国际金融危机对我国社会保障基金收支的影响

国际金融危机对我国社会保障基金收支的影响

美国次贷危机引发的全球金融危机对中国的经济和社会发展带来了前所未有的挑战。金融危机对我国社会保障制度建设产生了重大影响,也提出了新的要求。为应对国际金融危机的冲击,我国应加快社会保障制度建设,建立更加健全、更加完善的社会保障体系,以解除劳动者的后顾之忧,稳定民众生活预期和消费信心,达到增加消费、扩大内需的目的,实现经济和社会的成功转型。一、我国社会保障事业发展现状进入21世纪后,我国开始明确社会保障改革与制度建设的目标与方向。党的十六届六中全会提出逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系,党的十七大报告进一步阐述了我国社会保障建设的目标。近年来,我国社会保障体系的建设不断向广度和深度推进。各地努力扩大社会保险覆盖范围,加强社会保险基金征缴和管理,提高各项社会保险待遇水平。我国正处于社会保障加速改革、逐步实现全面定型的关键时期,但在百年一遇的全球金融危机面前,我国社会保障的一些制度性和深层次问题逐渐显现。(一)社会保障基金的运营机制对1.社会保障是促进经济增长的“动能”金融危机导致社会保障基金的收入减少和支出增加。一方面,金融危机通过对企业效益和劳动者就业影响的传导机制,给社会保险制度的运行带来了一定的冲击。一些企业效益下滑甚至停工、破产或倒闭致使不缴或少缴社保费的现象有所增加,社会保险基金的收入大大减少。另一方面,社会保险基金中的失业保险金等支出出现超常规增长,造成社会保险基金规模增速下降,甚至社会保险基金盈余减少。从理论上讲,通过社会保障支出的增长应对金融危机并不是一件坏事,恰恰相反,它有助于增加有效需求,熨平金融危机带来的负面影响。从这个意义上看,社会保障制度是抑制金融危机的“减震器”,是促进经济增长的“驱动力”。但是,社会保障作为经济增长的“驱动力”,是以健全完善的制度为前提的。如果社会保障体系残缺不全,缺乏公平性和有效性,甚至一部分人被排斥在制度之外,社会保障就不能起到有效地熨平经济危机、化解社会风险的功能,社会发展中的诸多问题可能会在金融危机的诱发下不断积聚,引发巨大的社会风险,导致社会危机。2.社会保障基金投资基金投资基金我国目前的社会保险基金平均收益率不到2%,低于同期累计2.35%的通货膨胀率,出现基金贬值。自2000年以来,以“安全至上”为投资原则的带有战略性储备的全国社会保障基金的年均投资收益率接近9%。截至2008年底,受股市暴跌的影响,资产总额从2007年的近6000亿元缩水为5623亿元,投资收益率转为-6.79%。国家为应对金融危机而采取的积极的财政政策和适度宽松的货币政策,又可能导致危机后的“通胀”,社会保险基金贬值风险加大。3.社会保险基金的安全性由于社会保险基金的管理体制和监督体制不完善,我国社会保险基金的安全性面临严峻挑战。社会保险基金是老百姓的“养命钱”、“保命钱”,其安全性直接关系到投保人的社会保险权益,不允许以任何方式侵蚀。但是,我国目前既存在私人侵蚀社会保障基金的行为,也存在公权力侵害社会保障基金的现象以及基金运行不畅、难以保值增值的问题。(二)社会保障体系的缺陷由于受社会结构、体制机制、思想认识与立法滞后等因素的影响,我国社会保障制度建设存在许多问题。这些问题在金融危机的冲击下变得更加突出。1.城乡居民医保待遇水平偏低一是我国社会保险覆盖面偏窄,相当数量的劳动者尚未纳入社会保障范围。截至2008年底,参加基本养老保险、失业保险和工伤保险的人员占城镇就业总人口的比重分别为54.9%、41%和45.6%。全国参加城镇基本医疗保险的人数为3.18亿人,参加新型农村合作医疗的人数为8.15亿人,覆盖面比较可观,但离全民医保的目标还有差距。特别是非公经济单位的员工、非正规就业人员和农民工的社会保险困难重重。二是社会保险待遇水平偏低。仅以养老金为例,多年来尽管数次上调养老金,但2008年全国企业退休人员月人均基本养老金才达到1100元,仅相当于全国城镇单位在岗职工月平均工资的45.2%。2009年,我国启动了自2005年以来的第五次养老金上调工作。养老金的不断上调从一个侧面反映出我国的平均养老金给付水平偏低,缺乏正常的增长机制。从国家社会保障的支出水平看,我国社保支出占国内生产总值的比重多年来一直徘徊在12.5%—13.6%,仅相当于英、美、德等国家在20世纪五六十年代的水平。2.养老保险保障我国现阶段的养老保险制度采取城镇和乡村不同的制度模式和管理方式。社会保障制度不统一的问题十分突出。目前世界各国的社会保险均是全国统筹的,而我国截至2008年底,才有17个省(自治区、直辖市)实现了养老保险省级统筹,其他省份的养老保险还停留在省级以下。至于养老保险以外的其他保障项目,多数省份还停留在县级统筹上。制度分割不符合社会保险的“大数法则”,不仅无法保证待遇支付,也容易阻碍社会保险关系的异地转移接续。3.社会保障制度本身的作用,导致社会公平助推的社会保障制度出现不足调节收入分配、实现社会公平,是社会保障的重要功能。我国现有的社会保障制度不但未能发挥调节收入分配的作用,反而在城乡之间、地区之间、群体之间、行业之间形成新的不公平,乃至出现本应成为社会公平助推器的社会保障制度反而成为社会收入不公的重要原因之一。全国企业与机关事业单位养老金待遇水平差距过大,正在试点的事业单位养老保险改革向企业看齐却不涉及机关公务员,这与社会保障的公平原则不相吻合。4.社会保险保费世界各国企业缴纳的基本养老保险费率一般为10%,国际警戒线为20%。我国目前由企业缴纳的基本养老保险费率已达20%,在部分地区甚至更高,已经接近或超过国际警戒线。加上其他社会保险,我国企业缴纳的社会保险综合费率为30%左右。费率偏高不仅对社会保险扩面以及社会保险费征缴形成障碍,而且企业用工成本的提高削弱了企业的市场竞争力,不利于劳动密集型企业的发展,进而对扩大就业产生不良影响。当企业遭受金融危机冲击时表现更为明显。5.老保险关系转移接续困难由于社会保险制度的条块分割、信息系统不健全及管理方式的落后等因素,流动就业的职工养老保险关系转移接续困难比较突出:一是户籍地和就业地不一致的参保人员转移接续难,大多数跨省流动的职工无法转移接续社会保险关系;二是劳动者发生职业转换时,职工的社会保险关系无法转移接续。社会保险关系转移接续难侵害了参保职工的合法权益,也造成大量农民工退保。(三)“企业—赖以运行的基础性社会制度亟待改革社会保障制度作为保障民生的一项社会政策,从来都不是独立运行的,其功能的有效发挥要以良好的基础型社会制度为前提,这包括合理的社会结构、公平的收入分配制度、健全的法制环境等。现行的城乡有别的二元社会结构是社会保障问题的制度根源。城乡分治,重城市、轻农村,城乡发展严重失衡一直是我国经济社会政策的重要特点。社会保险制度设计以“干部—工人—农民”的身份差别为标准加以衡量,区别对待。社会保险实质上是部分成员、部分内容的社会保险,这使广大农民等社会成员因社会保险覆盖面过窄、体系残缺不全而受到社会风险的威胁。收入分配不合理是造成社会保障问题的重要因素。一方面,中国的收入分配出现严重问题,贫富差距过大,基尼系数已达0.47;(1)另一方面,我国近几年财政收入的增长高于国内生产总值增长,居民收入增长低于国内生产总值增长,且居民收入中劳动所得偏低,所有劳动报酬占初次分配的比重只有40%多,而世界发达国家已达60%,新兴工业化国家也在50%以上。(2)这种收入分配格局的失衡,必然造成再分配环节上社会保障分配的失衡。我国社会保障制度建设走了一条“先推进后立法”的道路。建国60年来,社会保障制度整体上仍缺乏统一性,体系结构残缺,远远没有形成完备的社会保障法律体系。社会保障立法的滞后是社会保障体系残缺不全、强制性不足、制度分割、公平性缺失等问题的重要原因。二、健全的社会保障制度从国外的历史经验看,每当经济社会发展面临严峻挑战的时候,社会各界更容易对大力推进社会保障事业形成共识。比如,19世纪80年代德国俾斯麦政府为化解社会危机建立了社会保险制度,标志着现代社会保障制度的诞生。20世纪70年代的石油危机,促使了一些发达国家反思社会保障制度怎样才是适当、科学和可持续的。而美国通过建立健全社会保障制度应对经济危机堪称世界的典范,其做法和经验更值得我们借鉴。1929年美国华尔街的金融危机蔓延整个资本主义世界,导致世界经济进入大萧条时期,许多美国人流离失所,社会危机空前严重。1932年,美国制造业产出水平下降了40%,工资水平下降25%,失业率近25%。美国总统罗斯福决心通过国家干预、建立社会保障制度,来拯救美国社会。其主要做法如下:第一,实行面向社会贫困群体的救济政策。1933年5月,罗斯福签署了《联邦紧急救济法》,成立了第一个全国性的救济机构———联邦紧急救济署,并且拨出5亿美元作为对各州的紧急救济金。第二,实行大规模的以工代赈计划。1933年11月,罗斯福指令建立了民用工程管理局,开始了大规模的以工代赈。民用工程管理局的设计并不仅仅是“救济”,而是让人们尽快投入工作。1935年,在罗斯福的要求下,国会通过了紧急救济拨款法,拨款49亿美元,用于“救济、以工代赈和举办有益的公共工程项目,来增加就业计划。”(3)第三,制定《社会保障法》。1935年,罗斯福签署了世界上第一个对社会保障进行全面系统规范的法律———《社会保障法》。该法的主要内容包括:(1)联邦政府设立社会保障署,负责全联邦社会保障计划的实施;(2)实行统一的养老保险制度,由雇主和雇员缴纳养老保险税,建立养老保险基金;(3)由联邦政府和州政府共同实施失业保险计划,对雇佣8人以上的雇主征收失业保险税;(4)在联邦政府的帮助下,由州政府实施老人和儿童福利、社会救济和公共卫生措施。罗斯福新政的推行,使得美国在20世纪20年代经济快速增长时期形成的失衡的社会利益结构得到了调整,具有较强购买能力的中产阶级在美国迅速壮大。社会保障制度的推行和《社会保障法》的颁布,消除了人们的后顾之忧,使人们形成了稳定的预期。这些都是帮助美国最终摆脱危机,实现在相当长的时期里经济稳定增长的重要保证。其带给我们的重要启示是:社会保障的兴起与扩大内需、拉动经济增长和熨平经济周期波动直接相关。在应对经济危机时,政府不能只凭单纯的经济刺激来“拯救经济”,更要重视运用社会保障措施来“保卫社会”,防止经济危机演化为社会危机,确保社会安全与经济繁荣。社会保障制度是启动居民消费、扩大有效需求、有利于国家经济发展的十分重要的基本社会经济制度。完善社会保障制度是中国应对国际金融危机、刺激需求、保障民生、实现国民共享社会经济发展成果的综合性措施,是促使我国经济由充满风险的外贸依赖型向稳定持续的内需驱动型经济发展战略转型的必要手段与条件。理由如下:第一,健全的社会保障制度能够保障低收入群体在经济危机背景下的基本生活,能够通过保障弱势群体的基本生存权利,化解社会风险,安定人心。这是应对国际金融危机的重要社会基础。第二,健全的社会保障制度能够为国民提供明确的安全预期,增进国民的生活预期与消费信心。这是拉动消费、刺激内需、促进经济发展的必要条件。第三,经济全球化和人口老龄化的挑战都要求我国的社会保障制度从战略高度注重对人力资本的投资,从根本上提高劳动者的就业能力,为未来长期的经济发展提供重要支持。而健全的社会保障制度有利于直接提高国民的身体素质、教育水平、劳动技能以及劳动参与的积极性,有利于激励国民的创新和发展。第四,健全的社会保障制度能够实现让全体国民合理分享社会经济发展成果,最终实现共同富裕的发展目标,可以促进社会公平,实现社会和谐。三、国有股转持10%充实社会保障基金近年来尤其是遭遇金融危机以来,中国社会保障制度建设的步伐明显加快,社会保障投入超常规增长,社会保障水平大幅度提高,农村社会保障制度建设全面推进,这些都对缓解国际金融危机对我国社会经济的影响起到了重要的作用。2009年6月19日,国务院决定,国有股转持10%充实社会保障基金。这项政策有利于增强社会保障基金实力,为社会保障提供稳定的资金来源,加强对国民的保障,同时对于我国的社会保障改革也将起到推动作用。但是,国际金融危机尚未见底,中国社会保障改革和制度建设任务也远未完成,为应对国际金融危机,需要从经济社会变革的大趋势中考虑社会保障问题,以“广覆盖、保基本、多层次、可持续”为制度建设的基本方针,加快社会保障改革与制度建设。(一)及时、有利于社会保障制度的立法社会保障功能的有效发挥,离不开制度的稳定性、可持续性和利益关系的协调性,只有法律才能确保社会保障制度的稳定性、权威性和公平性。如果制度变动无常,会使国民对政府的信任度大打折扣,影响参保的积极性,非常不利于制度建设和制度功能的发挥。国家立法机关应该加快立法进程,及时制定出科学的、有利于社会保障制度定型和持续发展的《社会保险法》。此外,还应加快《企业年金条例》、《社会保险基金管理条例》等法规的制定工作,做好《工伤保险条例》、《失业保险条例》等法规的修订工作,最终形成完备的社会保障法律体系。(二)企业度过难为了应对金融危机,我国出台了一些短期的应急措施,包括适当提高相关社会保障项目的待遇水平,落实社会保险费减免政策,扩大失业保险基金支出范围以促进就业等。这对于维护社会稳定、避免经济形势的恶化是非常必要的。我们需要妥善运用这些措施,切实减轻企业负担,帮助企业度过难关。但是,上述措施很容易导致社会保障制度的分散与分割,与建立统一的社会保障制度的要求相悖。所以,社会保障工作在积极应对眼前问题的同时,也要着眼长远,要在城乡统筹和区域协调的总体布局下,整合各项社会保障制度,形成科学合理的社会保障制度体系。要通过积极应对这次金融危机,将社会保障制度真正建设成维护我国经济社会运行的“调节阀”和“稳定器”。(三)加强发挥政府职能作用,提高企业应收账款的统筹层次,增加企业社会保险费率,建立我国基本养老保险全国统筹机制,确立一个合理的缴费率一是扩大社会保障的覆盖面。当前,应该继续扩大社会保险的覆盖面,着力推进城镇非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员参加养老保险;积极推进农村新型合作医疗和农村社会养老保险工作,把社会保险覆盖范围扩大到全体农村居民。二是加大公共财政对社会保障的投入。我国财政对社会保障的投入只占国家财政的12%左右,而美国超过30%,加拿大为39%,西欧和北欧则占45%以上。(4)显然,我国财政对社会保障的投入偏低,因此,需要加强公共财政建设,建立财政投入保障机制,确保政府社会保障投入及时足额到位。三是提高统筹层次,适时降低社会保险费率。只有提高统筹层次,才能最大限度地提高资金使用效率,才能使社会保障在更大范围和更深程度上发挥社会稳定器的作用,才能把社会保险的费率降低到合理水平,降低企业负担,营造企业之间公平竞争的环境。我们应该坚定不移地按照国务院给出的时间表,到2012年实现基本养老保险全国统筹,并在全国统筹目标实现以后,通过精算的方式确立一个合理的缴费率。四是建立社会保障的全国联网系统,解决社会保险关系转移接续难的问题。每人设立一个与居民身份证号码相一致的社会保障号码,办理全国通用的“社会保险卡”,公民从出生起就建立,终生不变。利用现代科技信息手段,建立一个全国统一的规范、高效、务实的社会保障网络系统,公民只要输入自己的社会保障号码就可以办理社会保障业务。社会保障全国联网系统的建立,不仅可以增强参保人对社会保障制度的认同和信赖,提高其防范未来风险的信心,而且可以有效解决社会保险关系转移难等问题。五是加强社会保险基金的征缴和监管。要解决养老金筹集中存在的逃避、拖欠等现象,规范社会保险基金的支付管理,强化基金监管。(四)纳入农民工的职业保障农民工是受金融危机冲击最大的群体之一。他们在失业返乡后,一般无法享受失业保险和养老保险,而农村土地保障和家庭保障功能的不断弱化将使其生活受到严重的影响,由此将导致农村消费能力下降,不利于刺激消费、扩大内需的宏观经济调控政策目标的实现,甚至会对社会和谐造成冲击。对此,应加强对农民工的职业培训,鼓励和支持农民工创业,加大对农村公用设施的投入,为农民工提供更多的岗位。关于农民工社会保障体系的建设,首先应将农民工纳入工伤保险体制,分散和化解农民工所遭受的职业风险。其次,建立农民工医疗保障体系,防止农民工因病陷入生活窘境。再次,建立农民工养老保险政策。鉴于农民工流动性强的特点,制度设计需要充分考虑农民工养老保险关系在城乡社会保障体系之间的转移和接续,以调动其参保的积极性,保障其年老后能真正获得养老待遇。在没有实现全国统筹的条件下,农民工养老保险的转移接续可以借鉴欧盟为解决众多成员国之间因劳动力相互转移而带来社会保障问题所采用的“工作地缴费、分段记录、按比例支付”的经验。(五)社会保障的实施对于我国未来在全国劳动就业与社会保障构成了当代社会两大基本民生问题,“劳动就业是民生之本,社会保障是民生之安全网”(5)。劳动就业和社会保障不是此消彼涨的排斥关系,而是一个不可分