城镇职工基本养老保险关系转移接轨问题研究

城镇职工基本养老保险关系转移接轨问题研究

随着我国经济的快速发展，人口在城市和城市之间的流动性越来越大，城市工作人员基本养老金的转移也越来越普遍。但与之不协调的是,在实际操作中,城镇职工基本养老保险关系转移接续存在诸多问题。这直接影响了参保人员的社会保险合法权益,一定程度上限制了人才流动和劳动力市场的发育,也对人力资源和社会保障部的形象产生了负面影响。所以探讨城镇职工基本养老保险关系的转移接续问题很有意义。一、缴费年限不能叠加根据现有政策及其实践操作结果,可以发现目前城镇职工基本养老保险关系转移接续存在以下问题:第一,转移经办手段落后,各地操作口径不一,对接困难。由于基本养老保险信息管理系统尚未实现全国联网,养老保险关系转移的相关信息只能通过人工传递,效率低下。转移过程中有时导致部分信息失实甚至丢失。执行中各地之间缺少统一的转移接续业务经办规程、操作口径和相关信息表式清单,转出地开具的转移手续所包含的信息有时往往满足不了转入地接续关系的需要。第二,基本养老保险跨区缴费年限不能衔接。自1997年确立社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险筹资模式以来,在实际工作中遇到的棘手问题是,不同统筹地区(统筹地区是指统一收支社会保险费的行政区域,就全国来看,有省级、地区级和县级多种统筹层次)的缴费年限不能直接叠加。特别是,部分地区对流动人员转移后在原参保地的视同缴费年限不予认可。这两种现状不但严重弱化了养老保险的保障功能,而且严重阻碍了劳动力在全国范围内的正常流动和合理配置。第三,调动人员可转移,流动人员难以转移。1999年,劳动保障部办公厅下发《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》(劳社厅发22号),规定转移接续养老保险关系时,前后缴费年限合并计算。2002年,劳动保障部办公厅在给上海市劳动保障局《关于户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》(劳社厅函190号)中答复:参保人员因工作流动在不同地区参保的,不论户籍在何地,“达到法定退休年龄时,其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门办理,并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。”但由于种种原因,上述这些文件在各地区并没有得到贯彻落实。除了少数经过组织、人事、劳动部门批准调动工作的人可以顺利转移接续社会保险关系,大多数企业职工转换工作单位、流动到其它地区就会遇到社会保险关系转移难的问题。第四,加收养老保险超龄费,增加转移人员负担。《××经济特区企业员工社会养老保险条例》就明文规定,1996年7月1日以后调入本市的员工,超过市政府规定的调工调干年龄界限的,应缴纳超龄养老保险费;在珠三角的另一些地区,也规定办理养老保险关系接续时,男性超过45周岁、女性超过40周岁的,除市政府另有政策规定的以外,都需按有关规定补缴超龄部分的养老保险费(或称统筹费)。加收超龄费(统筹费)本意是通过多渠道方式增加资金,由于费用最终的承担者是转入地企业单位和员工本人,客观上阻碍了养老保险关系的转移。二、养老保险关系转移接续难造成养老保险关系转移接续难的原因很多,主要有以下几个方面:第一,统帐制度的特点。从我国现行城镇职工基本养老保险“统帐结合”模式的主要特点可以看出,个人帐户是属于职工个人的,而统筹帐户里的统筹基金则是所有参保人员共同所有的。所以,当城镇职工需转移基本养老保险关系时,个人帐户可以随本人走,但统筹基金因为是参保人员共同所有的,所以其不能带走。这样,城镇职工基本养老保险关系的转移就意味着其养老基金的缩水。或者退一步讲,即使可以转统筹帐户中属于自己的那部分,如何合理地计算出这部分基金,又是谁来承担这部分基金呢。如果这些问题解决了,我国解决城镇职工基本养老保险关系转移接续难的问题也不会太难了。第二,统筹层次低,缺乏统一规范的转移办法。缺乏统一规范的转移办法、管理手段落后也在一定程度上导致了养老保险关系转移接续难。由于目前我国养老保险统筹层次很低,各地都有一套自己制定的养老保险政策和操作办法,管理水平低,因此人为加大了转移难度。主要表现为:一是没有形成统一规范的转移操作办法。二是管理手段落后,互相之间信息网络不联通。由于目前全国各地社保信息化建设水平参差不齐,社保关系转移没有一套行之有效的操作办法和跟踪机制,导致职工在办理基金转移后就处于“两不管”的状态:部分职工因为不了解政策或其它原因迟迟未到转入地社保机构办理确认手续,导致转入地社保机构只能对这些转入基金进行长期挂账处理;转出地社保机构在为职工办理了保险关系转移手续后无法跟踪基金的到账情况,使职工经常为了查询基金转移情况而在两地社保机构间奔跑。第三,转移造成的保险责任转嫁与“分灶吃饭”的财政体制。乍一看,关系转移不就是办办手续吗?其实不然。养老保险关系的实质是参保人员的养老保险权益。从表面上看,养老保险关系转移的是资金和信息。实际上,转移的真正内容是权益。缴费年限、视同缴费年限、个人帐户资金等等只是养老保险权益的表现形式。当前,全国多数地区实行的是“市县级统筹+省级调剂金”的养老保险制度模式。各统筹单位独立核算基金,当地政府要对本统筹范围内的基金缺口兜底,独自承担确保养老金按时足额发放责任。在这种运作模式下,养老保险关系转移意味着保险责任的转嫁,转入地要承担起转移人员未来的养老金支付无限责任。在目前我国大多数地区养老保险基金积累都不多、养老金发放压力较大的情况下,各统筹范围势必会想方设法阻止养老保险关系转入,而对养老保险关系转出则非常乐意。三、创新关系转移接续方式关于如何解决城镇职工基本养老保险关系转移接续问题,许多学者提出了自己的看法和见解。作者认为,解决问题的关键在于做好以下几方面的工作:第一,统一转移接续条件、经办规程和操作口径。基本养老保险关系转移业务受理条件应该具有较高的透明度,全国统一。同时,参保人转移回户籍所在地参保的,原则上应该予以办理。但是,各地也应该相应建立起城乡统一的职工基本养老保险制度,给予外来人员在基本养老保险方面的同城待遇。全国统一的转移办法,不仅在于业务受理条件的统一,业务的经办规程和操作口径、表式清单等应该全国统一,具有规范的操作性。同时,地区之间应建立起正常的转移沟通协调机制,明确转接双方业务沟通协调的责任,避免参保职工多次往返奔波。第二,实现视同缴费权益账户化,做到实帐转移。造成目前转移难的困难之一,就是基金转移量太小。目前养老保险关系转移,只转移个人账户基金部分,而统账结合的个人账户基金建立只有10年时间,基金量积累少,对转移接收地将来的待遇支付带来压力,造成转入地不愿接受。要实现转移接续,必须加大跨统筹地区流动人员养老保险关系转移的基金数量,以均衡转入地和转出地之间的责任和利益关系。不但要转移个人账户基金,还要转移视同缴费年限权益部分,甚至还可以考虑转移部分单位缴纳的统筹基金,这样才可以减轻转入地的基金支付压力。至于视同缴费年限权益的资金,我们可以考虑出售和变现部分国有资产来解决。国有资产的变现,按照国际通行的常规做法,可以采取股市变现、国有土地有偿使用和出售公有住房等形式来实现。这样就保证了在个人帐户建立之前参加基本养老保险者在个人帐户制度实施后个人帐户的充实化,也为转移这部分人的视同缴费年限权益做了资金上的准备。第三,单位缴纳的统筹基金是否转移、怎样转移,转移多少。这实际上是对城镇职工基本养老保险关系转移接续方式的选择。目前在转移接续方式上有两种思路,一种方案是把部分统筹基金换算成现金随着转移,即可以带着去转入地。另一种方式是不转移统筹,只转移社会信息和记录(这种思路与目前欧盟的社保转续,即“分段计算”模式非常进似)。第一种思路要求国家出台全国性政策把统筹基金的比例确定下来,但这个比例还在征求各地意见,怎样确定还未知。退一步讲,即使比例确定下来了,如果城镇职工基本养老保险实现了全国统筹,那我们花大力气定的比例也就白费了。所以,作者比较倾向第二种思路:城镇职工基本养老保险关系转移接续可借鉴欧盟的“分段计算”模式——工作地缴费,分段记录;退休地发放。即保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变,再不转