现代市场经济国家金融制度变迁的新制度经学学思考

现代市场经济国家金融制度变迁的新制度经学学思考

在现代市场经济和国家金融领域的发展过程中，主要有两种商业模式。其中之一是以德国为代表的全面银行模式，这两项业务一直整合在一起。其中之一是以美国和日本为代表的混合行业的管理模式。本文以银行业和证券业的分业和混业经营制度为主线来阐述现代市场经济国家的金融制度变迁历程。分业或混业经营制度是一种具体的金融制度,如同其他制度一样,随着经济、政治、社会、技术、意识形态等因素的变化对制度主体的影响,分业或混业金融制度也会沿着“制度均衡—制度非均衡—制度均衡—……”这一路径变迁。下面将具体对美国和德国这两个具有代表性的现代市场经济国家的金融制度变迁及银行、混业经营发展历程进行探讨,并对这一制度变迁进行新制度经学学思考。一、美国市场监管制度的演变美国金融制度是世界上公认的比较完善、规范和有效的金融制度。美国金融监管制度的变迁和演进是世界金融业发展的一个有代表性的缩影;美国金融制度的变革和发展趋势在一定程度上预示着世界金融业发展的方向。(一)以银行法为视角的美国分业经营1.20世纪30年代前美国金融制度的特点。20世纪前,美国商业银行发展迅速,非银行金融机构的发展相对迟缓,且主要以保险公司为主。进入20世纪以后,新兴的金融机构如储蓄与贷款协会、投资银行、信用合作社、金融公司等迅速发展起来,但是商业银行在金融体系中仍然处于主导地位。1913年联邦储备体系(即中央银行)根据《联邦储备法》而建立起来,标志着美国现代金融制度开始确立。20世纪30年代前,美国的金融制度基本上是不受管制的,自由竞争是当时盛行的观点。政府为了维持一个健全的、高效率的银行制度,只实行最低限度的管理以维持竞争秩序。当时,美国商业银行存、贷款业务与投资银行业务(证券业务)是相互渗透的。大多数商业银行直接或通过其附属机构从事证券投资业务。投资银行在承销股票和债权包销业务的同时,也开办某些商业银行的业务。此时,美国实行的就是一种混业经营制度。2.20世纪30年代美国分业制度的确立。1929～1933年全面而深刻的大危机对美国的金融制度造成了严重的冲击,美国银行大量破产倒闭,货币信用制度和证券市场濒于崩溃。经过30年代的大危机之后,人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑,认为金融体系具有内在的不稳定性。由于银行体系的脆弱带来了巨大的负外部性,对当时萧条的经济形势而言可谓雪上加霜,公众、金融业及政府都产生了强烈的制度变迁的动机,希望能有一种新的制度安排来维系银行体系的安全和稳健,避免银行连锁倒闭带来的负外部性就成了这一次制度变迁的最大收益。为确保公众对全国金融体系和货币供应的信心,政府金融监管的主导思想也发生了根本的转变:从主张自由竞争和政府的不干预,转向限制金融业过度竞争,保障金融业的稳健经营。在这种背景下,新上任的罗斯福总统颁布了一系列旨在彻底改革现行金融体系和货币政策的一揽子金融改革措施,力图重建美国的金融制度。从而开始了美国历史上最为重要的一次金融制度变迁,通过确立严格的银证分离制度,使美国真正开始了分业经营的历程。这次金融改革的主要目标是加强对金融业的监管,以规范银行业和证券业的经营行为;采取金融业务专业分工制和建立存款保险制度等,以达到稳定金融业和经济,防范危机的目的。为了保障金融改革措施的实施,美国政府颁布了一系列的对银行体制改革的法令,旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的《格拉斯—斯蒂格尔法案》(Glass-steagallBankingAct),也称《1933年银行法》。这一法律是基于这样一种判断,即如果断开银行、保险业与证券市场的联系,危机的循环就可以被打断,那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。该法的确立标志着美国分业经济制度的正式确立。《1933年银行法》第16、20、21、32条款作出了严格的分业规定:商业银行不能进行企业股票、债券等的承销、承购业务,除了购买政府债券以外,也不能经营证券投资等长期性投资业务;同时,作为证券经纪商、交易商的投资银行,也不能经营吸收存款等商业银行的业务。这一分业制度目的是禁止商业银行涉足高风险的投资银行业务,以免造成大量的不良资产,危害储户利益和整个银行体系的稳定。《格拉斯—斯蒂格尔法案》是美国金融法上的一座“里程碑”。它不仅标志着现代商业银行与现代投资银行的分离,也标志着纯粹意义上的商业银行和投资银行的诞生。《格拉斯—斯蒂格尔法案》的出台,从制度变迁的“成本—收益”分析角度看,并非许多学者现在看来是偶然的,而是在彼时彼地合乎逻辑的必然选择。继《格拉斯—斯蒂格尔法案》之后,美国国会又相继颁布了《1934年证券交易法》、《投资公司法》等一系列法案,逐步形成了金融分业经营制度。美国国会又在1956年通过了《银行控股公司法》,堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务。1956年的《银行控股公司法》在1970年(《银行持股公司道格拉斯修正案》)得到了进一步的修正。1987年国会通过了《银行公平竞争法》堵塞了《格拉斯一斯蒂格尔法案》的另一个漏洞,即通过设立“非银行业银行”(Non-BankBanks)①来间接从事银行业。(二)美国法上的分业制度美国不断完善的分业制度虽然在一定程度上稳定了金融秩序,促进了经济的持续发展,但随着经济形势的变化和金融环境的变迁,美国的分业制度面临多方面的挑战。1.激需求、市场利率和金融水平二战后,美国奉行凯恩斯的廉价货币政策,以货币供给的超常增长刺激需求,从而形成了长期性、制度性的通货膨胀。市场利率上升,而银行利率又受《Q项条例》上限的限制。最终导致银行资金大量流向金融市场,银行利润急剧下降,使银行业向证券业渗透的冲动难以抑制。2.将银行同降低金融市场分离1933年实行分业经营的一个重要原因是银行业控制着整个金融资产的近60%,是金融业的基础和主导力量,银行业的危机必将导致金融危机,甚至整个经济的危机,因此必须将银行同高风险的证券市场分离。然而,通过近70年来的发展,非银行的金融业在美国得到了巨大的发展,其所控制的金融资产已由原来的不足40%上升到目前的75%以上,而银行控制的金融资产已不足25%,银行安全与金融安全画等号的时代已经过去了。3.制度变迁的诱致机制。《自由竞争法案》2002年布雷顿森林体系的瓦解使得金融领域开始向多极化方向发展,美国金融业不再独霸一方。而《格拉斯—斯蒂格尔法案》又使得美国金融业一直处于分业经营的状态,造成美国银行规模小、数量多、业务单一、规模效益难以实现,因此面对欧洲、日本的全能银行,美国银行只能自叹弗如。市场经济需要金融服务一体化的内在要求使得银行和证券公司纷纷以各种金融创新来规避法律的限制,涉足对方的业务领域。如由证券商所经营的证券回购与回售协议交易,尽管无存款之名,但却有存款之实;又如银行、证券商在国外注册外籍公司,然后再回到国内开展综合业务等,这些都已不再属于严格意义上的分业经营。金融创新不断地冲破了人为因素和自然因素所形成的市场分割,使得不同融资工具、技术和服务之间差别缩小,不同金融产品和服务之间的替代性增大,银行业、证券业、保险业之间的联系越来越紧密,其界限也日益模糊,严格区分不同金融业务已相对困难。美国为了顺应这种金融产业日益融合的趋势,提高本国金融业的国际竞争力,该国从20世纪80年代初就开始了金融管制放松的进程,逐步改变了各金融机构的业务经营范围。随着20世纪90年代中后期日本、加拿大、英国等西方国家纷纷放弃原有的分业经营而转向混业经营的金融业监管安排,美国国内因此要求金融业混业经营管理的呼声日益高涨。当美国经济走出衰退,增长与效率成为公众关注的重点,限制银行业自由竞争与发展的《格拉斯—斯蒂格尔法案》就成了桎梏,制度变迁在各个层次收益最大化动力的驱使下潜移默化地进行。在1987年4月,美联储对《格拉斯—斯蒂格尔法案》的第20条款进行了重新的解释,允许一些大银行如:花旗银行、J.P.摩根和银行家信托公司等通过建立第20条款附属公司的方式开展某些“不合格”证券业务,其中包括承销商业票据、某些市政收入债券、抵押担保债券和资产支持证券。1989年美联储批准银行的第20条款附属公司可以经营公司的债券承销、买卖业务(J.P.摩根为第一家,而商业银行的大规模进入是在1991年),在1990年又允许部分银行经营公司股票承销业务。在随后的10年中,美国有数十家金融机构先后开展了证券业务,大大提高了美国商业银行的竞争力。在1996年,通货监理署决定允许银行直接通过经营性附属公司的形式开展非银行业务,这引起了广泛的争论。1997年美联储在放松银行业务方面又进行了实质性的改革,部分取消了1987年和1989年所建立的“防火墙”限制。于是商业银行逐渐开始在市场上通过直接收购投资银行并将其转为美联储所规定的第20条款附属公司的方式来经营证券业务,显然这要比直接新建一家投资银行快得多,且更能获得专业化的经营与管理经验。1997年5月,美国财政部长鲁宾代表克林顿政府向国会提出了金融体制改革的建议。主要内容是:取消银行业、证券业和保险业经营的限制;试图允许银行和工商企业互相融合,以增进金融业的效率,保障金融业的稳定。随着经济形势和金融格局的变化,对于推行混业经营的新的制度安排,不同层次的行为主体形成了递增的预期收益曲线与递减的预期成本曲线,当预期收益大于预期成本,制度变迁的诱致机制就开始启动。尽管决策者因为预期的监管成本和社会稳定成本曾经踌躇不前,但当增长和效率成为经济的首要问题时,混业经营显然是满足个人、机构和政府的各自偏好的合理的制度安排,制度变迁在微观和宏观层面有秩序地进行:技术创新——工具创新——机构创新——制度创新。1998年4月美国花旗银行与旅行者集团合并,合并后的花旗集团将花旗银行的业务与旅行者的投资、保险业务集于一身,这事实上已突破了混业经营的限制。成为美国第一个完全混业经营的银行持股公司(BHC)。1999年11月4日美国参众两院通过的《1999年金融服务现代化法案》废除了1933年制定的《格拉斯—斯蒂格尔法案》中的第20条(禁止会员银行与任何从事有价证券业务的机构进行联营),从法律上消除了银行、证券、保险各个金融机构在业务范围上的边界,允许商业银行以金融控股公司(FHC)形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务,实行混业经营。《金融服务现代化法案》结束了美国长达66年之久的金融分业历史,当时的总统克林顿称这一变化“将带来金融机构业务的历史性变革”。该法案的通过对全球都将产生深刻影响,这意味着在美国最早实行,并传播到世界各地从而对国际金融格局产生了重大影响的金融分业经营制度走向终结,并揭示了金融业混业经营的新纪元。(三)营体制的代表性模式。在金融子公司据《金融服务现代化法案》的规定,可从事混业经营的金融机构包括金融控股公司、国民银行和投资银行控股公司。由于投资银行控股公司不从事储蓄银行业务,实际上,从事综合性混业经营的金融机构主要有金融控股公司和国民银行。《金融服务现代化法案》的核心内容是“促进银行、证券公司和保险公司之间的联合经营”。该法案允许一些合格的银行控股公司以及国民银行的子公司从事证券业务和保险业务,允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透,实现联合经营,同时对各州禁止保险公司涉足银行业活动的权力加以某种限制。那么,这种混业经营体制的代表性模式就是金融控股公司。《金融服务现代化法案》在对《银行控股公司法》的有关条款进行修改的基础上,确立了金融控股公司这一组织形式。长期以来,银行控股公司旗下只能拥有银行和其他储蓄金融机构,这些公司的业务内容和资金规模受到严格的限制。而新的金融控股公司可以拥有包括商业银行,其他储蓄金融机构、投资银行(证券公司)、金融公司、各类保险公司、互助基金等经营不同业务的下属公司。美国混业经营的另一形式就是银行金融子公司①。在《金融服务现代化法案》出台之前,银行子公司的业务主要限定于传统的储蓄贷款业务。《金融服务现代化法案》在扩大银行子公司业务范围的同时,把从事不同金融业务的银行子公司改名为金融子公司。该法涉及的银行主要是由财政部监管的国民银行,州设银行的子公司业务由州监管当局做出决定。虽然银行金融子公司也能从事混业经营,但与金融控股公司相比,其业务受到一定限制。据《金融服务现代化法案》的条款,金融子公司可从事包括银行、证券、保险和信托在内的金融业务,但保险业务必须限定于代理业务,金融子公司不得自己受理保险业务,不得进行保险公司的投资业务。除以上永久性限制外,金融子公司在五年内,不能从事以持有企业股票为主的证券公司业务。就业务种类而言,金融子公司可以从事金融控股公司经营的金融性质的业务和其附带业务。与金融控股公司相比,银行金融子公司不仅在业务范围方面受到较多的限制,而且在设置条件方面也面临较高的要求。比如,作为建立金融子公司的条件,资产规模进入前50位的银行,其无担保长期债券的信用评估级别需达到单A以上。这种差异反映了金融控股公司和银行金融子公司的风险差别,银行金融子公司的风险要明显超过金融控股公司,这是因为银行与子公司的联系过于密切,银行更容易受子公司的牵连。因而持这一观点的人反对采用银行金融子公司的形式。(四)美国混合行业的管理除了制度变迁的内容以外,基于《1999年金融服务现代化法案》的金融监管体系与旧监管体系相比具有明显的制度优势。1.美国的市场监管体制美国在1999年之前实行个别立法、分业监管的体系。银行领域有银行法(《格拉斯—斯蒂格尔法案》),证券领域有“证券法”、“证券交易法”,保险领域有“州保险法”。《金融服务现代化法案》从金融机构的稳健经营、投资者的保护、公平竞争等目的出发,制定了多项监管规则。新的金融监管体系将银行、证券、保险统为一体,依法进行横向综合性监管,克服了旧监管体系个别立法个别监管在新经济形势下的不适应性,顺应了金融服务产业融合经营的发展要求。美国的金融监管错综复杂,既包括基于联邦法设立的监管机构,也包括基于州法设立的州政府监管机构。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有:联邦储备体系(Fed)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、全国保险监管者协会(NACl)、联邦储备监督署(OTS)和国民信贷联合会等,分别对各类金融机构实施专业的交叉监管。对银行业的监管有前三大联邦机构和州政府管理机构组成(如图1所示)。美国的金融监管体制引起了各金融监管机构之间的协调问题。特别是近年来经济、金融环境的变化,金融业务和机构之间的界限日益模糊,在此背景下,这种过于复杂的监管体制带来了很高的监管成本,监管的效率也受到了影响。但由于体制运行中的路径依赖,这种双线多元监管体制还是被延续下来,并且总的监管效果还是不错的。2.金融服务功能监管“机构型”监管又称部门监管,它是按照金融机构的类型设立监管机构,不同监管机构分别管理各自的金融机构,但某一类金融机构的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动,如银行机构证券公司、保险公司各自归属不同监管机构,对银行实施监管的监管机构就无权干预保险公司或金融公司的银行业务活动。“功能型”监管的概念主要是来自于有关金融系统的“功能观”理论,它是指一个给定的金融活动或一类金融业务由同一个监管者进行监管,而无论这项活动或业务由谁来从事,从发展趋势看,功能监管是混业经营环境下金融监管体制变化的一个新趋势。美国旧监管体系对金融机构进行分类并制定相应监管制度,新监管体系对金融服务功能进行分类并制定相应监管制度。原来监管银行控股公司的联邦储备体系(FED)现对金融控股公司进行监管;以服务功能分类的银行、证券、保险等的监管仍由原来各领域监管机构执行。《1999年金融服务现代化法案》对各级机构的监管优先权也作了规定:FED对金融控股公司进行全面监管,必要时也对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权;另一方面,当各领域监管机构断定FED的监管制度有不恰当监管时,可优先执行各领域监管机构的制度。《1999年金融服务现代化法案》的立法体系则以金融服务功能进行分类管理,当一种新金融商品出现时,不同背景的金融控股公司都有相同的经营权,既适应了金融融合的需要,又能够有效地按不同服务功能进行有效监管。3.监管机构应灵活判断金融商品旧金融监管制度对有价证券的定义采取“列举”的方式,将其认可的商品一一列举出来,例如,有价证券包括股票、有担保企业债券、无担保企业债券、利益分配契约中的权利证书等;新金融监管制度则采取“灵活判断”的方式,除了原有的商品以外,当一种新商品出现时,它是否属于“金融商品”由FED进行判断。如果是金融商品,应该属于哪一种服务功能,则分别由证券交易委员会(SEC)判断是否属于“证券商品”、由货币监理署(OCC)判断是否属于“银行商品”、由州保险局判断是否属于“保险商品”。如果各类监管机构发生意见分歧,则上交联邦司法机构作最后判断。《1999年金融服务现代化法案》的监管体系则通过“灵活判断”的方式来定义金融商品。当市场出现了新的金融商品,监管机构随时可根据情况来进行判断,既适应了日新月异的金融市场的变化,又有效地鼓励了金融创新。从以上几方面的分析可以看出,《1999年金融服务现代化法案》的新监管体系在多方面克服了旧监管体系的不适应性,顺应了金融服务业混合经营的发展趋势,为加强本国金融机构的竞争力创造了制度上的优势。总之,《金融服务现代化法案》正式确立了混业经营制度,对旧有的金融法规及金融监管体系进行了全面的改革与调整,从而完成了美国从“分业”向“混业”的金融制度变迁,为21世纪的美国金融业发展奠定了坚实的制度基础。二、德国的金融制度变迁相对美国而言,德国金融制度最大的特点就是长期以来一直坚持混业经营制度。虽然如此,德国也经历了一个金融制度的变迁和完善的演变过程。(一)各银行之间的竞争,促使业务交叉在发展初期,德国的各类银行,均有特定的重点业务领域,只是随着时间的推移,在发展过程中,各类银行之间相互竞争,业务范围逐渐交叉,才发展成目前的综合经营的局面。其中,综合银行对社会大众的服务供给,又通过一系列的专业性银行和特殊信贷机构加以补充。1.联合银行的产生和发展。现代社会德国现代银行制度的发展,始于19世纪中叶。1853年,科隆亚巴拉汉·欧朋海姆金融公司和古斯塔夫·冯·麦威森在达姆斯达特成立了工商银行,并与1852年在巴黎成立的动产信贷银行共同组成了一个现代股份制银行,并由此产生了一家集公司筹建、有价证券发行和一般银行业务于一体的综合银行。19世纪中叶也是合作银行和储蓄银行产生和发展的重要阶段。1840～1860年期间,就有800多家储蓄银行产生。此外,19世纪60年代,也产生了抵押银行。最早是1862年分别于法兰克福和梅林根成立的两家私营抵押银行。在以后的几十年里,德国银行业也一直是沿着上述四条路径发展的,并成为德国经济发展的主要支柱:股份制银行和个体私营银行主要服务于工业经济领域,合作银行和储蓄银行主要服务于中小型加工业企业和商业企业以及农业领域,抵押银行主要服务于作为工业中心的城市建设。2.“三德”后的新银行体系的形成,“三第二次世界大战期间,德国银行业遭到严重破坏。在二战后的西方占领区(美、英、法),被迫实施美国式的银行制度①。直到20世纪50年代后期,联邦德国地区的银行业才恢复了二战前的状态,继续着混业经营的道路。而在原东德地区,情况就更为复杂。与西部“全能银行制度”完全不同,原东德是按照原苏联模式来建设银行体制的。原有的一切金融机构禁止开展银行业务,各原民营金融机构被没收,重新成立的地方银行和储蓄银行接受原有银行的人、财、物,并成为新银行的决定性构成要素。同时,也进行了针对以前大银行的结构性调整,银行制度也是实行中央集权制度,且须配合中央政权的计划经济政策。两德统一后,为了使原有东部的银行体制能够适应市场经济原则的要求,德国联邦银行对东部银行进行了改组。打破了东部银行在业务上的严格的分工格局,引入竞争机制,建立“全能银行制度”(即混业经营制度)。由于德国工商业对金融资本的依赖和德国政府对银行提供全面金融服务的鼓励和支持,德国银行业迅速地从传统的金融业务扩展到包括股票、债券、保险等各个领域,为工商业提供了广阔的融资渠道。至此,德国金融制度经历了从混业经营到被迫分业经营再到重新混业经营这一变迁过程。(二)德国各级商业银行的业务领域限制德国混业制度是以综合银行对社会大众的服务供给,又通过一系列的专业性银行和特殊信贷机构加以补充为特点的。虽然,德国各类商业银行的业务领域各有侧重,但德国法律对他们从事何种业务却限制很少,他们可以随时开拓新的业务领域。因此,商业银行作为混业经营的全能银行,能够从事吸收存款、发放短期、中期和长期贷款、托收承付、买卖证券、信托投资、财产代管、投资咨洵、外汇交易、国内外汇兑等业务。1.德国商业银行参与证券业务(1)证券的保管业务。证券的保存与管理主要由德国商业银行来负责,证券的保管已经和银行转账支付一样,是商业银行的日常业务之一。商业银行对于受托保管的证券的管理范围包括:定期代客户收取证券的利息、分红和应归还的本金;同时,要向客户就证券兑换、投资计划、股票价格变动、优先购买新股等事项提供咨询;还应当及时提醒客户注重与其持有的证券有关的公告,例如,客户持有股份的公司发生财务困难等情况。(2)证券的承销业务。在德国,商业银行可以参与证券承销活动,采取的方式主要是承购代销,即银行首先自己买进所有待发行的证券,然后再把它们卖出去。商业银行承销股份公司的股票有三种情况:一是承销上市新股;二是内部股转化为公开上市股;三是股份公司增资扩股的股票。因为德国股份公司以发行股票方式筹集资金的历史较长,股票市场规模已经相当大,所以新股的发行已不占主要地位,目前,商业银行承销的股票以第三种情况居多。除去承销股票外,商业银行还可以承销债券和负责证券的上市。申请上市不是由发行人提出申请,而是由一家已被准许在股票交易所从事交易的商业银行提出申请。上市申请书包括由发行人和申请银行共同签署的募股章程。同时,德国银行在证券一级市场上还充当着发行者的角色。并且在德国债券发行市场上所占的比重越来越大,而政府债券的发行所占份额呈现下降趋势,公司债券的发行份额一直变化不大。(3)证券的自营和代理业务。在有价证券市场上,商业银行还以代理商和自营商的面目出现。当其作为代理商时,是在股票交易所代替客户买、卖有价证券,或是代理过户,要向客户收取手续费。这是德国商业银行参与有价证券市场的重要形式。作为自营商,商业银行可以自己买卖证券,以期获得买卖价差和投资资本收益。但要承担证券价格的波动风险。(4)其他证券业务。除了参与传统的证券保管、证券承销和证券交易外,德国商业银行还积极参与衍生金融工具交易业务和国际证券业务。表现突出的是参与期货、期权交易,也参与各类债券创新工具操作,如“债券化贷款”、“浮动利率债券”及各类“金融债券”等。此外,为改善本国在境外的货币和资本流通条件及其竞争条件,德国商业银行也积极参与国际上通行的零息票债券、浮息债券以及利率调期等各类债券的发行和交易,参与国际其他证券交易所的证券买卖与操作。并且,为了协调和管理商业银行在国内外证券市场上的业务活动,德国商业银行还自发组织了一个“中央资本市场委员会”,定期讨论与协调商业银行在参与证券市场的业务活动中出现的有关问题。总之,银行等金融机构对证券市场的参与为证券市场的繁荣提供了条件。2.德国的市场监管体制虽然德国一直坚持混业经营的制度,但20世纪30年代的世界性经济大危机也是德国无法避免的。德国的银行业也是备受冲击。不过,与美国不同,德国并没有因此而实施严格的分业经营制度,德国政府更加注重全国性、统一性的金融监管。而第二次世界大战以后,德国银行业一直运行平稳,其重要原因就在于有效的金融监管对金融体系的稳定运行起到了“保护伞”的作用。(1)德国金融监管的特点。现代德国金融监管的突出特点就是内部监管(即自我监管)与外部监管(即社会监管与联邦银行、联邦金融监管局监管)相结合。自我监管以建立金融机构的内部治理结构为基础,建立股东大会、理事会、监事会之间的相互制约和制衡机制,以年度业务报告和股东大会为依据。社会监管则通过一些银行设立独立的审计机构,对银行资产营运做出结论,并将其审计报告报送联邦金融监管局。这些社会性质的审计机构要对其审计结果负相关责任。德国金融监管的另一大特点是对大银行分支机构实行“并账管理”。德国拥有为数较多的大银行,在国内外设有众多的分支机构,资产总额巨大。若这些银行的业务经营出现风险,不但对德国经济金融产生重大影响,而且对全球的经济金融活动带来一系列的后果。因而对它们的监管是非常重要的。德国中央银行和联邦金融监管局在对大银行的监管中,除要求各大银行必须建立内部自我约束机制和内部监控体系以防范风险外,还要求各大银行将国内外各分支机构及银行集团的资本、资产及负债进行汇总,从整体上对其资本充足率、资产质量、抵御风险的能力、债务清偿能力、资产的流动性等进行定期的分析评价。(2)德国金融监管的法律基础。德国银行监管的法律基础是《联邦银行法》和《信用制度法》(KWG)。其中,《联邦银行法》规定了联邦银行在金融监管方面的权力,并规定银行的证券业务要接受《有价证券交易法》管辖,同时接受证券存款审计。《信用制度法》实际上是规定了从事信用活动的金融机构,要在哪些方面接受金融监管机构的监管。根据德国《信用制度法》(KWG)的规定,对德国商业银行业务的监督与调节,主要来自两方面,即联邦金融监管局(BAK)和德国联邦银行。联邦银行必须与金融监管局①密切合作,共同完成对银行业的监督和管理。而在联邦金融监管局和德意志联邦银行监管范围内有一个明确的职能界定:主管权属于联邦金融监管局;在制定有关条规和做出重大决策(如对大银行业务的处理意见)之前,监管局必须同联邦中央银行协商并取得一致认识;联邦银行必须对信用机构进行经常性的定期监督,并对信用机构的年报和其他报告进行分析:在中央银行研究设计监管局业务的事项时,监管局局长有权参加联邦中央银行的中央理事会;联邦银行和金融监管局共同合作,相互间信息共享,除涉及内部人事变动情况外的各类信息、数据互不保密。(3)德国的金融监管体制。德国的金融监管机构主要有联邦银行、银行业监管局、有价证券交易监管局和保险监管局。德国的银行监管由政府和私人两部分组成,前者包括联邦银行监管局(FBSO)和德意志联邦银行(德国中央银行)。这两个联邦机构与外部审计师和私人银行协会共同承担了监督管理的职责。如图2所示。德国金融监管的决策机构是联邦银行监管局,联邦银行监管局是一个独立行使银行业监管工作的准部级机构,行政上隶属于联邦财政部,局长由联邦政府听取联邦银行提名并由总统任命。联邦银行监管局内设私人银行监管司、储汇银行监管司、合作银行监管司、投资证券和外资银行监管司4个主要监管司。联邦银行监管局作为德国银行业监管的主要机关,依据《联邦银行法》的规定,所有银行信贷机构都必须接受联邦银行监管局的监管。其法定的职责为:颁布规章制度、发放和吊销银行执照、命令实施专项审计以及采取强制措施等。在德国的金融监管体制中,外部审计师担当着辅助但却是非常重要的角色。经济审计师协会作为监管机构的依托,现场的监管大多数由它承担,是银行检查的主要执行人。外部审计师的活动必须遵守联邦银行监管局(FBSO)和联邦银行共同制定的并由联邦银行监管局(FBSO)颁布实施的管理规定。银行同业协会制定一些同业规则,也具有辅助监管作用。总之,德国政府一直致力于推行混业经营制度,并对本国经济的繁荣起到了极大的促进作用。而德国能够坚持混业经营制度的重要原因在于具备了一套高效而且适合金融业发展规律的监管制度,充分利用了上层建筑对于经济的促进作用。三、制度变迁路径通过美国、德国金融制度变迁的分析可以发现,无论是混业经营制度还是分业经营制度,作为一种金融制度本身都应当适应经济金融发展的内在要求,并依赖于一国特有的制度变迁路径安排。从美国“混业经营—分业经营—混业经营”的历史可以看出:混业经营的真正实行不是一蹴而就的,而是一条漫长的道路,当然又是一种必然的趋势。美国经过六十多年的分业经营后才走上混业经营的道路,说明他们对混业经营是谨慎而稳定的,是在不断吸取历史教训,积累金融经验,顺应时代潮流的前提下逐步有序地发展的。(一)德国混业经营制度的经验其实就金融业运作的本身而言,金融业本来就并无分业、混业之争,金融业的基本功能或本质特征,就在于将拥有富余资金者的资金导向需要资金进行生产性投资的人。作为一种资金中介,不管是从金融服务需求者的便利偏好出发,还是从金融服务供应方规模经济的要求考虑,混业经营都是金融业自身发展的内在要求;而分业经营制度是外在的、人为的干预,是特定经济环境下的产物。首先,经济全球化要求金融业打破单一的服务方式,提供全方位、一揽子业务服务,对混业经营产生巨大的需求。对比美国和德国,我们可以发现,一直坚持混业经营制度的德国,在国际金融业的地位不断上升,而美国的分业经营制度却使其国际竞争力相对下降。事实上,其他原先坚持分业制度的发达国家,如英国和日本也早已纷纷完成了向混业的过渡。“美国已经沦为工业化国家最后一个取消分业经营的国家”。其次,利用银行与证券业不同的功能特性可实现优势互补。银行与证券业结合,实行混业经营,可发挥各自特性,实现优势互补,既对经济减少负面影响,增加正面作用,又保持金融体系的稳定,减少风险。另外,证券融资比重上升,银行融资比重呈下降趋势。1999年国际证券融资占国际融资总额的80%,而银行贷款由20世纪80年代前的60%下降到目前的20%。对商业银行而言,分业制度限制了发展,混业经营制度才能够保证竞争优势。总之,《格拉斯—斯蒂格尔法案》的产生、发展和废除的过程以及德国的成功经验都说明了由政府主导的强制性的向分业制度的变迁,随着经济的发展和环境的变迁,终将为市场所不容,最后不得不因为制度的不均衡而以淘汰和废止告终。混业经营才是大势所趋。当然,混业经营的模式不是一成不变的,而是呈现多样化。混业经营的模式既有以德国为代表的全能型银行①,也有以美国为代表的金融控股公司。应该说,不同的混业经营模式有各自的优缺点,混业经营也并非包治百病的灵丹妙药,对经营模式的选择应当根据各国自身的条件、发展阶段,审慎地选择合理的经营模式,以期在维护国家经济金融稳定、推动改革进程的前提下,渐进地实现金融混业经营目标。(二)金融混业经营制度是监管体系的基础金融监管的目的在于保护存款人(投资人)的利益,维护公众对金融体制的信心,促进金融体系的效率,控制金融体系的整体风险。众所周知,金融安全正成为经济安全的核心,金融体系的安全、高效、稳健运行,对经济全局的稳定和发展至关重要。一旦金融失控,将有可能导致整个经济的失控,最终可能导致社会动荡。因此,建立科学规范、稳健可行的金融监督管理制度势在必行。有学者认为,混业经营制度只是20世纪30年代美国国会迫于来自于公众的从根本上变革美国金融体制的压力,而找到的替罪羊。可实际上银行只是1929年经济危机的受害者之一,而不是灾难的创始者。要知道,德国也同样经历了这场全球性的经济金融危机,但德国并未将混业经营制度视为罪魁祸首。事实上,市场经济固有的盲目、无序性才是经济危机最为本质上的起因。因此,美国当时最主要的问题并不在于混业经营制度,而是当时严重缺乏内部和外部的有效的监管体系。而德国之所以能够一直坚持混业经营制度,根本原因就在于德国建立了一套行之有效的统一监管制度。其实美国推行分业经营制度也是为了方便监管,同样道理,美国能够在1999年出台《金融服务现代化法案》,彻底废除《格拉斯—斯蒂格尔法案》,也是由于美国从分业经营过渡到混业经营,历经六十余年,其间银行、证券等监管当局对各自领域的监管已相当成熟、有效。即使如此,《金融服务现代化法案》也仍然根据混业经营的特点,对其监管体系进行了改革,以实现对金融服务领域的全面统一的监管,适应了混业经营的发展趋势。美国是世界上对金融机构限制最少的国家,但金融监管的规则又是最细的,美国因此而成为金融活动最为活跃和风险监控最为严格的国度。在现有金融交易技术越来越先进和快速的情况下,金融机构越大、业务种类越多,越会出现一些“出格”的现象,金融机构倒闭的风险就越大,如“巴林银行倒闭事件”、“爱尔兰银行事件”等等。从这个意义上可以说,由混业经营导致的金融机构业务规模和业务范围的扩大,无疑也对在现代金融体制下对大金融机构进行监管提出了更高的要求。混业经营不等于没有限制。混业经营要受到金融消费者需求的限制,要受到金融制度安排和金融监管法律的限制。显而易见,金融混业经营为金融监管提出了新的课题和新的要求。目前世界各国对混业经营的监管还没有一个统一的模式,总的趋势是对混业经营的外部监管趋向于功能与机构的统一。德国的“四位一体”制度,强调协同监管及银行“内在稳定性”。美国《金融服务现代化法案》的出台标志着美国金融监管开始从机构分业监管转向功能监管,证券监管机构的目标是维持市场公平和秩序,银行业的监管则关注银行系统的安全和稳健状态。要实现混业经营,必须建立有效的、审慎的金融监管机制。混业经营取向需要建立包括政府、行业和社会三个层面的监管体系。政府有效的监管应建立在法律的基础上,是一种富有前瞻性的适度的监管。这要求各监管机构协调配合,避免重复监管和监管真空,既要考虑到监管效果,又要考虑到监管成本。(三)制度变迁的必然—混业经营制度的新制度经济学思考。演化经济思想认为,制度演进就像生物进化一样,是一个自然选择的过程。美国原有金融体制自身存在的弊端导致了《金融服务现代化法案》的诞生,从而清晰地描述了金融业从“简单中介人”到“万能垄断者”的历程,展现了美国金融监管的制度演进。在这个演进过程中,创新机制和选择机制交互作用,推动了美国金融经营体制的变迁。虽然分业经营制度被终结,但我们仍不能绝对地说混业经营制度就是比分业经营制度好。一些金融学家却认为金融混业制度优于金融分业制度,认为金融分业制度是历史的错误。但事