新型农村养老保险与城镇基本养老保险制度衔接问题研究

新型农村养老保险与城镇基本养老保险制度衔接问题研究

中华人民共和国成立66号文件（《城市企业基本养老保险关系转移暂行办法》）已经通过。根据该制度，建立了连接制度的基本制度。但是对于不同人群(如机关事业单位养老保险制度与城保制度)或城乡地区之间的养老保险制度转移问题仍然存在制度空白。农村剩余劳动力(典型的就是农民工群体)频繁往返于城市非农就业与农村务农(或待业)之间,由此带来了新型农村合作养老保险制度(以下简称“新农保”)与城保制度衔接的命题。保证养老保险关系转移接续的衔接制度是打破养老保险制度“碎片化”格局的重要制度工具。新农保与城保制度衔接是诸多制度衔接命题的重中之重。流动人口规模之大、流动方式多样(“城—乡”、“乡—城”、“城—乡—城”或“乡—城—乡”等流动方式)为该命题提出了紧迫性要求。一、有效整合参保资金,实现参保有效新农保与城保都需要为参保对象开设个人账户。办理城乡养老保险之间的衔接,应该是农民的养老保险关系与个人账户储存额在两地之间的转移。但是城乡养老保险存在本质上的差异:城保实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式,新农保制度是按照“中央财政、地方财政补贴和个人账户”的原则建立个人账户积累式的养老保险。因此,养老保险在城乡之间转换存在三个问题:其一,由于基本制度在农村与城市不同,使得城乡之间养老保险划拨、划转和续接存在障碍;其二,新农保标准低于城保;其三,目前新农保尚在试点之中,覆盖面比较低。将城保制度的养老金转入农村,不可能将城保养老保险体系中的转移方式照搬,需要整合城保转移方法或寻求新的方式。新农保实行“中央财政、地方财政补贴和个人账户”相结合的筹资模式;养老保险待遇支付实行基础养老金和个人账户养老金相结合。新农保与城保制度相比,具有一定的相似性,但也存在差异。城保制度实行“社会统筹账户和个人账户”相结合。退休职工的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。职工长期缴费可享受较高的基础养老金,这样的缴费激励措施兼顾公平与效率,有利于促进职工的长期缴费。新农保的社会统筹账户没有相关组织的缴费,相应的基础养老金由政府全额支付。对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金,提高和加发的部分资金由地方政府支出,在缴费时间上并没有一个明确的激励措施。城保与新农保制度衔接的矛盾焦点在于城保缴费由两个账户(基金)分立管理,新农保则只存在个人缴费账户,一旦流动人口发生城乡之间的就业转移,养老保险关系转移中的“资金”对接便成为制度的盲区。流动人口外出非农就业,并参加城镇城保制度若干年,单位为其缴纳12%建立统筹账户,个人缴纳4%~8%的比例建立个人账户。若该劳动力在城市打工若干年后返乡回流至农村,并参加新农保,国办发66号文要求将该劳动力参加城保的账户权益跟随劳动者的流动一并转入农村地区。这样就存在城保的统筹账户部分是否需要转移的问题。若转移城保单位缴费部分,则农村地区的新农保尚无统筹基金账户,转移进来的资金管理成为盲区。另外,转移城保统筹基金的比例也涉及到参保人员的权益保障。若不能转移城保中统筹账户,则视作该劳动者参加城保的权益丧失,最终也会影响个人退休养老待遇水平、转入和转出地区基金统筹平衡等问题。由统筹账户转移引发了核算缴费年限、待遇水平等问题。城保与新农保缴费基础、缴费比例不一致。由城保向新农保转移,劳动者在城保的缴费年限是否以新农保标准对等折算。一旦承认,则转入地区需要折算相应的待遇标准和领取时间(年限)。该问题既关乎参保个体待遇水平高低,也涉及转入地与转出地之间利益分配关系。二、养老保险权益流动问题新农保和城保的衔接问题实质包括了权益的转、接、并、续四个环节,其权益集中表现为两个方面:养老保险关系的转、接、并、续和养老保险基金的转、接、并、续。养老保险关系、养老保险基金的转移接续是一个问题的两个方面,即养老保险权益流动问题的人事关系流动(所谓“人”的流动)和待遇权益流动(所谓的“资金或基金”的流动)两个方面。“人”的流动主要涉及到流动地之间的参保条件对接,在人事关系流动带动下,待遇权益流动更具复杂性,比如缴费年限换算、个人账户资金与统筹账户是否同时转移或后者转移比例的确定等,这些都是养老保险权益流动问题下具体的表现形式。养老保险转移是时空转移和程序转移相结合,时空转移为新农保与城镇职工基本养老保险的地域转换和参保时间的积累,程序转移是指养老保险转移需要经过转、接、并、续四个环节。转、接、并、续四个环节前后一致、过程相连,是一个系统,若非完全理顺四个环节的每一个步骤,只解决其中一个或若干个环节,最终都无法妥善地解决权益流动保障问题。新农保与城保制度的转移接续,意味着劳动关系的流动,劳动关系的流动必然需要养老保险权益跟随移动,这就是“转”的环节。养老保险由“新农保”转出,需要城保管理单位“接”收。这种转出地与转入地之分,以社会保险统筹地区为要旨。接收手续后需要“并”:各统筹地区的制度门槛不尽相同,农民工社会保险从转出地转出,需要将原先转出地参保情况、参保政策以及农民工参保条件与转入地的政策、条件进行比对和归并,并换算、调整相关参数,如缴费年限、受益水平等。调整合并后的账户就能继“续”在转入地参保缴费。养老保险关系和养老保险基金的转、接、并、续出现如此复杂的困境,与当前中国社会保障系统“耕地式”块状分割现状不无关系。中国社会保障系统不仅具有按照人群特征建立的制度,还实行了地区差别的社会保障制度。制度间不同的制度门槛使得流动人员在异地流动就业时很难把养老保险权益从一地转入到另一地,不同制度门槛主要是在城间互认与城乡对接两方面存在问题。三、存在的问题及创新方案新农保与城保衔接,实现城乡一体化的养老保障制度,需要通过制度安排、技术性创新使养老保险衔接制度化、规范化。笔者以为,解决新农保和城镇职工基本养老保险衔接有三种方式:①完善现行制度和政策,在参保人员城乡流动就业时改良技术手段,只转移个人账户储存额;②在参保人员城乡流动就业时,只转移养老保险关系,不转移资金(封存资金),退休时按不同参保地分段计算养老金,由最后参保地负责归集资金并确保养老金发放;③在参保人员城乡流动就业时,将个人账户储存额和社会统筹缴费部分一并转移。第一种方式的重点就是完善相关政策。如单独设立一个国家养老保险转移调节基金,对因转移而新增加的基金缺口由中央财政“兜底”解决,同时取消地方设置的“门槛”,以保证养老关系转移的顺利进行。但是,单独设立养老保险调节基金,解决社会统筹基金转移中城乡利益不均衡问题的同时,又必然会出现新的问题。如设立的养老保险转移调节基金如何补偿城乡之间的关系?是否采取城乡之间统一协调的方式?第二种方式的创新之处是采用分段计算方法。1从长远看,分段计算在明晰不同参保地责权、保障参保人员权利义务相对应等方面有一定意义,但管理手段复杂。其一,分段计算需要改变缴满15年才能按月领取养老金待遇的政策,参保人员在不同地区缴费年限“有零有整”,计算养老金的情况复杂。其二,分段计算仍不能回避资金转移问题,只是采取了不同的转移资金核算办法,且分段计算仍不能解决退休地待遇支付责任无限大问题,确定最后领取养老金仍存在较大难度。其三,由于城乡养老金调整、死亡待遇支付等政策存在差异,会强化退休人员选择待遇优厚的政策或退休地的趋富心态。其四,可能会出现参保人因不诚信而多头享受养老保险待遇问题。其五,对经办机构的管理手段和信息网络系统要求较高,对经办机构管理人员的业务水平要求较高。如果不能建立中央转移补助机制,对因转移而新增加的基金缺口由中央财政“兜底”解决的话,第三种方式成为较优策略。虽然转移统筹基金也存在转出地基金压力增大、不能完全弥补转入地的基金缺口等缺点,但相对而言,该方案能够解决新农保和城保转移难的问题,其优点显而易见。一是转移统筹基金兼顾了城乡转入地和转出地的利益均衡,转出地和转入地都可以接受。二是对现行制度没有冲击,政策调整力度适中。三是有利于撤出转入地与转出地自行设定的“门槛”。四是转移统筹基金的同时将养老权益随同转移,有利于明晰转出地、转入地的责任,但需要说明的是在第三种思路中要将“1998年以后相应的单位缴费部分”与个人账户一并转移。从1998年起开始执行的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》将原来在个人账户管理工作中存在着的诸如个人账户规模、记账方法、转移及支付办法等不规范、不统一的问题加以规范处理,并形成了企业缴纳的保险费进入统筹账户的制度。1998年以后的账户相对来说保存了较为清晰、准确的历史信息记录,对于这个时间点起的统筹基金转移将减少不必要的纠纷。但是,第三种思路在现实操作上是否可行还要具体看新农保的社会统筹资金,由于《指导意见》中新农保的社会统筹账户没有相关组织的缴费,相应的基础养老金由政府全额支付,那么新农保社会统筹账户是否是空账?从新农保转移到城镇基本养老保险时,是否可以转移统筹基金这部分资金,关键在于中央财政的补贴和地方财政的补贴是否能够及时、足额建立社会统筹基金。四、连接操作方案1.新农保制度的落实本文设计转移接续养老保险关系衔接方案,适用的情形是参加城保制度的农民工和参加新农保制度的农民往返农村与城镇就业工作。衔接制度适用参加城保制度的农民工和参加新农保制度的农村户籍人员。已经按国家规定领取城镇企业职工基本养老保险待遇的农民工,或者已经男年满60周岁、女年满50周岁农村户籍人员,不再转移养老保险关系。2.从城市安全到新型农村安全的联系(1)达到年龄60发参加城保农民工在城镇之间跨省流动就业参保的,按照国办66号文规定办理转移接续手续。返回农村就业或务农的,未达到年满60周岁的,且不符合城保按月领取待遇条件的,由原养老保险关系所在地继续保留关系,保存账户;达到本人在城保的待遇领取退休年龄时,由保留养老保险关系所在地社会保险经办机构负责将“城保”的关系转移接续到本人户籍所在地社会保险经办机构新农保的关系上,同时终止城保的基本养老保险关系,城保的缴费年限计算为参加新农保的缴费年限。(2)缴费转移的计算方法个人账户储存额:1998年1月1日之前按个人缴费累计本息计算转移,1998年1月1日后按计入个人账户的全部储存额计算转移。统筹基金(单位缴费):以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数,按12%的总和转移,参保缴费不足1年的,按实际缴费月数计算转移。其中的4%和本人在“城保”的个人账户合并计入本人在新农保的个人账户,8%划入户籍所在地财政新农保专项账户。(3)计算利息的计算公式男未年满60周岁、女未年满50周岁已经参加新农保离开乡村到城镇就业参保的,将本人新农保个人账户全部储存额计算转移并入城保的个人账户之中,按城保办法统一计算利息。(4)清退个人账户中的个人缴费部分,加强监督,合理规定基金管理制度农村户籍人员同期同时重复参加新农保和城保的,可协商本人保留其中一个养老保险关系,清退另外的养老保险关系。如保留的是城保关系,则由转入地清退本人农保个人账户中的个人缴费部分本息额,财政补助划入个人账户中的部分不能清退个人,并入基金统一管理。如保留的是新农保关系,则由转入地清退本人城保中个人账户全部储存额,单位缴费部分不能清退个人,并入基金统一管理。(5)同意接收函制度农村户籍人员在新就业地按规定建立基本养老保险关系和缴费后,由用人单位或参保人员向新参保地社保经办机构提出基本养老保险关系转移接续的书面申请,并提交原参保地参保缴费凭证。新参保地社保经办机构在15个工作日内,审核转移接续申请,对符合本办法规定条件的,向参保人员原基本养老保险关系所在地的社保经办机构发出同意接收函,并提供相关信息;对不符合转移接续条件的,向申请单