率81%;黄河以南36个控制断面中,有31个断面水质要达到III类,5个断面水质达到IV类。这些污染必须“就地消化”,而且治污完成后干线还将作为南水北调东线工程输水廊道。2缺乏治污道路在参考“九五”重点流域水污染防治工作经验基础上,东线治污伊始就在治污思路、管理体制、运行机制、防控体系等方面做了很多创新设计和探讨,逐步探索出了一条符合南水北调东线实际的治污道路。2.1离线治污方案控制单元是在流域治污规划制定中,根据水环境控制目标及污染分析,在综合考虑水域特征、行政区划、污染源分布等特点,将污染源所在区域及受纳水域划定为特定控制区域,建立污染源与水质控制目标的输入响应关系。流域治污规划可以以控制单元为基础,完成流域和区域总量控制和污染负荷的分配,以实现水质目标可达性和总量控制。以往控制单元的理念更多停留在规划编制层面上,规划执行层面则多侧重于具体项目的实施,常出现流域级规划、区域级方案及项目实施的脱节,实施过程中不能充分体现规划制定的思想,缺乏整体性和系统性。东线治污规划实施之初(“十五”期间),在总结、吸收、借鉴国内外流域治理的经验基础上,率先在全国确定了以控制单元为基础的重点流域治污规划实施的总体方向,并在国务院批转的《南水北调东线工程治污规划实施意见》(国函104号,以下简称《实施意见》)中将其确定为治污工作的基本思路,予以明确,并一以贯之。以控制单元为基础,制定治污实施方案是对规划执行的细化、补充和延伸,是水质、总量目标的再分配过程,是对具体项目、投资、责任的细化和落实,属分区域的详规。根据东线治污规划,国家有关部门组织江苏、山东两省分别制定了41个控制单元实施方案(其中江苏14个,山东27个),对规划确定的治污项目进行了优化、调整,增加了船舶污染防治项目和城市生活垃圾处理项目,调整了部分截污导流项目和工业水污染治理项目,共安排了工业结构调整、工业综合治理、城镇污水处理及再生利用、流域综合治理和截污导流等5大类项目426项,总投资153亿元。通过实施方案,将“以支流保干流,以区域目标实现、保干线清水廊道”的规划指导思想,落实到具体控制单元,将国内流域治污规划中首次采用的流域综合整治及截污导流等系统工程项目,融入控制单元治污体系内;将“治理、截污、导流、回用、整治”一体化的规划治污措施,细化对应到具体的实施方案,并率先将水域纳污容量的核定和污染物总量减排进行了有效对接;同时,将“水质、总量、项目、资金、责任”五位一体的治污管理目标,对应到责任辖区和责任单位,通过层层签订目标责任书等形式,实现治污责、权、利的统一,开创了重点流域治污的新模式。“十一五”期间,东线治污以控制单元实施方案为抓手,全面推动规划措施落实,2010年实施方案确定的426项治污项目全部开工,并完成404项,完成率94.8%;淮河流域控制片COD实际入河量为5.31万t,氨氮实际入河量0.43万t,分别较“十五”末的2005年削减了70.6%和77.8%,基本达到控制目标要求;黄河以南实测的35个控制断面中,有26个断面水质达到规划治理目标,达标率为74.3%,治污初见成效。“十二五”初期,针对江苏复新河等3个水质不稳定达标控制单元,山东洸府河等9个不稳定达标和不达标控制单元,又组织江苏、山东两省对各控制单元水质目标、容量总量、项目配置进行研究,制定并实施了控制单元补充实施方案,采取针对性的“一河一策”措施,深化达标治理。2.2建立健全制度法规，确保污染防治措施的落实2.2.1建立“大治污、大环保”工作格局治污工作涉及多个职能部门,国务院南水北调工程建设委员会办公室(以下简称国务院南水北调办)充分发挥协调职责,变“九龙分治”为“九龙共治”,建立了“职责清晰、责权一致、考核完备、监督有力”的东线治污管理体制。(1)理清治污职责。东线治污规划批准后,国务院南水北调办会同有关部门研究制定了《实施意见》,确定指导思想,明确部门分工,确定目标责任,理清投资渠道,并与江苏、山东两省签订责任书,落实治污目标责任。国务院有关部门在南水北调办统筹协调下,打破行业壁垒,围绕治污目标,发挥各自行业和专业优势,通力协作,合力治污。江苏、山东两省分别建立了“政府领导、部门负责、环保监管、企业治理、舆论监督、公众参与”和“党委领导、人大监督、政府负责、环保监管、部门配合、公众参与、舆论监督”的“大治污、大环保”工作格局。(2)实现责权一致。项目资金落实是规划实施的重要环节。《实施意见》规定,除截污导流项目投资纳入东线一期主体工程外,其他治污项目资金由南水北调工程基金、银行贷款和企业自筹等多渠道筹集。为加快项目实施、简化审批程序,2006年国务院对东线治污资金管理方式进行了调整,明确江苏、山东两省征收的用于治污的南水北调工程基金,不再上缴中央,由两省包干使用。2007年国家有关部门对截污导流工程审批方式进行调整,权利下放,资金定补,进一步落实了项目、资金、水质“三包干”,实现了责权的统一。(3)完善考核机制。在国家层面,建立了由国家发展和改革委员会、监察部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部和国务院南水北调办等组成的东线治污考核机制。国务院南水北调办会同有关部委分阶段对东线治污工作进行考核,考核结果报国务院。“十二五”期间,又将东线治污年度考核纳入国家重点流域水污染防治考核体系。在地方层面,根据治污要求,两省分别与沿线14个地市签订了目标责任书,层层落实责任,将治污目标任务完成情况作为约束性指标,纳入各级党委、政府领导班子和干部考核体系,实行“河长制”、“断面长制”,“约谈问责制”、“区域限批制”,“水质达标抵押金制”、“区域水环境质量补偿金制度”等。(4)建立常态化的监督检查机制。国务院南水北调办会同有关部门定期对治污工作进行监督检查,实行“每月一调度、每季一协商,半年一检查”,及时掌控治污进度。两省分管领导亲自带队摸查暗访,有关部门定期督查、通报治污进展,监察部门对行政效能进行监察,组织部门对干部绩效进行考核,媒体对治理效果进行监督,常态化的监督检查机制为治污措施的有效落实提供了保证。2.2.2建立了环境质量标准江苏、山东两省结合治污实际,不断完善地方法规和标准体系,从淘汰落后产能、提高排放标准,提升准入门槛、推进清洁生产,加强环境基础设施、实施水系生态建设,推广退耕还湿、建设环湖湿地,规范湖区养殖、加强航运管理等多个方面,为全面治污提供了有力的法规和政策保障。在管理设计上,将污染物排放标准转换为环境质量标准,实现了流域水污染控制管理的创新。山东省于2006年在全国率先颁布实施了分时段、分区域严于国家标准的地方性流域水环境质量标准,其中COD排放标准最高严于当年国家行业标准6倍多,氨氮排放标准最高严于国家行业标准7倍,此举取消了行业污染排放“特权”。同年,山东省出台《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》,将“治、用、保”策略上升为法规层面进行规范。2013年起,执行更加严格的水环境质量修订标准,将重点保护区COD、氨氮排放浓度限值分别调整为50mg/L、5mgL,一般保护区分别调整为60mg/L、10mg/L,将行业污染物排放标准与地表水环境质量标准进行了有效对接。“政策指导、法规约束、标准引领”,提升了治污减排的内生动力。2.3城镇污水处理改革稳步推进城镇污水处理厂建设是东线治污工作的重头,投资占规划治污总投资的61%。实现城镇污水处理设施建得起、可运转、能达标的关键在于建立良好的投资运营机制。按照“污染者付费、治污者受益”原则,两省率先启动城镇污水处理机制的改革,运用价格杠杆和市场机制,逐步建立开发、竞争、有序的环保市场。“十五”期间沿线县市污水处理费分别调到0.6~0.8元/t,“十一五”期间提高到0.8~1.0元/t,“十二五”全面达到1.0~1.2元/t,有效解决了污水处理厂运行费用和配套管网建设资金问题。同时,实行企业化改革,推行BOT、TOT、合资合作等方式建设和运营城市污水处理厂,逐步实现污水处理的投资多元化、运营企业化和管理规范化。2.4探索建立全球污染防控体系根据东线工程特点和沿线污染特征,东线工程逐步构建和完善了点、线、面,内、外源,全方位、立体化的“全防全控”的污染防控体系。2.4.1氧双组合、共产—点源污染防控采取的主要措施是以工业结构调整、工业综合治理、城市环境基础设施建设为抓手,以容量控制和浓度控制为约束,大力淘汰落后产能,实施工业治理“再提高”工程,建设城镇污水处理厂,推广中水再生利用。针对沿线造纸、发酵、印染3个行业COD排放量占工业企业的80%以上,结构性污染问题十分突出的特点,“十五”期间山东省率先关闭沿线5万t以下造纸企业草浆生产线和所有5000t以下酒精生产线,“十一五”期间共淘汰造纸产能90多万t,酒精产能21万多t,印染产能近2亿m。通过产业调整和升级,2010年山东全省纸制品总产量为2002年的2.5倍,利税增加了3.7倍,而造纸行业COD排放量却同比减少了62%,吨纸废水排放量同比下降了41.6%,较《全国“十二五”节能减排规划》确定的“淘汰单条产能小于3.4万t的非木浆生产线”提前了8~10a,山东造纸行业走上了良性发展快车道。江苏省也于2008年底前,淘汰沿线所有草(棉)浆化学制浆、年产5万t以下废纸造纸、年加工80万张(折牛皮标张)以下的制革、年产1万t以下的酒精和淀粉生产线,并通过提高化工行业准入门槛,实施搬企入园,加强园区内工业废水处理和循环利用。沿线通过环境质量标准倒逼机制,有力的推动企业污染治理水平的“再提高”。2012年,江苏省沿线共建成城市污水处理厂44座,日处理能力达208万t;建制镇污水处理设施113座,日处理能力25.65万t,建制镇设施覆盖率达到73%。山东省共建成污水处理厂90座,日处理能力达430万t,其中达到1级A处理标准的占50%,中水日回用能力达97.9万t,回用率达到20%以上。2012年东线沿线已建成的城镇污水处理能力较2002年提高了10倍以上,污水处理率达到87%,提前完成国家“十二五”规划提出的“到2015年全国城市污水处理率达到85%,县城污水处理率达到70%,城镇污水处理厂再生水利用率达到15%以上”的目标。2.4.2限制上岸废水处理设施防控的指导思想是以发展绿色航运为指导,岸、船结合,综合防控。结合京杭运河船型标准化示范工程,沿线淘汰水泥船0.4万艘,拆改挂桨机船2.4万艘;建成岸上废油水和垃圾处理(置)设施69座;全面清理取缔沿线小码头和小堆场,将港口、码头逐步退出输水干线,实施集约化、环保型建设,仅济宁市在梁济运河沿线清理、拆除小码头34个。同时规定,航行于京杭运河段的船舶,须送交油废水和生活垃圾,严禁中等毒性及以上的危险化学品运输,并在船舶上强制性加装生活废水处理装置,试点油改气(LNG燃料)混合动力船舶,航运污染防控工作进一步加强。2.4.3生态环境建设主要是以调水源头和沿线调蓄湖库为重点,发展生态农业,实施退耕还湿,建设生态屏障。江苏省将调水源头的江都取水口划为饮用水源保护区,实施农业面源污染控制、引江河道与湿地保护、生态林网与生态廊道、生态环境监测预警系统等建设,建成生态防护林667hm2,并在输水沿线地区发展生态农业,建设无公害农产品、绿色食品和有机食品基地100多万hm2,化肥使用量较2000年减少了15%以上。山东省以南四湖、东平湖区域为重点,实施“两减三保”(减少农药、减少化肥,保产量、保质量、保环境),推行农村环境集中连片整治,开展畜禽养殖污染治理,并在重点排污口下游、支流入干流处、河流入湖口,因地制宜建设人工湿地水质净化工程,实施规模化退耕还湿,建设沿河环湖大生态带,削减面源污染,增加环境容量,改善生态环境。2012年底,山东省已在沿线建成人工湿地面积9733hm2,修复自然湿地面积10867hm2。2.4.4景观隔离带型以水生态文明建设和河湖休养生息为目标,提升河湖生态功能,恢复受损河湖生态健康。江苏省结合运河城市环境治理,实施城区河道清淤和河岸水系的综合整治,运河城区段已初步形成了具有生态、绿化、美化功能的绿色通道和景观隔离带。山东省清理取缔和改造南四湖、东平湖投饵性围网、网箱约2.067万hm2,建立净水型增殖水域约7万hm2,实现渔业休养生息;同时,利用季节性河道和闲置洼地,建设21项中水截蓄导用工程,对经治理达标排放的中水进行截、蓄、导、用,在保证调水期中水不进入或少进入输水干线同时,逐步恢复河道生态功能,年可利用中水2.1亿m3,消化COD4.49万t,氨氮3121t,有效改善农灌面积达13万hm2。2.4.5建立一个完整的水质自动监测系统建设功能保护区。按照清水廊道要求,沿线关闭清理了输水干线所有排污口,明确今后输水干线不得新设排污口的要求。山东省还在沿线划定核心保护区、重点保护区和一般保护区,省际徐州市在辖区重点控制断面设立水质达标保护区,实施分区保护。建设环境监控体系。在重点治污控制工程安装在线视频控制系统,在重点污染企业、污水处理厂出水口设置生物指示池,安装水质自动监测装置,委托第三方管理,实行县、市、省三级联网监控。山东省还在部分区域重点排污企业试点安装电子闸门、总量控制IC电子卡,对企业排污进行浓度、总量控制管理;在南四湖主要入湖河流断面的水质自动监测系统上,加装特征污染物和重金属自动在线监测。目前,东线黄河以南实有监测的35个控制断面,已安装33个水质自动监测站,其中22个断面提升为国控断面,初步实现了东线治污控制断面水质监测系统的网格化。构建环境安全防控体系。围绕预防、预警和应急3个环节,两省已在制定和完善东线环境安全应急预案,通过建立风险评估、隐患排查、事故预警和应急处置等工作机制,建设应急事故池、排污口拦截闸、应急拦截坝等应急设置,确保事故状态上,污水不出辖区、不入输水干线,构建环境安全防控、环境监督预警和突发应急管理体系。3污染物和动植物物种净化系统2013年经十年努力,东线治污规划及实施方案确定的426个治污项目均已建成投运,实际完成投资174亿元,投资完成率为113%,规划确定的“治理、截污、导流、回用、整治”一体化的治污措施全面落实。因此,在沿线经济十年保持两位数高增长的情况下,进入输水干渠污染物入河总量持续减少,2012年主要污染物COD和氨氮入河总量比规划的2000年减少了85%以上,超过规划要求削减80%以上的任务目标,减排效果显著。据两省监测,自2012年11月枯水期起,东线沿线各控制断面水质均已达到规划目标要求,并保持稳定,输水干线达到Ⅲ类水标准。治污重点山东省黄河