资源型城市发展的产业规划研究

资源型城市发展的产业规划研究

一、资源型城市的发展政策。在石新中国成立后，中国实施了以资本资源为中心的战略发展，发展了许多重工业。在中国，它已经形成了一个发展迅速的城市。自然资源的发展是由资源充足引起的。目前,我国资源型城市共118座,总人口1.54亿人,其中市区非农业人口3400万人,职工1250万人。东北三省是资源型产业较为密集的经济区域,在其36个地级市中有14个城市为资源型城市,22个属于资源加工型城市。其中有6个是人口超过50万的大中城市。由此可见,资源型城市的发展稳定对东北老工业基地国民经济发展和社会稳定具有重要作用,其发展接续产业、实现产业转型,是全面建设小康社会战略中一个极为重要的环节。党的十六大报告指出:“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。这对东北老工业基地资源型城市未来的发展道路作出了明确的定位,即应该通过发展接续产业来实现经济结构的转型,谋求城市经济社会的全面、协调、可持续发展。面对传统产业衰退,西方发达国家根据各自特点采取相应措施促进产业转型,积累了不少成功经验,探索出以高新技术改造传统产业的法国洛林模式;以大项目引进带动地区产业调整的英国威尔士模式;以拓展产业链条带动地区发展的美国休斯顿模式;以人力资源开发促进资源产业转型的德国鲁尔模式和以财政支持资源型城市转型的日本九州模式等衰退产业区振兴模式等。以上转型政策的突出特点可以概括为,高新技术引进、分工细化、政府财政支持等高投入、重补贴行为,与此同时,成熟资本市场的高效运作也至关重要。此外,西方发达国家甚至还以“人去城空”的完全迁移这种一次性资金投入更加巨大的方案来解决资源枯竭的问题。这些模式是在工业化后期良好的社会经济基础上以高起点、高消耗的方式进行的,而我国绝大部分资源型城市是在计划经济体制下建立的,当时并没有充分考虑经济社会的可持续发展问题。目前,由于资源型城市人口众多、财力贫乏和基础设施建设薄弱等现实因素的制约及基本国情的制度环境的差异,决定了我们不能盲目照搬国外做法,采取与其相同的转型方案和模式,而必须从自身的实际情况出发研究问题。因此,我国资源型城市经济转型要结合国情实际,按照实现全面建设小康社会的发展目标,在体制改革上进行突破和改变,创建出适合本地区多样化产业发展特点的转型模式。二、不断完善资源型城市发展政策,一个新的思路提出作为特殊类型的城市,资源型城市是在资源的大规模开发中,依赖外部大量人力、物力和财力的集中投入发展起来的,对本地资源和外部投入的依赖性大。资源的开发一般经历四个阶段,即前期开发、增产期、稳产期和衰退期,这决定了资源型城市产业转型或发展接续产业的必要性,必须根据资源型城市的自身特点进行分类,并对其发展接续产业进行未雨绸缪的规划,才能使这些城市避免因资源枯竭而丧失发展机遇。因此,要区别对待处于不同时期、不同类型的资源型城市,对其所发展的接续产业进行前期规划,根据不同城市的特点进行分类研究,科学地制定并实施不同的转型策略,发展各自的接续产业。总体来说,首先,要制定新兴资源型城市资源可持续利用发展战略,对于新建或初具规模的资源型城市,要站在城市可持续发展的高度对资源、人口、环境进行科学规划。其次,要综合规划中期资源型城市多元化发展战略,对于壮年型资源型城市,不能单纯追求资源型产量和业绩而过度耗费资源,要科学制定多元化经济发展步骤,必要时要控制主导产业的发展规模,以免因产业接续不善造成城市经济的大起大落。最后,要面对客观现实,实事求是地制定资源枯竭型或资源失去竞争能力的资源型城市经济转型战略,重点考虑发动一切有利条件,研究如何实现发展接续产业和促进就业、再就业及保持经济社会可持续发展的结合,加大后续资源勘探和矿井基本建设的投入,稳定资源自给率。综合上述观点,我们认为,处于开发中期的资源型城市因处于产业上升期,比较容易实现转型、发展接续产业,因此尤其要注意设计发展规划,以避免重复以往资源枯竭时投入巨大的转型老路,走出振兴新思路。新思路表现在以下三方面:1.对于资源开采中期的资源型产业采取主动转型模式。主动转型模式是一种自觉、超前的行为。与资源衰退产区的被动转型相比,好处是便于选择最佳转型期,力求把转型成本降到最低,同时也利于替代产业的发展,这样转型的效率和结果将会非常明显。与资源衰退产区相比,其突出的特点就是资源比较丰富,正处于开采的兴旺时期,机械化程度相对较高,开采成本低,经济效益好,转型面临的问题少,压力小,基本没有历史包袱,具有相当规模的资金积累,是为转型做准备的最佳时期。2.充分利用和挖掘现有优势来推动中期资源型城市转型。处于资源开采中期资源型城市的转型规划,应引导无新资源蕴藏禀赋的资源型城市立足原有的设备、人力及其所形成的积累优势做文章,发展接续产业。如大庆已处于石油资源开采中后期阶段,但由于其早期在石油开采方面的设备、人力资本等要素投入巨大,如果完全退出资源型城市序列,必将形成大量沉淀成本。因此可以考虑大庆以自身优势为依托、以中俄石油管线建设为有利契机,探索出一条向资源加工城市方向建设的新路子。这一思路可以概括为:在新的模式下,不存在新的资源禀赋的资源型城市的发展未必需要脱离资源型产业,可以依托既有优势延伸产业链条,创造新的增长点。3.对处于资源开采中期资源型城市的新资源产区进行科学规划。目前,资源开采中期的资源型城市有很多新资源和伴生资源可以开发利用。如目前已探明吉林省舒兰煤矿具有丰富的油母页岩,并开始与壳牌公司正式合作生产;鸡西煤矿蕴藏丰富的伴生矿,但利用程度较低,发展空间巨大等。为保障资源新开采区域经济可持续发展,规避衰退矿区经济被动转型模式,在新资源和伴生资源开发伊始就应以投资主体多元化等方式,科学地将经济社会可持续发展落实到建设、生产的各个环节中,切实将资源优势转化为发展优势。首先,以一个产业为主导,几个产业做支柱,从单一的资源产业转变为多元的产业经济,科学合理的确定开采强度和服务年限,规避因开采强度过高,使资源开发寿命缩短的风险;同时,也要避免因产量定得过低,影响企业经济效益和国家财政收入。其次,依靠科技进步,不断提高资源利用水平。通过技术创新,改变原有的资源开发和利用方式,朝着资源精深加工、综合利用的目标不断迈进。最后,在新资源和伴生资源开发过程中要改变“先污染、后治理”的老路,搞好生态规划,把环境污染消灭在萌芽之中。根据当地交通、信息、经贸等实际情况设计城市最终发展路径,因地制宜,并尽可能利用当地城镇资源,改变有矿山就必然产生城市的传统观念。三、资源市域经济发展战略统筹我国资源型城市的发展战略,促进各部门各职能部门加强政策协调和管理,为产业转型保驾护航。防止和解决政府、企业、政府等如前所述,资源型城市的发展现状与国家计划经济时代所实行的政策密切相关,资源型城市发展接续产业,是一项复杂而巨大的社会系统工程,既需要资源型城市自身的不懈努力,也离不开国家的大力支持。改革开放以前,资源型城市几乎无偿地向国家输送了大量资源,在此过程中,资源型城市也丧失了自身发展接续产业的积累条件;改革开放以后,资源开采的外部性和无序的市场结构使资源型城市蒙受了巨大损失,同时,大批此前曾为国家发展建设作出卓越贡献的资源型城市已经迈入资源开采的中后阶段,已无力在激烈的市场竞争中重铸辉煌。因此,政府应该充分发挥宏观调控的职能,支持资源型城市的可持续发展。结合国外整治衰退资源型地区的经验,国家和资源型城市政府应采取的对策思路和调整措施如下:1.建立法规体系和组织机构优越的制度安排是经济活动合理化的根本前提,要从经济发展战略的高度重视资源型城市的建设。我国资源型城市条块分割的二元管理结构十分突出,资源型城市的多数大型企业是中央政府、上级政府和上级主管部门直属的企业,企业和政府关系不顺,长期各自为政、各行其是。因此,建立完善的法规体系和专门的组织机构十分必要。国家应设立由政府、资深专家、金融机构、资源型企业等合并组成专门机构,协调资源型城市发展接续产业的相关事宜,并在国家综合经济部门设立办事机构。2.开展深入的调查研究和相关政策设计,制定总体战略与规划,建立领导和协调机制,增强各层级政府之间和政府各职能部门之间的战略协同性,并以法规形式公之于众。有计划、有步骤完善资源开采、消耗等的法律法规体系,修订完善现行的有关资源开采的法律及相关配套法规,抓紧制定资源勘察、生产开发、稀缺资源和重要资源保护、资源开采作业职工意外伤害保险和特殊保护、矿区保护等法规;加强资源开采行政执法。依法维护资源生产经营秩序,保护企业合法权益;建立健全资源开采安全法规体系,切实强化安全执法监察,构建资源开发安全生产长效机制。对产业转型过程中各权利主体之间的权责边界予以清晰的界定,明确产业转型的目标、原则、实施步骤、途径、保障以及政策体系的调整方向。3.优化产业组织、大力发展新兴产业。调整资源城市传统产业时,要避免城市重复建设、过度消耗资源、低效消耗资源。以鼓励企业技术改造、协调企业横向或纵向兼并、完善企业竞争结构、优化企业组织规模等方式,对传统资源产业实行积极的保护政策,解决大量剩余劳动力的失业问题。4.鼓励利用高新技术。我国资源型城市的主体企业的技术水平与发达国家相比有很大差距,其薄弱的技术力量和缓慢的技术进步阻碍了产业结构的升级演化。因此,必须重视科技力量,引进先进技术,对传统工业进行改造,促使产业高级化。改变以资源型、原材料型、低档次、粗加工的产品为主的产品结构,发展高技术、高附加值、深加工的产品,变资源优势为经济优势。5.加强基础设施建设。资源型城市基础设施历史欠账太多,已制约了经济的发展。西方发达国家在治理产业衰退地区时,都非常重视基础设施尤其是交通的建设。交通是经济的命脉,建设发达的交通运输系统成为资源型城市复兴和区域经济发展的中心任务,要加强资源型城市公路网的建设,并建设强大的铁路和水路运输系统和特大型的港口,保证资源型城市的可持续发展。石山产业转型基金在我国计划经济时期,统收统支的财政体制造成资源型城市资金积累几乎为零,由于现有的资源价格体系一直没有理顺,资源型城市自我积累能力十分赢弱,完全依靠资源型城市自我积累资金来完成经济调整是不现实的,国家应该对其实行反哺型的支持政策,重建财政转移支付制度,增加对资源型城市的财政援助。财政援助可以选择多种方式,包括:进行必要的直接投资;在分级财政中增加资源型城市的留成比例;在国家发行的国债或振兴东北老工业基地的专项资金中单列一定额度用来支持资源型城市的基础设施、环保项目的建设;允许资源型城市有针对性地发放债券,吸引民间资本;通过财政贴息,增加商业银行对资源型城市各项建设的投资贷款。1.设立资源产业转型基金。资源产业转型基金应在中央与地方财政预算中列支,基金由国家财政预算支出、国有资产变现、国有资本收益、发行特种国债等构成。基金专项用于处理国有经济不良资产、补充社会保障资金、转产行为、支持再就业项目、建立或资助职业培训机构和职业介绍机构等。政府要协调转型企业争取国内外金融机构贷款,转型企业要尽可能“打捞”沉淀成本资金,筹集自有资金。拆除并出售过剩旧设备,进行资产重组,盘活现有资产,包括向尚未转型的同业国有企业、同业私营企业和向异业其他企业有偿转移、向废旧物资公司出售等。2.建立矿山环境保护和土地复垦保证金制度。通过保证金的合理征收与统筹使用,使“谁破坏谁治理”的原则得以落实。对于历史遗留下来的矿山环境治理与土地复垦欠账,国家加大治理污染政策扶持力度,统筹建立塌陷区复垦和矸石山综合利用专项基金,调动地方和企业积极性,以足够的投入,借此改善城市道路陈旧老化、供水系统不完善、城市招商引资等竞争力的硬件投资环境。3.建立稳定、透明和可监督的财政转移机制,多渠道地筹集产业转型资金。首先,各层级政府之间应建立一个稳定的财政转移的制度性安排,规范和清晰界定各财政主体的权利和义务。其次,必须建立财政转移的监督机制,完善财政转移支付过程中的法律监督、组织监督、行政监督、舆论监督和自律机制。再次,在财政资金的投向上要最大限度地体现客观性、公正性和公益性,制定财政援助的客观标准,完善招投标制度,让各类主体在政策面前一律平等,避免财政资金流入特定企业、特定利益集团和特定人员的手中。除财政渠道外,还可以考虑建立专项基金、发行国债、土地使用转让、BOT等多种筹资方式,来缓解产业转型过程中的资金压力。4.建立补偿机制,加大建设资金扶持力度。资源型城市和企业在实施转型发展中,面临着就业和再就业、社会保障、生态环境恢复等诸多问题,需要投入大量资金,这是资源型城市和企业力不能及的,应该得到国家财力和政策上的大力支持。国家应通过建立资源型城市发展接续产业专项基金,建立对以资源开采为主的城市和企业予以补偿机制。对资源枯竭或衰退型产业转产而发展起来的接续产业,应考虑给予减免税收、低息或贴息信贷、加快折旧等政策支持。在按贷款原则投放的条件下,国家政策性贷款、国家金融信贷应适度向资源型城市倾斜。在资源型城市发展接续产业过程中,国家可适当放宽在直接利用外资和境外融资方面的限制。企业人力资源的开发与管理1.解决下岗职工的就业、再就业问题。当前,资源型城市人力资源开发的首要问题是产业工人转型,只有占城市大多数人口的产业工人的就业问题得以解决,才能保证资源型城市发展接续产业有一个稳定的社会环境。资源型城市应尽快制定职工转岗培训及再就业计划,根据城市就业和产业发展的需要,设立若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心,有针对性地进行分门别类的培训。在经济状况较好的资源型城市,培训费用可由国家支付,也可引入国外资金和培训机构付费培训。在经济状况较差的资源型城市,由政府承担失业工人培训费用,帮助介绍其再就业,以促进产业工人在各个产业之间充分流动,减少流动、迁移成本。实际上资源型城市在面对下岗职工问题的同时,新增劳动力、农村劳动力就业的矛