2015-2019年涉监护权特别程序案件

2015—2019年涉监护权特别程序案件审判白皮书上海市长宁区人民法院2020年6月-PAGE2-上海市长宁区人民法院2015－2019年涉监护权特别程序案件审判白皮书近年来，随着社会法治进程的推进，社会机构及人民群众的法治意识日益增强。对于部分或全部民事行为能力丧失的公民，在日常生活中，监护权的设置与行使，成为保护该类群体权益的重要措施。从我院近几年的审判实践来看，涉监护权特别程序案件数量激增，凸显了该类人群权益保护的新需求。2017年实施的《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）与即将于2021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”），改变了过去法律对于指定监护制度的程序要求，但如何在新法下细化及规范司法实践，充分发挥《民法总则》及《民法典》维护人民权益、化解矛盾纠纷作用，是我们面临的全新课题。同时，未成年人监护案件的零星散发，也警醒我们在指定监护制度中要加强对于未成年人权益保护。为此，我院就五年来涉监护权特别程序案件进行调研，发现问题，提出建议，以期为保护包括老年人、未成年人、精神病残疾人士等在内的弱势群体权益及构建和谐社会作出积极的贡献。一、涉监护权特别程序案件受理基本情况和特点2015年至2019年，我院共受理涉监护权特别程序案件744件，其中2015年66件，2016年110件，2017年147件，2018年188件，2019年233件。综合分析案件受理情况，主要存在以下几个特点：案件数量爆发增长2015年至2019年涉监护权特别程序案件收案数呈大幅递增的态势。2019年受理的案件数量比2015年同期上升253%。值得注意的是2017年10月1日《民法总则》实施后，2018年、2019年两年间的受理案件总数已经超越了该法实施前三年的总和，且每年以超过24%的速度增长。（具体数据见图一）图一案件类型趋于固定从案由上看，涉监护权特别程序案件的类型主要包括两类，一是首次申请指定监护人的案件，主要包括申请宣告公民无（限制）民事行为能力（合并要求指定监护人）、申请确定监护人；二是请求对已有监护人的资格进行审查变更的案件，主要包括申请变更监护人、申请撤销监护人资格、申请宣告公民恢复民事行为能力等。在2015年至2019年受理的案件中，第一类案件共计693件，其中申请宣告公民无（限制）民事行为能力案件635件（其中合并要求指定监护人案件371件），申请确定监护人案件58件。第二类案件共计51件，其中，申请变更监护人35件，申请撤销监护人资格8件，申请宣告公民恢复民事行为能力8件。（具体数据见图二、图三）图二图三撤回申请不断增多从结案方式上分析，因特别程序案件本身性质及民事诉讼法特别程序案件相关规定，判决依然是特别程序案件结案的主要方式，但近五年来，撤回申请的案件数量明显增多。2015年撤回申请的案件为17件，仅占当年结案总数的25%；在2016年撤回申请的案件为30件，占当年结案总数的31%；2017年撤回申请的案件增加到38件，占当年结案总数的27%；2018年撤回申请的案件为41件，占当年结案总数的22%；2019年撤回申请的案件达到77件，占当年结案总数的32%；（具体数据见图四）从原因上分析，撤回申请理由主要集中在：1.当事人指定监护的动机已达成，自愿撤回；2.被申请人死亡；3.鉴定费用高于申请人预期，申请人无力或不愿支付从而要求撤回。图四（四）监护人身份逐渐趋同申请宣告公民无（限制）民事行为能力与申请确定监护人案件中，由父母、子女等直系亲属担任监护人的比例为51%，由配偶担任监护人的比例为22%，由兄弟姐妹等其他非直系亲属担任监护人的比例为27%。同时，在直系亲属申请担任监护人的案件中，在向法院申请前，大多经过家庭内部协商，就监护人人选问题达成一致意见，各方并无矛盾，仅要求通过司法程序予以确认。（具体数据见图五）图五（五）矛盾激化案件多发对于无直系亲属的被监护人，往往由非直系亲属（兄弟姐妹、舅舅、姑姑等）请求担任监护人，但此类案件往往争议较大，各方矛盾激烈，无法协商一致。五年来，我院受理因监护权纠纷而要求法院指定监护以及要求重新审查监护人资格类案件共计101件，其中由非直系亲属申请的案件为62件，占比60%。（六）被监护群体相对固定以判决方式结案的申请宣告公民无（限制）民事行为能力（合并要求指定监护人）、申请确定监护权案件中，涉及60周岁以上老年人群体的共610件，占比83%。老年人群体需要设定监护人的原因，主要以患有阿尔兹海默症、脑梗等老年疾病为主。中青年群体设定监护人则以精神疾病、智力残疾为主。未成年人因监护人缺失，而由其他相关组织与个人申请确定监护人的案件仅3件，占比0.4%。（七）指定监护动机明确在我院受理的涉监护权特别程序案件中，有90%以上的案件申请是为了替被监护人管理或处置财产。从申请动机上分析，2015年至2019年，房屋买卖、房屋继承以及重置银行存款密码为排名前三的申请动机，分别占比31%，25%、18%。二、涉监护人特别程序案件申请量增加的原因分析（一）社会环境不断变化截至2018年底，长宁区60周岁及以上户籍老年人口总计21.37万人，占全区户籍总人口的36.9%，同比增长1.6个百分点，这一数据已超过全市35.2%的老年人口比例、远超全国的29.8%的老年人口比例。同时，因年龄增长，身体机能衰退所导致的诸如脑梗、阿尔兹海默症等老年疾病，亦对相关人群的民事行为能力造成一定程度的损害。因此，长宁区作为一个深度老龄化的区域，随着老年人口比例的不断增高，涉监护权案件的数量亦有一定程度上涨。另外，近年来社会经济的蓬勃发展，导致群众所拥有的财富不论在数量及种类上都有了一定程度的增加。当他们丧失行为能力时，就迫切需要通过设立监护人来管理财产，维护、运作、支配相关财富。也正因为监护人享有对被监护人资产的实际处置权，家庭内部对监护权的争夺变得较为普遍，协商难度加大，进而诉至法院。（二）立法思路全面调整一方面，社会法治化进程的推进，使得人民群众对于法院涉监护权案件审理提出了更高的要求。《民法总则》改变了过去《民法通则》就指定监护人的程序规定，取消了对担任监护人有异议的，必须先通过被监护人所在地的居民委员会（或村民委员会、所在单位）在近亲属中指定的前置规则，赋予了有关当事人可以向不同机构申请指定监护的选择权。即将于明年实施的《民法典》亦承袭了《民法总则》有关这一制度的规定。再次明确了相关指定监护的规定，力求减轻人民群众办事的负担。同时，随着一批法律、法规以及行政规章颁布实施，使得监护制度成为人民群众在日常生活中行使权利与管理财产的必要环节。以2015年实施的《不动产登记条例》及配套的《实施细则》为例，该《条例》与《细则》明确规定，对于无民事行为能力或者限制民事行为能力人办理不动产登记应当提供监护关系文件。而部分地区不动产登记中心只认可法院关于指定监护人生效裁判文书的做法，使得相关诉讼成为房屋交易及继承过户的必经之路。另一方面，随着近年来大量媒体以及机构的法治宣传，人民群众对于监护制度亦有了更广泛、更深入的了解，在遇到家人失去行为能力时，懂得通过法律途径进行确认，用以解决生活中的不便及维护被监护人的权益。（三）基层履职存在障碍现行法律赋予了相关当事人可向不同机构申请指定监护人的选择权，但在相关法律实施以后，基层组织的该项法定职责长期以来未得到充分运用与发挥，甚至出现了个别基层组织直接告知群众其无权办理指定监护，建议前往法院解决的极端情况。经向部分基层组织沟通了解，其未能有效履行职责的主要原因在于：1.履职细则不明。虽然《民法总则》及即将实施的《民法典》对基层组织的指定职责进行了规定，但除此之外没有其他法律、行政法规对指定的具体程序、标准进行细化，使得这一法定职责缺乏可操作性，难以落实。当百姓有需求时，基层组织无法依照一个较为统一的程序履行指定职责，从而保证指定结果的公正。2.履职能力有限。不少基层组织的工作人员从未办理过指定监护权的业务，相关的法律知识也较为欠缺，导致部分基层组织工作人员并不知晓其具有指定监护权的职能。同时，由于缺乏统一的操作规范，在遇到百姓的此类请求时不知从何入手，从而建议百姓前往法院进行诉讼。3.履职环境欠佳。由于指定监护案件往往牵扯复杂的家庭关系与矛盾，同一家族成员亦存在不居住在同一地区的情况，因此有关被监护人家庭关系的调查与核实往往需要耗费巨大的人力、财力，而这对于负有指定职责的基层组织来说，往往无法承受。同时，基于基层组织属地管辖的缘故，相关工作人员可能和部分当事人的接触较多，在指定监护过程中易引发其他当事人的猜疑与不满，进而质疑指定结果的公正性。因此造成基层组织在指定监护人问题上往往积极性不高，甚至出现个别基层组织出于矛盾激化压力不敢进行指定。（四）指定监护效力区别对待现实中，群众要求指定监护的最终目的与动机，往往是需要通过银行、不动产登记中心等机构办理相关事务。然而当前相关机构对基层组织出具的指定监护文件并不完全认可，在办理相关业务时仍然要求监护人出具法院关于指定监护的裁判文书，甚至出现了只认可法院裁判文书的现象。仍以不动产登记为例，在2015年《不动产登记条例》实施以后，上海地区的不动产登记中心对于无（限制）民事行为人申请登记不动产的，一律要求提供法院指定监护人的裁判文书，造成大量群众直接前往法院申请指定监护，使得本院2016年及2017年两年间各类涉监护权特别程序案件出现井喷式增长，而同时期，基层组织的指定监护却少有关注。（五）新型监护少有知晓《民法总则》生效前，我国对于无（限制）民事行为能力人监护人的设立，只有法定监护这一种方式，即通过法条明确规定了监护人的范围和顺序。这种制度的设计试图通过选择与被监护人具有法律上最近亲属关系的人担任监护人来保障被监护人的利益，但也存在一些问题。一是按照法律上亲属关系的亲疏划分监护人顺序的做法并不能客观反映出被监护人在实际生活中的亲疏关系，容易造成家庭内部对监护人的异议。二是法定监护制度是一种事后的监护制度，即当被监护人民事行为能力丧失或者弱化，再去考虑监护人人选的问题，这样往往会造成具有监护资格的亲属为争夺监护权而产生矛盾，亦忽视了被监护人本人的意愿。《民法总则》改变了过去单一的监护权设立方式，新增了遗嘱指定监护与意定监护等制度。其目的是允许被监护人父母担任监护人期间或被监护人在未丧失行为能力时预先设定监护人，从而有效避免将来可能产生的纠纷。但由于长期的制度惯性，以及相关新制度的宣传力度不够，导致多数群众欠缺相关的法律意识，最终还是以事后的法定监护为主要的监护权设立模式。三、涉监护权特别程序案件审理中存在的问题及困难（一）涉未成年人指定监护案件中监护人选指定困难现实中，常常存在因未成年人原监护人死亡或者丧失监护能力，导致监护人缺失的情况，该类案件存在相关未成年人亲属不愿担任监护人或没有合适亲属符合监护人条件，导致监护人人选的选择与指定产生困难等问题。审判实践中，该类案件多通过基层组织在社区愿意承担监护责任的爱心人士中予以选择并引导其进行指定监护。因此，如何设置一套相应的指定监护规范，使得该类未成年人群体的利益得到有效保护，值得我们深思。（二）司法鉴定实践中存在操作困难民事诉讼法规定人民法院受理宣告无（限制）民事行为能力案件后，必要时应当对被请求认定为无民事行为能力或者限制民事行为能力的公民进行鉴定。申请人已提供鉴定意见的，应当对鉴定意见进行审查。审判实践中法院通常把委托鉴定作为诉讼必经程序，由于鉴定是涉及人身的行为，法院无法采取强制措施。因此，一旦出现申请人因经济原因不愿意申请鉴定或者被申请人亲属及本人不配合鉴定的情况，就会导致鉴定工作无法顺利推进。另外，部分案件中，被申请人因突发疾病生命危在旦夕，亲属为了取出其名下银行存款用于急救，申请法院进行指定监护，但由于司法鉴定周期较长，使得法院无法对该类当事人的诉求及时作出回应。因此，对于此类情况，法院能否在无司法鉴定的情况下，结合医院先期诊断结论径行作出认定，有待相关部门进一步明确。（三）基层组织指定监护工作开展困难涉监护权案件的当事人，因被监护人的财产、生活等原因已经积累了较深的矛盾，而其中更以非直系亲属间的矛盾为甚，一旦对簿公堂，各方易将长年积累起来的家庭矛盾在法庭上集中宣泄，导致对抗情绪升级，甚至出现通过扬言自杀等极端方式要求取得监护权以及当事人来回起诉争夺监护权的情况。审判实践中，在当事人被宣告为无（限制）民事行为能人之后，为其设定监护人时，如近亲属对监护人的人选能够达成一致意见的，法院可以在宣告案件中直接予以指定，如果有争议的，群众既可以选择由相关居民（村民）委员会或单位进行指定，也可以选择另案提起指定监护人的诉讼。基于前面提到的原因，使得个别基层组织无法开展指定监护工作，致使当事人对簿公堂。四、涉监护权特别程序案件审理中主要做法（一）以专业化审判理念为根本，构建专业审判团队。由于指定监护人具有法定性，一旦指定行为完成，监护人即取得监护权的效力，任何人不得擅自变更。被指定的监护人亦将会对被监护人的人身权、财产权产生很大影响。因此，为了更好的维护被监护人利益，实现指定结果最有利于被监护人的效果。对于涉监护权特别程序案件，通常由资历较深，群众工作经验丰富的资深法官担任承办法官。同时，对于青年法官亦加强该类案件的专业化培训，提高其对该类涉监护权案件的审判能力，从而保证涉监护权特别程序案件判决良好的社会效果。（二）以社会组织力量为依托，形成多方参与的审判方式。在涉监护权特别程序案件中，往往需要对被监护人日常的生活状态，家庭成员关系等进行专业、深入的背景调查。而作为审判机关的人民法院，往往无法掌握第一手的资料。因此，对于该类案件，我院借鉴涉少离婚案件中的社会观护制度。对于需要指定或变更监护人的案件，安排第三方社会组织选派的社会观护员上门实地调查、出具详细报告，为案件审理提供参考。同时，为解决涉监护权案件中发现未成年人财产利益与监护人财产利益存在冲突，可能导致被监护人财产利益受损的问题，我院探索确立了第三人对未成年人财产监管制度，切实保护了未成年人自身财产权益。（三）以多平台为媒介，强化社区延伸服务。监护权的设立与变更与被监护人日常生活息息相关。在审判实践中，我院探索利用“社区巡回法庭”、“社区法官工作室”等基层社区中已有平台为媒介，充分发挥法院的调解作用，将司法工作关口前移，将矛盾纠纷解决在基层。从而切实维护人民群众的合法权益，更好地满足人民群众多元化的司法需求。同时,加强对基层组织指定监护工作的业务指导,通过发布《监护人指定工作操作指引》的方式，为基层组织指定监护工作提供一个可供参考的指引，将为民司法的理念下沉至基层，努力打通联系服务群众的“最后一公里”。以关爱弱势群体为理念，建立案件回访制度。涉监护权特别程序案件中的被监护人多为老年人、未成年人或者精神疾病患者等弱势群体。法院经过审判为其指定监护人，仅仅是从法律上解决了其生活中可能遇到的困难。但法院指定的监护人是否能够在日后的生活中切实履行监护人职责，照顾被监护人日常生活，维护被监护人的合法权益，才是监护权指定的根本。因此，为了更好的保护相关弱势群体的利益，让被指定的监护人更好的履行其监护职责，我院建立了判后回访制度，由第三方社会组织选派社会观护员，定期上门进行回访，保证被监护人的利益得到切实有效的维护。五、涉监护权特别程序案件纠纷处理的展望《民法典》将于2021年1月1日正式实施。如何发挥好《民法典》中关于监护制度的规定作用，值得我们进一步的探索与展望。（一）以人民法院释法引导功能为抓手，完善指定监护实践操作规范即将实施的《民法典》规定：“对监护人的确定有争议的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人，有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人；有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。”法院作为纠纷的终局裁判者，在化解纠纷上责无旁贷。在严格依法受理与审判的基础上，进行繁简分流。对于家庭内部已协商一致监护人选的，审理中引导群众选择更为经济、便捷的基层组织指定的方式；对于对监护人选有争议的群众，要及时做好法律释明工作，引导申请人进行相应的司法鉴定程序，并引导其他具有监护资格的人员理性的参与诉讼。与此同时，针对目前法律对于指定监护制度的规定不够细化的问题，我院未成年人与家事案件综合审判庭将积极发挥好基层立法联络点的作用，对审判实践中所出现的问题及时进行反馈，以期推进我国指定监护制度的完善。积极探索制定相关操作规范、梳理相关问题，力争在我院处理涉监护权特别程序类案件中做到审理程序与标准的统一。（二）发挥基层组织优势为根本，完善基层组织指定监护职责基层组织指定监护是法律明文规定的监护人指定方式之一，也是基层组织的法定职责，同时，基层组织作为与群众联系最密切的一级组织，其在指定监护工作上有其天然的优势，尽管现实中存在一定的困难，但从构建完善的监护权制度出发，建议基层组织积极履行自身职责，变被动为主动，切实承担起指定监护人的法定职责。1.加强专业培训。由于指定监护人具有法定性，一旦指定行为完成，除非当事人提起诉讼经法院依法予以变更，否则将产生指定监护人取得监护权的效力，进而对被监护人的