农民工养老保险转移问题的内嵌式机理研究

农民工养老保险转移问题的内嵌式机理研究

2006年初，国务院提出了解决农民问题的意见。根据目前的《关于完善养老金制度的意见》，明确了“在低费率、高覆盖、转移的情况下，工人的养老保险措施”。3年过去了,农民工养老保险异地转移难题1仍未破解。2009年2月,人力资源和社会保障部将拟定的《农民工参加基础养老保险办法》和《城镇企业职工基础养老保险关系转移接续暂行办法》的主要政策措施向社会公布,广泛征求意见。即便在这样的背景下,农民工养老保险转移制度仍然在现实的急迫性与制度安排的滞后性方面存在严重矛盾。目前学界的研究成果和决策层的政策举措,都还存在着分析思路和具体操作上的盲点。一、养老保险转移接续模式20世纪90年代,已有一些学者意识到了农民工养老保险转移接续的必要性与现实意义(桂世勋,1994;刘贵平,1999)。近几年来,许多一线管理部门(尤其是基层社会保险事业管理部门)对社会保险异地转移分析更为深入、更具实证(张相英,2004;任闽育;2006;张杰林、陈跃新,2006)。从当前我国社会保障体系的制度设计来看,需要转移接续的社会保险项目主要有基础养老保险、基本医疗保险和失业保险,工伤保险与生育保险关系不需要转接,只要制度全覆盖就可以实现自动衔接(杨宜勇等,2008)。社会保险发展的地区差异明显,无论在历史债务上,还是在现行保险制度的覆盖率、抚养比、替代率和缴费率等方面都存在较大差异,这种扩大化差异进一步影响养老保险的转移接续,也会影响到社会统筹基金转移,更是实现养老保险省级、全国统筹进程中的障碍(尹庆双、杨英强,2007)。那么,如何进行养老保险的异地转移接续?研究普遍认为,应该逐渐形成一种各地区之间社会保险能“无缝衔接”、自由转移的制度体系(尹庆双、杨英强,2007)。社会保险的转移在保证社会保险关系的连续性时,要注重可携带、方便性的特征(杨燕绥,2005)。具体操作上,有较多的学者倾向于分段计算转接基础养老保险(唐钧,2007;杨宜勇等,2009),即按各参保地规定分段计发养老金,依据参保人员在各参保地缴费工资和各参保地在岗职工平均工资为基数,计算其指数化的平均缴费工资,进而确定其基础养老金和过渡性养老金的标准,养老金可由各参保地分别委托相关金融机构发放。上述研究无疑是开拓性的,但总体而言,这些成果未能形成养老保险转移接续问题的整体分析框架,未能从制度安排的实施机制和提升制度安排绩效角度对养老保险转移的制度性障碍和技术性难题进行剖析。本文试图克服以上分析的两点不足,深入剖析社会保险转移“路径”过程中的制度性冲突与盲区以及技术性难题,将存在的问题尽量覆盖其中,以此形成养老保险转移问题的逻辑框架。二、养老保险关系、养老保险基金的转移接续养老保险转移问题实际上是社会保险权益转移的问题,是社会保险权益异地转移接续问题。农民工养老保险转移接续是我国社会保障权益关系转移问题的主要关注点之一2。农民工的养老保险异地转移接续是该问题的主要方面,因为该人群数量多、流动性强,转移情况最为复杂,农民工在流入地权益边缘化与流出地利益空心化交织。在各保险项目中,农民工养老保险、失业保险转移壁垒较高。对工伤保险而言,个人不缴费,故则无需转移。医疗保险关系的转移接续目前已开始“破冰”。新医改方案提出:建立异地就医结算机制,制定农民工等流动就业人员基本医疗保险关系的跨制度、跨地区转移接续办法。这一举措也意味着高缴费、高待遇的地区做出一定的利益牺牲,认同低缴费、低待遇地区参保者的缴费年限,并将其纳入本地的医保报销体系。同时,新医改方案提出,成立统一的经办机构,做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合以及城乡医疗救助之间的衔接。养老保险在转移内容上面临多项选择。实际缴费年限、视同缴费年限、个人账户资金及其信息的处理、社会统筹基金是否跟随个人账户转移等,都是处理养老保险转移问题无法逾越的制度“沟坎”。社会保险权益的流动问题实质是包括了权益的转、接、并、续4个环节,其权益集中表现为两个方面:社会保险关系的转、接、并、续和社会保险基金的转、接、并、续。当然,这两个方面中尤以养老保险关系、养老保险基金的转、接、并、续问题研究为难点和重点。可以说,理顺了养老保险关系、养老保险基金的转移接续的思路,整个社会保险甚至社会保障权益流动保护问题都能循序渐进地解决。这样的逻辑关系为研究者提供了破解该问题的“切入口”,即研究养老保险关系、养老保险基金的转移接续问题,就能够发现整个社会保障权益流动关系的症结与障碍;为当前社会保险流动问题提供有效的、建设性的解决方案,亦可从养老保险关系、养老保险基金的转移接续中得到解决其他问题的启示。养老保险关系、养老保险基金的转移接续是一个问题的两个方面,即养老保险权益流动问题的人事关系流动(所谓“人”的流动)和待遇权益流动(所谓的“基金”的流动)两个方面。“人”的流动主要涉及到流动地之间的参保条件对等对接,在人事关系流动带动下,待遇权益流动更具复杂性,比如,实际缴费年限与视同缴费年限的换算、个人账户资金与统筹账户是否同时转移或后者转移比例的确定等,这些都是养老保险权益流动问题下具体的表现形式。社会保险转移是时空转移和程序转移结合,时空转移为农民工地域转换和参保时间的积累,程序转移是指社会保险转移需要经过转、接、并、续4个环节。转、接、并、续4个环节前后一贯、过程相连,是一个系统。如图1所示,农民工较高的工作替代弹性导致农民工具有较强的流动性,劳动关系的流动形式有城际之间流动和城乡之间的流动,即农民工进城就业可能在不同城市之间进行,同时也可能季节性地返乡然后再进城务工3。劳动关系的流动必然需要社会保险权益跟随移动,这就是“转”的环节。社会保险由原工作地转出,需要转入地的社会保险事业管理单位“接”收。这种转出地与转入地之分,以社会保险统筹地区为要旨。接收手续后需要“并”:各统筹地区的制度门槛不尽相同,农民工社会保险从转出地转出,需要将原先转出地参保情况、参保政策以及农民工参保条件与转入地的政策、条件进行比对和归并,并换算、调整相关参数,如缴费年限、受益水平等。调整合并后的账户就能继“续”在转入地参保缴费了。三、制度瓶颈和技术难题1、养老保险转移接续机制目前各地养老保险统筹层次不一,有些以省、市一级为统筹单位,亦有以县、区位单位统筹4。按照国家现行政策规定,农民工在同一统筹范围内流动时,只转移基础养老保险关系和个人账户档案,不转移个人账户储存额;跨统筹范围流动时,还要转移个人账户储存额。户籍不在参保地的农民工,不同参保地的实际缴费年限和符合国家规定的视同缴费年限合并计算,由最后参保地负责办理退休,符合条件的可按月领取基本养老金。目前,农民工在省级统筹范围内流动就业时养老保险转移接续都能够按照国家现行政策执行,但在跨省或省内跨统筹范围流动就业时,其养老保险转移接续出现了较多问题。统筹层次混乱形成的体制桎梏之一是各地社会保险政策无法协调统一,社会保险水平地区间不平衡。在不同待遇水平的地区之间转移社会保险(尤其是养老保险)将“天然地”为参保人提供逆向选择行为的机会,导致投机性养老现象。投机性养老行为,不但造成了劳动者之间不公平地享受养老保险权益,其还催生了各地人为限制社会保险转移的障碍5。2、城乡居民养老保险进城农民工中亦有相当一部分是农民合同制工人,这部分人与用工单位建立的劳动关系往往包含了较为健全的城市社会保险保障内容。这部分农民工在城镇工作时参加了城镇职工社会保险,返回原籍后,参加当地的农村社会保险。然而,许多地区城保与农保之间不能衔接,造成了大多数农民工提前结算城镇职工养老保险,则养老保险对他们来说没有发挥养老保障作用(林红,2008)。城镇社会养老保险与农村社会养老保险,都需为农民工开设个人账户。办理城乡养老保险之间的接续,应该是农民工的养老保险关系与个人账户储存额在两地个人账户之间的转移。但是,城乡养老保险存在本质上的差异性:城市社会养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式,农村养老保险制度是按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持(有些试点地区还兼有政府财政调剂补助项)”的原则建立个人账户积累式的养老保险。因此,社会保险在城乡之间的转换存在以下3个问题:一是由于基本制度在农村与城市不同,使得城乡之间社会保障的划拨、划转和续接存在障碍;二是农村保障标准低于城市;三是目前覆盖面还比较低(陈绍充、高洁,2008)。将农民工的城镇社会养老保险与养老金转入农村,不可能将城镇社会养老体系中的转移方式照搬过来,需要整合城镇社会养老保险转移方法或者寻求新的方式。3、管理体制不健全,信息孤岛转移接续社会养老保险关系,实现省级统筹或全国统筹,需要搭建快速、高效、便民的网络服务平台,实现网络资源衔接。我国社会保险的“分立式”管理体制(险种分立、系统分立、地方分立),使得不同险种、不同地方之间信息不能共享。目前全国大部分地区实现了通过计算机操作社会保险经办业务,但是各地的社会保险管理信息系统软件、硬件标准不统一,技术水平参差不齐。社会保险信息系统联网程度较低,地区间的社会保险管理信息系统各自为营,形成信息孤岛,无法实现网络互通。技术上的滞后,给社会保险转移带来了困难,同时降低了转移记账的准确性(杨燕绥,2005)。4、账户信息不规范社会保险账户是参保人参保的物化载体,一个良好的社会保险账户管理系统应该实现“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的服务理念。农民工养老保险账户记录了农民工为社会共济部分做出的贡献和个人缴费积累信息,它包含了参保时间、缴费账单、积累状况、家庭负担、就业与流动情况等信息。根据参保年限和缴费、积累状况可以确定流动中农民工账户最后的受益资格和待遇水平。因此,对于社会养老保险关系的连续性而言,社会医疗保险账户信息的全面与规范化要求能够推动社会养老保险转移的顺利进行,同时更方便地在若干年后确定养老金待遇水平、医疗保障水平提供判断的依据。但是,在办理异地转入手续工作中可能会出现以下3种不够完善的情形:一是转出地社会保险机构的养老保险个人账户(目前只能转出个人账户)记账不规范,没有历年缴费工资基数、没有个人账户累计存储额(或个人缴费部分的累计存储额)、没有计息记录等情况;二是一些转出地社会保险机构采用手工记账,致使数据不够翔实;三是转出社会保险机构对参保人的缴费起止时间管理与个人记账起止时间的管理不一致。四、该制度的建立和改革1、分段计算:“一个主要矛盾的解决路径”农民工社会养老保险转移存在的困境,需要通过制度安排、技术性创新使之制度化、规范化。上述困境的焦点纠缠在农民工社会养老保险转续时统筹基金能否转移及其如何转移方面。因此,社会养老保险转移的制度安排与技术性革新的核心即是转移(部分)统筹基金的方式。本文以为,解决农民工基础养老保险转移接续办法有3种路径:(1)1完善现行制度和政策,在农民工异地流动就业时改良技术手段,并只转移个人账户储存额;(2)2在农民工异地流动就业时,只转移养老保险关系,不转移资金,退休时按不同参保地分段计算养老金,由最后参保地负责归集资金并确保养老金发放;(3)3在农民工异地流动就业时,将个人账户储存额和1998年以后相应的单位缴费部分一并转移。对于第一条路径,重点就是完善相关政策。比如单独设立一个国家社会养老保险转移调节基金,对因转移而新增的基金缺口由中央财政“兜底”解决,同时强制取消地方设置的“门槛”,以保证关系转移的顺利进行。单独设立社会养老保险调节基金,解决了统筹基金转移中地方利益不均衡问题,并以此弥补行政强制取消地方标准产生的利益“损失”。但是,“一个主要矛盾的解决,必然会出现新的问题”,即设立的社会养老保险转移调节基金如何补偿各省之间的关系,是否按照以往政策的扶持惯性,优先照顾中西部24省的利益,还是各省之间统一协调?第二条路径的创新之处是采用分段计算方法,但是,这一思路目前难以实现。从长远看,分段计算在明晰不同参保地责权、保障参保人员权利义务相对应等方面有一定意义,但目前在管理手段、信息系统建设等方面不具备实施条件,“远水不解近渴”。其一,分段计算需要改变缴满15年才能按月领取养老金待遇的政策,参保人员在不同地区缴费年限“有零有整”,在计算养老金时的情况更加复杂;其二,分段计算仍不能回避资金转移问题,只是采取了不同的转移资金核算办法,且分段计算仍不能解决退休地待遇支付责任无限大问题,确定最后退休地仍存在较大难度;其三,由于目前各地区养老金调整、死亡待遇支付等政策存在差异,会强化退休人员选择待遇优厚的政策或退休地的“趋富心态”;其四,可能会出现农民工道德风险行为而多头享受养老待遇问题;其五,对经办机构的管理手段和信息网络系统要求较高,对经办机构管理人员的业务水平要求较高,增加了管理成本。如果不能建立中央转移补助机制,对因转移而新增加的基金缺口由中央财政“兜底”解决的话,那么第三条路径成为首选的最优策略。虽然转移统筹基金也存在转出地基金压力增大、不能完全弥补转入地的基金缺口等缺点,但相对而言,该方案能够解决目前转移难的问题。其优点显而易见:一是转移统筹基金兼顾了发达地区和中西部地区、转入地和转出地的利益均衡,转出地、转入地都能接受;二是对现行制度没有冲击,政策调整力度适中;三是有利于撤除目前部分省市自行设定的“门槛”;四是转移统筹基金的同时将养老权益随同转移,有利于明晰转出地、转入地的责任。补充说明在第三种思路中为什么将“1998年以后相应的单位缴费部分”与个人账户一并转移。从1998年起开始执行的《国务院关于建立统一的企业职工基础养老保险制度的决定》(国发26号)将原来在个人账户管理工作中存在着诸如个人账户规模、记账方法、转移及支付办法等不规范、不统一的问题得以规范处理,并形成了企业缴纳的保险费进入统筹账户的制度。也就是说,1998年以后的账户相对来说保存了较为清晰、准确的历史记录信息,对于这个时间点起的统筹基金转移将减少不必要的历史纠葛和地方利益纠纷。2、相关要点(1)创新养老保险制度供给方式,提高农民工社会医疗保险参保人员的参保能力安排农民工的社会养老保险转移制度应遵行“战略框架、有限目标、重点突破”的原则和“先易后难、试点运作、留有接口”的技术路线。“战略框架”源于农民工的社会养老保险转移制度,从属于我国社会保险(各险种、各人群)转移问题,合理安排农民工社会医疗保险转移制度应做好战略规划,把需要策应、协调的财政扶持、户籍改革、社会保险体制等相关政策通盘考虑进去,然后谋划当前条件下能够有所突破的目标、有重点的制度安排。由于转移政策需要其他相关政策协调推进,安排转移制度应选择比较容易推进的农民工人群和区域进行试点,试点过程中的转移制度之间需要留有对接的“接口”。笔者以为,转移制度目前可重点突破已参加城镇企业基础养老保险制度的农民工人群,其中也包括了已参加城镇企业基础养老保险制度的城镇个体工商户、灵活就业人员。因为在这一制度框架内参保人员的矛盾突出,特别是一些地区农民工“退保”现象严重,应先行解决这部分参保人员的养老保险关系转续问题。以此相呼应,转移制度安排重点解决的是城际之间的社会保险对接问题6。(2)注意在城乡统筹的基础上持续享受养老待遇,促进员工跨省流动的参保人以解决“城间互认”为目标,根据第三条路径,转移制度的基本框架可以是:在农民工跨省统筹范围异地流动就业时,除按现行政策转移个人账户储存额本息外,再按一定比例转移统筹资金,实现参保人员哪里就业哪里参保缴费,其养老保险关系可转移接续,达到国家规定的退休条件时能够如期享受养老待遇。具体来说,制度安排需要关注以下几点:一是两年内实现省级统筹,省际之间由中央政府统一协调;二是参保人员跨省流动就业的,其养老保险关系随同转移到就业所在地。参保人员在转移养老保险关系和资金后,其流动前后的缴费年限(含视同缴费年限)合并计算,个人账户储存额累计计算;三是“城保”与“农保”之间流动时,“城保”账户暂时“封存”并保持记录,农民工可在农村另行参加农村社会保险,待将来技术成熟时将两者换算对接;四是参保人员未达到退休年龄,不得提前终止养老保险关系并办理退保手续。规定不允许退保,改变了现行参保的合同制农民工人可选择退保的政策,可遏