城乡养老保险关系转移续问题研究

城乡养老保险关系转移续问题研究

目前，中国的基本保险制度主要包括城市护理和农村护理制度。具体说,在城镇主要是机关事业单位的养老退休制度和城镇企业职工基本养老保险制度(以下简称“城保”),在农村则是新型农村养老保险制度(以下简称“新农保”)。截至2010年底,城镇企业职工基本养老保险参保近2.4亿人,新农保参保达到1.3亿人。随着新农保试点的推进和覆盖城乡居民养老保障制度的建立和完善,养老保险将实现城乡的全覆盖。随着城镇化的加速,大批农民工在城乡间的流动更加频繁。现行政策规定,农民工在城镇就业,必须参加城镇职工养老保险,而回到农村,需要参加新农保,这在理论上是实现养老制度全覆盖的需要。但目前我国尚缺乏城乡养老跨制度转移接续办法,没有城镇养老和新农保间的通道,城乡间流动人员的养老权益缺乏制度保障。随着越来越多人员在城乡间流动,解决城乡基本养老保险制度间的转移衔接问题,已经成为我国养老保障体系建设的重要瓶颈。一、机制间的待遇差异新农保和城保是我国养老保险制度体系核心,由于其在参保条件、缴费标准、待遇水平等方面的差异,转移时的难点主要有三个方面:一是缴纳年限,尽管两个制度都要求最低15年的缴费年限,但转移前的缴费年限如何计算,是关系转移的最大难点之一;二是资金。城保养老基金分为统筹基金和个人账户基金,单位费率为20%,其缴费全部计入统筹基金,个人按8%缴费,全部计入个人账户;新农保基金分为个人账户和基金养老金,个人账户资金来自个人缴费、集体补助和地方财政补贴,基础养老金来自国家财政和地方财政。可见,城保的个人账户完全由个人缴费形成,国家规定的缴费标准目前为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次,集体和地方政府对缴费实行补贴。资金水平的差异和来源渠道的不同,成为城乡养老关系转移时的有一难点;第三,城保的养老待遇多少取决于个人缴费和退休地的工资水平,而新农保待遇取决于个人缴费水平和基础养老金水平,基础养老金全部来自财政补贴并且在全部待遇中占大头。2009年,全国企业退休人员平均养老金大约每人每月1300元。中央确定的新农保基础养老金标准为每人每月55元。因此,转移接续时不同制度间的待遇水平如何保证公平,也是转移接续的难点。另外,从两个制度的参保条件看,城保包括城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员。就是说,不论户籍是城镇还是农村,是本地户籍还是常住人口或流动人口,只要在城镇就业,都要参加企业职工基本养老保险。新农合则要求年满16周岁(不含在校学生)且未参加城保的农村居民。农民工身份是农民,具备参加新农保的资格,但在城镇就业需要参加城保。二、政策衔接不顺畅新生代农民工身份是农民,职业大多时候是城镇工人。他们较频繁在城乡间流动。在城镇,他们需要参加城保,回到农村,需要参加新农保。要实现城乡养老保险全覆盖的目标,新生代农民工或参加新农保,或参加城保,他们在城乡之间、地区之间频繁地流动就业,就会形成三类养老保险转移诉求:新农保向城保的转移,城保之间的转移以及城保向新农保的转移。随着我国城市化、工业化进程的加速,越来越多的农民将会离开土地进城务工,农民工也会频繁地在城市之间、城乡之间迁移,因此农民工养老保险关系转移接续的数量将会非常多。目前,跨省流动人员的养老保险关系转移问题国家已有明确的规定,但在城乡两个制度之间的转移接续尚缺乏相应的制度安排。在政策方面,国家缺乏相应政策规定。2009年国办发66号文件主要解决了参加城保人员跨统筹地区的养老关系转移和农民工未到达退休年龄前不得终止基本养老保险关系问题,并没有涉及城保和新农保两个制度之间的转移问题。国发38号文件出台时,两个制度之间的转移接续问题的矛盾并不突出,没有涉及这方面的内容。国发32号文件对旧农保和新农保制度的衔接做了原则规定,对新农保与城保的衔接办法,授权人力资源社会保障部会同财政部制定,目前尚无具体的政策。各地政策规定不一。由于国家层面缺乏相应政策,为适应养老保险全覆盖和城镇化的要求,一些地区在城保和农保的衔接上进行了探索和时间。据对江苏和安徽的调查,主要有以下几种模式。一是“折算”办法,新农保向城保转移,将其农保各年的缴费金额,统一按所对应的历年城保一定的缴费基数和比例换算为城保的缴费年限,同时将农保缴费金额全额划入接收地城保基金并终止农保关系。城保转农保方面,则将城保的个人账户基金转入新农保,并认同相应缴费年限。二是“补差”办法,就是计算参加农保之日起至参加城保之日的城保缴费额,以职工农保个人账户积累额抵冲城保缴费额并补足差额部分,其参加农保的时间可以计算为城保缴费年限。三是“封存”办法。将原农保个人账户储存额由农保经办机构封存并继续计息。自参加城保之日起建立城保个人账户,按城保办法缴纳基本养老保险费并计算缴费年限。到达退休年龄后,将其农保个人账户积累额并入城保个人账户,按城保办法计算养老待遇。四是按户籍区别对待。有的地区对参加城保的农民工按户籍进行分类,本地户籍农民工在转入城保时,承认相应的农保缴费年限为相应的城保缴费年限,直接转入城保。而对外地户籍的农民工转入本地城保时,则实现“折算”或“补差”方式,或者拒绝承认原参加新农保的养老权益。五是分段计算办法,参保人城乡流动时不转移个人缴费和计算年限,而是分别计算在新农保和城保的缴费年限和累计缴费额。由于各地在城保和新农保转移接续办法上的不一致,不利于全国统一的转移接续办法的形成,同时,不用地区采取不同的转移接续办法,也会导致农民工在转移接续时的攀比,不同办法之间缺乏公平。三、城乡养老关系的转移(一)是社会保障的要求城乡养老关系的转移衔接方案设计的基本思路,一是要立足城乡养老保险全覆盖。在我国快速城镇化、工业化时期,农民进城将是长期的必然趋势。养老制度要保护流动人员的养老权益,使他们不因跨制度参保而失去领取养老待遇资格;二是要体现公平。公平性是社会保障的本质要求。体现在城乡养老关系转移方面,一方面不因关系转移使当事人的权益得到丧失或损害,另一方面,也不应因关系的转移而影响转出或转入地和相关人员的利益。三是城乡养老关系的转移经办手续要简便快捷,尤其从方便参保者的角度,设计转移方案和经办流程。(二)转移继承计划根据上述基本思路,城乡养老主要包括新农保和城保之间的相互转移,基本方案考虑如下:1.缴费年限变化的处理考虑有三种方案。方案一:折算缴费年限,转移个人账户储蓄额(含收益)。当农民工到城镇就业,参加城保时,将新农保个人账户累计额(含收益)/当地相应年度城镇灵活就业人员养老个人年缴费额作为城保缴费年限。资金的划转需要将参保者新农保个人账户中个人缴费部分(含收益)转入城镇相应个人账户。新农保个人账户中集体和政府补贴部分,转入城镇相应统筹基金。该办法的优点是,操作相对简单,且已有部分地区实践经验。缺点是,缺乏公平性。尤其对参加多年农保人员来说,很可能10多年的参保缴费只能换取1年的城镇缴费年限。以1名40岁开始参加农保者为例,假设他(她)在参加了10年的新农保后,于50岁申请转入城保,10年新农保折算后大约只相当于1年左右城镇缴费年限。如果要在城镇领取养老待遇,至少需要连续参保缴费到64岁或65岁,或者在到达领取年龄时对差额部分一次性补缴。显然对该参保者有失公平,也出现了在60周岁到65周岁期间的养老真空,既不能领取养老待遇,又要缴纳养老保险费,还被排除在劳动年龄之外。事实上,城保和新农保是完全不同的养老制度安排,新农保在很大程度上属于社会福利性质,体现了国家对农民这一最大弱势群体在养老上的惠利,也是我国养老保障“保基本、全覆盖、有弹性”原则的具体体现。因此,两种制度在缴费年限上,不是简单的算术关系,简单的加减乘除掩盖了制度设计的初衷。实践中,有的地方走向另一个极端,即把新农保的缴费年限视同城镇缴费(不经任何折算)年限,同样这种办法就会损害已参加城保人员的权益(因为统筹基金被稀释)。方案二:转移缴费年限,补交差额保费。缴费年限方面,新农保参保缴费年限视同参加城保参保缴费年限。资金方面,将新农保个人账户中个人缴费部分(含收益)转入城镇相应个人账户。新农保个人账户中集体和政府补贴部分,转入城镇相应统筹基金。同时,计算相应缴费年限内各年度城保个人缴费与新农保相应年度缴费额的差额部分。该办法的优点是,参保者退休后能够享受城保的养老待遇,相对新农保待遇,老年生活相对较高。缺点:一方面计算相应年度的缴费差额在操作上相对复杂。参加新农保和城保的缴费是按年度调整,如果参保人缴费年限较长,选择缴费档次变化较多时,在养老保险信息系统并不完善的情况下,手工计算补缴差额极为不便。另一方面,尽管参保者补缴了个人账户差额部分,对于转入地的城保统筹基金来说,同样面临被稀释的风险,并且被转入地需要承担最终的养老责任,因此,不仅会侵害其他已参保者的权益,也会遭到被转入地政府的反对。事实上,如果这种情况人数不多,对转入地的影响有限,如果人数较多,将对未来养老的财政风险构成威胁。方案三:分段计算,不转账户资金。参加新农保参保缴费年限和参加城保参保缴费年限分别计算。参保者转移时不转移任何资金,只需要对每一个参保者的新农保或城保每年的缴费情况做详细记录。当参保人由新农保转入城保时,只需要提供新农保的缴费记录单,其他事情由相应经办机构办理。本办法的最大优点是,可以保障参保者的权益和有比较统一明晰的养老支付责任。缺点是,当参保者退休时的待遇计发和水平较难确定,并且对经办能力要求较高。综合考虑,笔者倾向于方案三。养老保险转移“分段计算”是目前欧盟采取的办法,它是建立在不同养老保险制度基础之上的处理关系转移办法。我国新农保和城保关系转移时,可以考虑采取这种办法。其一,分段计算要求参保者在最后参保地享受养老待遇,并且规定一定的年限。如可以规定,如果在达到领取待遇年龄的10年内流动,就不要转移养老关系,而在之前的参保地享受养老待遇,或者在户籍所在地享受待遇。这样适当限制部分参保人员为获得较好的养老待遇和公共福利而盲目流动的情况,也可以缓解户籍所在地和最后退休地难以选择的矛盾,还可以解除年龄偏大人员的后顾之忧。其二,分段计算可以较好体现社会保险公平原则。新农保实行的是个人低缴费、低待遇,集体和政府财政给予补贴的办法,城保则是费率较高、待遇较高,更多体现多缴多得原则。分段计算分别按照参保者在农村和在城镇不同的缴费年限和缴费额计算待遇,既不损害参保者的利益,也不影响其他人员“统筹基金池”的奶酪,同时,地方政府也不也增加转移的退休人员而增加太多的负担。其三,分段计算避免了农民工在城乡之间流动时频繁办理养老关系转移的麻烦,当参保者从农村流动到城镇就业时,只需要经办机构之间传递该人员参加新农保的缴费记录到城保经办机构,经审核确认后即可开始参加城保并缴纳费用,转移时不需要计算缴费年限和转移资金。这在一定程度上也方便了经办机构。当然,分段计算也有其难点:一是待遇计算问题。首先是缴费年限问题,不论是参加新农保还是参加城保,只要不间断累计缴费满15年以上(二个制度重复参保缴费不重复计算),达到规定的年龄(须按60周岁计算),即可满足享受养老待遇的条件。其次是待遇计算办法,按所在新农保参保地和城保参保地分别计算后累计的结果。二是经办管理问题。分段计算对经办机构和信息网络系统要求较高,一名退休人员可能有若干次、若干地参加新农保或城保的情况,缴费年限有零有整、有长有短,而且几乎改变了“缴满15年才能按月领取养老金待遇”的政策,因此对经办管理和信息网络系统要求较高。2.新农保个人账户缴费的资源配置方案在我国的养老保险制度体系中,应尽量避免城保向新农保转移情况的发生,尽可能引导参保者更多地由新农保流向城保,而不是“倒流回”新农保。尽管两个制度都能满足养老全覆盖目标,但毕竟新农保待遇很低,并且政府需要增加较大的投入,同时,也符合城镇化的要求。因此,政策的导向应该是鼓励参加农保人员转入城保。基于这种考虑,当农民工返乡,并且在城镇参加企业职工基本养老保险缴费年限已达到或超过10年的,建议不再转移到农村,而应通过补缴或缓缴等方式,鼓励继续参加城保,享受城保养老待遇。对年龄超过50周岁,在城保缴费不足10年的,有本人资源选择可考虑转入新农保,其方案考虑如下:方案一,只转个人账户储蓄额(含收益)。具体办法是,在缴费年限的处理上,参加城保缴费年限视为参加新农保缴费年限。将参保者城保个人账户累计额(含收益)转入新农保个人账户。该办法的优点是,操作简便。缺点是,参保者在城保中的统筹基金部分未能体现,单位缴纳的20%部分作为参保者收入延期支付的一部分未能得到处理,对转移者是一种不公平。方案二:转移个人账户储蓄额(含收益)和部分统筹资金。具体办法:参加城保缴费年限视为参加新农保缴费年限。转移的资金除将参保者城保个人账户累计额(含收益)转入新农保个人账户外,再按一定比例转移统筹资金进入个人账户。统筹基金的转移量初步考虑为本人各年度实际缴费工资的10%左右。这样确定,一是考虑个人在城保中单位缴费部分隐含着个人收入部分的延期支付,当本人不能享受城保养老待遇时,应当有所体现。二是按10%左右转移,相当于统筹基金的50%左右,转储地也能够接受。三是在农民工跨省转移接续办法中也采取了转移部分统筹基金的做法,便于政策的对接。另外,以本人实际缴费工资为基数计算操作简便一些。该办法的优点是,不仅转移个人账户,也转移部分统筹基金,体现了参保者多缴多得。缺点是转移资金计算相对复杂。方案三:不转账户资金,分段计算。该方案基本同新农保转城保的方案三。在此不再赘述。总体看来,方案二既体现公平,也较宜操作。但为便于统一办法,建议采用方案三,主要考虑是用一个办法可以解决城乡养老关系的相互转移衔接问题。四、设计跨城乡关系转移办法为了保护城乡流动人员的养老权益,应结合我国养老保障发展的长远目标来安排和设计跨城乡关系转移办法。城乡养老关系转移接续作为过渡性措施,提出如下对策建议:(一)连续性的矛盾农民工频繁在城乡间流动,是我国城镇化过程中的必然现象,将在很长时期内存在,研究解决他们的跨城乡养老关系转移接续问题恰逢其时。一方面,目前由于新农保刚试点实施不久,城乡养老关系转移无论从总量,还是诉求方面矛盾并不突出,农民工大多年龄在30周岁以下,离领取养老待遇还有较长的时间。早做筹划,尽快出台办法,避免问题和矛盾的堆积。另一方面,我国养老保障制度正在逐步完善,如果这一问题还仍然没有解决办法,势必影响养老保险全覆盖目标的实现。(二)城乡养老关系转移办法的完善城乡养老关系转移既涉及制度间的问题,也涉及跨省或跨统筹地区的问题。首先,我国城乡之间、不同地区间的经济发展水平差异较大,养老保险政策在一些具体细节上也存在地区差异,因此转移办法的完善需要一个探索试点的过程。其次,办法的实施需要统一规范、操作简便的经办流程,否则再好的办法也难以落实。城乡养老关系