资料-大坝安全管理应急预案

水库大坝安全管理应急预案编制导则

（水建管[2007]164号）水利部大坝安全管理中心二○一○年九月盛金保2023/11/22目录

中国水库大坝安全与管理基本情况大坝风险与风险管理应急预案及其出台背景导则主要条文解读结语和建议2023/11/23根据《2009年中国水利年鉴》，全国共有水库86353座，大型529座，占0.6%；中型3181座，占3.7%；小型82643座，占总数的95.7%湖南、江西、广东、四川、湖北、云南等6省是我国的水库大省，6省水库数量占全国水库总数的55%，湖南最多，13300多座，占15.6%90%以上建于上世纪50-70年代土石坝占大坝总数的93%坝高15米以上的水库约26300多座(ICOLD)一、中国水库大坝安全与管理基本情况2023/11/24

我国水库大坝安全管理特点

工程建设先天不足，基础资料少，病险水库多管理法规与制度不健全管理机构不健全，管理人员专业素质低水库经济条件差，工程正常维修养护投入不足，工程老化失修严重管理设施和管理手段落后小型水库问题更加突出2023/11/25

我国大坝安全管理发展的三个阶段第一阶段是从建国到1978年改革开放，以粗旷的管理为特点计划经济条件下，大量的水库大坝建成安全管理技术人员供不应求安全管理技术尚未成熟大坝安全法规基本空缺2023/11/26面对洪水和地震等自然灾害，没有有效的预防、控制及应对体系上世纪60和70年代遭遇了两次溃坝高峰

1973年一年中溃决大坝500多座国家采取的管理办法从行政上加强检查，制定责任制，引起各级领导重视以事故管理为主2023/11/27第二阶段是从改革开放到90年代末大坝安全与管理的法规制度建设不断完善，逐步从行政管理过渡到制度管理国务院于1991年颁布了《水库大坝安全管理条例》大坝安全管理体系基本形成大坝注册登记-注册登记办法安全监测－安全监测技术规范安全评价－安全评价导则论证、鉴定除险加固－管理办法2023/11/28效果水库大坝安全与管理状况得到极大改善大坝年平均溃坝率大幅度下降

特征以事故管理为主线以传统的安全管理理论－工程安全－为指导完善计划经济模式下的安全管理体系2023/11/29

第三阶段是从新世纪开始特征水利工程管理体制改革病险水库除险加固应急管理、降等报废大坝安全受到国家的高度重视“以人为本”的执政理念对生命的珍爱、对社会和环境负责任水库大坝风险明显增大－承受着相当大的风险区域经济发展加快、人口密集、后果严重开始倡导大坝风险管理理念和风险管理模式2023/11/210二、大坝风险及风险管理R=Pf×LPf－溃坝概率－与工程安全直接关联除险加固

L－溃坝后果－与经济社会发展与管理水平关联人口与基础设施分布非工程措施（EPP、OMS）生命损失经济损失2023/11/211我国水库风险特点

工程同时存在多种病险，溃坝概率高风险人口多基础设施密布，对经济社会发展影响巨大公众风险意识单薄，应急机制不完善2023/11/212大坝风险客观存在，特别是一旦溃坝，

后果严重，国内外均有惨痛教训1889年，美国约翰斯敦水库洪水漫顶垮坝，死亡4000～10000人1959年，法国Malpasset拱坝溃决，下游一兵营500名士兵遇难1963年，意大利Vajont拱坝巨大水体涌出，2600人死亡1976年，美国Teton坝溃决，11人死亡，25000人无家可归1979年，印度曼朱二号水库垮坝，死亡5000～10000人2005年，巴基斯坦沙迪科尔大坝溃决，死50人，500多人失踪2009年，印度尼西亚古农湖溃坝，死77人，数十人失踪

2009年，巴西溃坝，至少4人死亡，数十人失踪国外溃坝2023/11/2131954～2009年之间，3504座水库溃坝，2010年汛期有8座水库溃坝中国溃坝情况

2023/11/214中国溃坝按年代分布统计1954～2009年全国共溃坝3504座，年均62.6座上世纪50-80年代初是溃坝高发期，1954～1982年溃坝3115座，年均107座，1.23‰80年代后溃坝明显减少，1983～1999年溃坝332座，年均19.5座，0.23‰进入新世纪，2000～2009年溃坝47座，年均4.7座，年溃坝率0.06‰，世界公认0.2‰2023/11/215中国重大溃坝案例2023/11/216各种坝型溃坝比例

2023/11/217溃坝原因统计（1980～2006年）

时间项目洪水漫顶工程质量差运行管理不当其他原因原因不明合计座数294184613214比例，%51.132.010.65.62.41980~1989座数123100441512比例，%42.134.215.15.14.11990~1997座数1316418142比例，%60.129.48.36.31.01998~2006座数4122140比例，%63.133.81.56.202023/11/218按月分布(1980-2006年)

2023/11/219按地区统计(1980～2006年)

2023/11/220板桥水库溃坝后石漫滩水库溃坝后高地上的村民村庄荡然无存75.8大洪水河南板桥、石漫滩水库溃坝:

-62座水库溃决

-2.6万人死亡

-京广铁路102km中断16天

-直接经济损失100亿美元2023/11/221石漫滩水库溃坝生命损失分布图

河南省舞阳县，总库容9180万m3

，1975年8月8日0:00～1:00漫顶溃决，2517人死亡2023/11/222板桥水库溃坝生命损失分布图

75年8月8日1:00漫顶溃决，19701人死

河南省驻马店市泌阳县，总库容2.44

亿m32023/11/223

浙江洞口庙水库溃坝1971年6月2日凌晨5:50～5:55溃决、186人死亡

浙江宁海县，255万m3

2023/11/224甘肃李家咀水库溃坝1973年4月27日23:30左右溃坝，516人死亡甘肃省庄浪县，总库容145万m3，

2023/11/225甘肃史家沟水库溃坝甘肃庄浪县，1973年8月25日凌晨5:30左右溃坝，81人死亡85万m3

2023/11/226

河北易县刘家台水库溃坝63年8月8日3:55溃坝，943人死亡4054万m32023/11/227广东横江水库溃坝-预警、风险意识广东省揭阳市揭西县，总库容7879万m3

，1970年9月15日午8:00左右溃决，941人死亡

2023/11/2281993年8月青海沟后水库溃坝，死亡近300人-报警2023/11/229水库溃坝和出险的风险会长期存在水库建设先天不足，病险水库问题突出，除险加固任重道远管理体制和机制不健全，管理粗放，手段落后，没有有效的预警设施地震、台风、特大洪水等极端事件对大坝安全的影响日显突出小型水库大坝安全管理特别薄弱2023/11/2302004年1月八一水库溃坝、无人员伤亡2023/11/231青海英德尔水库（2005.4.28）溢洪道与坝体及基础接触部位存在脱空与裂缝，运行中当库水位超过溢洪道闸室底板高程时，脱空与裂缝部位出现接触渗漏，产生接触冲刷，最终导致溢洪道垮塌溃坝。2023/11/232甘肃小海子水库（2007.4.19）渗流破坏先从坝后排水沟下粉细砂层渗透变形涌出开始，逐渐向上游发展，坝基被淘空，形成上下游贯穿的渗漏通道，导致坝体沉降、坍塌，最终酿成决口垮坝。

小海子水库决口形状2023/11/233内蒙古岗岗水库（2007.7.11）泄洪排沙洞垮塌后照片典型接触渗透破坏。接触渗流的进口位于土坝、竖井、左翼墙三者结合处，其发展首先由于建筑物因基础湿陷崩解等原因而产生不均匀变形，三者之间出现相对位移而开裂，水流直接从接触面缝隙中进入，形成接触渗流，迅速发展为管道水流冲刷，导致墙后回填土与基础土体流失，上覆建筑物在很短的时间内垮塌破坏。2023/11/2342008年“5.12”汶川特大地震、2010年4月青海玉树地震，造成大量震损水库2023/11/2352009年6月广西卡马水库出险，2010年7月青海温泉水库出险，均举国关注今年吉林大河水库溃坝2023/11/236控制水库大坝风险是重大公共安全课题随着经济社会迅速发展，社会和公众越来越关注大坝安全和风险，日显突出

“以人为本”，不能容忍生命损失不仅是工程安全问题，也是公共安全问题开始倡导风险管理理念和模式工程措施与非工程措施并重工程措施—除险加固是近年来水利工作重中之重非工程措施—预防为主，应急预案、责任制、建立健全管理制度、监测等越来越受到重视2023/11/237欧美发达国家政府和大坝业主尽力主动采取各种措施加强监测、OMS、EPP，事先周密分析和准备，一旦溃坝，及时报警，组织人员转移，最大程度地减少人员伤亡。1985年～1994年，美国溃坝400多次，仅造成10人死亡，90％以上没有人员伤亡近年来，鲜见人员伤亡的溃坝事故报道2023/11/238

信息交流与咨询风险管理目标（风险标准）

监控与评审风险分析风险评估(风险标准)风险处理接受风险大坝风险管理模式2023/11/239风险管理目标（风险标准）涉及社会的传统文化背景、价值观、管理体制、保险制度等各个方面，社会经济的发展与变化直接或间接影响风险管理目标的确定。合理的风险管理目标（标准）可以协调工程安全、下游公共安全及可持续发展。2023/11/240风险分析根据管理目标，对工程安全存在的主要风险要素进行识别，计算或估算风险程度及造成的社会、经济、生态、环境等方面损失后果。包括风险识别、破坏模式分析与风险排序。根据研究目的不同，可以采用定性分析/半定量分析和定量分析方法，深入程度上可分为筛选评价、初步评价、详细评价和非常详细评价。2023/11/241风险评估是一个决策过程，决定已存在的风险是否可以容忍，风险控制措施是否合适，以及如何通过工程或非工程措施减少风险。根据风险分析的结果，和风险标准比较，决定大坝风险是否可容忍。2023/11/242风险处理如果风险不可容忍，必须进行处理降低风险－除险加固、加强管理（EPP）转移风险－保险回避风险－降等、报废保留风险－剩余风险工程措施与非工程措施并重2023/11/243

什么是应急预案？字面为应对紧急情况预先设置的方案英文叫EPP（EmergencyPreparednessPlan）实际就是灾害防范与处置的对策三、应急预案及其出台背景2023/11/244是法制的要求国家突发公共事件总体应急预案(2006.1)突发事件应对法(2007.8)是政府公共安全管理的内容是水库业主应尽的义务是灾难经验教训的总结国内外溃坝的惨痛教训2003年初非典、5.12四川汶川地震是危机防范和灾害控制的有效手段是国际通行的先进做法

为什么要应急预案？成语：居安思危，思则有备，备则无患。未雨绸缪，防患于未然，亡羊补牢2023/11/245应急体系建设法规制度完善大坝安全重视风险管理加强管理水平提高国际交流合作

背景2023/11/246事件分析响应等级预测预警急情报告应急启动应急处置应急结束善后处理应急预案的框架认识理解组织指挥人力物力交通通信治安医疗专业技术管理措施抢险救灾转移安置过程保障专家队伍专用器材编制演练抢险队伍抢险物料2023/11/247定位：专门预案、局部预案是政府应急体系的组成部分应急预案的关系政府总体应急预案大坝预案交通通信等等防汛水质等等总体预案部门预案专门预案条块结合，连接成网2023/11/248五、导则主要条文解读1总则2水库大坝状况3突发事件分析4应急组织体系5预案运行机制6应急保障7宣传、培训与演练（习）8附则水库大坝安全管理应急预案编制导则

（水建管[2007]164号）2023/11/249新的认识水库大坝突发事件应急预案是应对水库突发事件的行动指南，应简单明了操作和使用人员只需要知道自己应该做什么和怎么做，而不必知道为什么做重点应明确相关单位、部门和人员的职责和任务，建立与当地其他公共安全突发事件应急预案之间的链接不必将设计文件、溃坝洪水淹没研究、预测预警系统开发建设等包含在内，可作为预案的附件增加预案版本受控要求，强调与当地其他公共安全突发事件应急预案之间的链接，简化突发事件分析与应急组织体系，删减了运行机制中与应急处置无关的要求。2023/11/2501总则

编制目的和依据适用范围编制原则突发事件的分类突发事件的分级预案受控预案的动态管理2023/11/2511.0.1编制目的和依据

目的规范、指导水库大坝突发事件应急预案编制。编制依据

《水法》、《防洪法》、《水库大坝安全管理条例》、《防汛条例》和《国家突发公共事件总体预案》等有关法律法规。重要依据：《突发事件应对法》2007年8月30日发布，2007年11月1日起施行。2023/11/2521.0.2适用范围适用于大、中型水库和坝高超过15m的小型水库预案的编制，其他水库参照执行。小型水库安全管理办法

2023/11/2531.0.3编制原则

“以人为本、分级负责、预防为主、可操作性、协调一致、动态管理”六原则。所谓“协调一致”，本预案应和本地区、本部门其它相关预案相协调。如与《水库防汛抢险应急预案》，与政府突发事件应对体系与机制衔接。2023/11/2541.0.4突发事件分类突然发生的，可能造成严重生命、财产损失及社会环境影响，危及公共安全的紧急事件

自然灾害、事故灾难、社会安全事件及其他水库大坝突发事件等4类重点是溃坝事件。超标准泄洪2023/11/2551.0.5突发事件分级

按生命损失、社会环境影响和经济损失严重程度分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）以及Ⅳ级（一般。生命损失和社会环境影响分级标准统一规定；经济损失分级标准各地可根据当地经济社会发展水平确定。

2023/11/2561.0.7预案受控

预案应注明版本号、编制单位与编制日期、审查单位与审查日期、批准部门与批准日期、监管部门、备案日期、有效期等信息，以确保预案的一致性和现行有效。

2023/11/2571.0.7预案动态管理预案应根据情况变化适时进行更新，若有重大变动，必须经原审批单位重新审批。更新的预案应送达所有发放对象，并同时收回旧的版本。2023/11/2582水库大坝概况2.1

流域和社会经济状况

2.2

工程和水文概况

2.3

水情和工情监测系统概况如果无任何监测设施，应说明在运用过程中如何了解大坝安全

2.4

历次病险和处置情况简化，详细可作为预案附件2023/11/2593突发事件分析3.1

工程安全现状分析

3.2

可能突发事件分析突发事件分析应由不同专业的专家在现场安全检查工作的基础上完成

3.3

突发事件可能后果分析溃坝洪水淹没图生命损失、经济损失、社会环境影响详细分析成果可作为预案附件

3.4

可能突发事件排序2023/11/2602023/11/2612023/11/2622023/11/2634应急组织体系为保障预案有效运转，建立包括应急指挥机构、保障机构、专家组、抢险与救援队伍等在内的应急组织体系确立应急防范与处置过程中“人的相互关系”，规范人及其组织在应急防控系统中的职责和相互关系。与当地突发公共事件总体应急预案衔接，资源共享应急指挥机构处于核心和主导地位美国联邦紧急事务管理署（FEMA）2023/11/264政府指挥部门协调水利支撑业主承担公众配合

应急组织体系原则2023/11/265政府（属地与上下的）及相关部门（水利、电力、公安、交通、通讯、医疗等）水行政主管部门（监管的与上级）水库业主（水库管理单位与上级主管单位）公众（影响区的群众与组织）应急组织体系主体2023/11/266上级政府及相关应急机构水库属地政府应急指挥部地方驻军防汛指挥机构指挥调度应急保障事故区抢险影响区救灾交通运输公安医疗通信水行政部门水库业主管理单位应急调度工程抢险地方政府企事单位公众应急转移紧急救援指挥调度事故报告信息发布事态检测4.1应急组织体系框图2023/11/267善后处理预案编制预测预警预案启动应急处置应急结束水行政部门事故区抢险影响区救灾应急指挥部应急指挥部水行政部门编制单位审查单位批准部门版本日期水库业主应急机构属地政府指

挥

长指挥调度应急保障演练演习监测预警预警发布直接启动会商启动事态监测应急指挥应急调度工程抢护应急转移应急救援信息发布伤亡抚恤事故调查阶段单位内容4.1应急组织体系框图2023/11/2684.2政府职能确定各职能部门的职责、责任人、联系方式组织协调有关职能部门工作

一般而言，政府应急体系（总体或外部）由政府应急主管部门制定与建设，本预案重点是明确水库业主（管理单位及其上级单位）、水行政主管部门、专家组及抢险队伍等内部组织关系，以及明确内部组织关系与政府及相关部门、公共资源等外部组织关系的接口关系。2023/11/2694.3水行政主管部门

水行政主管部门（监督与配合）

职能主要领导参加应急指挥机构参与并指导预案的演习协助政府建立应急保障体系参与预案实施的全过程参与应急会商完成应急指挥机构交办的任务2023/11/2704.4水库主管部门或业主

水库业主（责任与义务）

职能筹措预案编制的资金组织预案的演习负责预测与预警系统的监理与运行参与预案实施的全过程参与应急会商完成应急指挥机构交办的任务2023/11/2714.5水库管理单位

参与预案实施的全过程事件的预测预警，发现与报告工程的应急抢护收集资料，编制预案的义务2023/11/2724.6应急指挥机构

应急指挥机构由政府组建，应急指挥机构在预案设计时必须明确。导则中对应急指挥机构的指挥长、应急指挥机构成员及其职责、成员单位相关责任人及联系方式等都有要求。

2023/11/2734.7专家组作用：技术参谋与决策支撑能力：经验丰富与反应迅速组成：专业结构与规模大小2023/11/2744.8抢险队伍身体强健、服从召集技能胜任、器材保障规模适中、分级配置培训演练、战备条件工程抢险队伍应急救援队伍2023/11/2754.10影响区地方政府与有关单位参与预案建设联系公众负责组织人员撤离转移配合宣传参与预案演习2023/11/2765预案运行机制运行机制是周密计划落实为有效行动的保障，规范突发事件预测预警、会商、预案启动、指挥协调、抢险救援、信息发布等各个环节流程，明确涉及各方在突发事件应急处置中的职责及相互之间的关联。预测与预警

应急响应

应急处置

应急结束

信息报告与发布应急调度应急抢险应急监测应急转移与安置2023/11/277运行过程事前：预案建设、预测预警、宣传演练事中：预案启动、应急处置、应急结束事后：善后处理、调查评估、信息发布2023/11/2785.1预测与预警

一个好的应急预案必须有好的预测预警支持，导则5.1.1条要求“针对可能的突发事件，建立预测与预警系统，做好风险分析，对水库大坝可能发生的突发事件进行监测和预警。”

导则5.1.2条在要求仪器监测的同时强调了巡视检查。2023/11/2795.1预测与预警

巡视检查是大坝安全监测和预测预警措施中的重要组成，仪器是空间、时间有限分布，而险情发生未必与其同步，实践检查大量险情事故是通过检查先期发现的。

预警警报分级和发布要求是导则5.1.3条规定，警报是争取应急处置时间的根本，而应急处置成效极大的取决于预警时间长短和预警合理（准确）。2023/11/2805.1预测与预警

明确预警信息内容、发布程序和机构，考虑慎重发布、果断发布。

预警信息调整和解除非常重要，根据事态发展变化及时调整，及时解除。预警程序要完整，及时解除也是避免和减少浪费与损害的要求。2023/11/2815.2预案启动应当明确规定启动条件和启动程序。启动直接启动会商启动

反映了启动的快速果断，争取应急处置时间

反映了决策的科学慎重，避免不必要的浪费和损害2023/11/2825.3应急处置

应急处置是核心

险情报告：（上下通达，协调行动）应急调度：（洪水调度，泄蓄滞分）应急抢险：（工程抢护，重点防护）应急监测：（跟踪事态，应变处置）应急转移：（人员转移，应急救援）

临时安置：（基本生活，医疗防疫）2023/11/2835.4应急结束要求预案中“规定应急处置工作结束的条件和程序”确已结束，正常结束不必要时，可以结束及时结束，集中善后2023/11/2845.5善后处理

善后处理是应急处置延续和重要组成，避免减免次生危害，关注伤亡抚恤、医疗防疫、治安稳定、生产生活。

不一定是应急预案包含的内容2023/11/2855.6调查与评估

突发事件发生后必须进行调查，由相对独立的机构和人员进行。是法制的要求，《生产安全事故报告和调查处理条例》。

是总结经验、吸取教训的要求。不一定是应急预案包含的内容2023/11/2865.7信息发布

政府告知义务，政府职能和公共管理手段；公众知情权利，协调与调动社会共同防御；维护社会稳定，体现主流信息并打击谣言；各国基本做法，重要性、有效性已被证实。

2023/11/2875.7信息发布

明确程序内容：信息发布程序、内容

授权发布单位：如宣传部门、发言人

主要发布方式：如新闻稿、发布会

协调公众参与、维护社会稳定，防范打击谣言，避免社会恐慌。2023/11/2886应急保障应急保障是保证应急处置过程对人力、物力和财力的各种需求所做的安排，保障应急处置顺利和有效实施。经费保障、抢险与救援队伍保障、抢险与救援物资保障、交通、通信及电力保障、医疗卫生保障、基本生活保障、治安保障主要利用当地政府总体应急预案中的资源

2023/11/2896应急保障经费保障

抢险与救援队伍保障

抢险与救援物资保障

交通、通信及电力保障

医疗卫生保障基本生活保障

治安保障

根据应急处置需要，充分利用当地政府总体应急预案中的应急保障资源，制定应急保障计划，建立应急保障体系，为应急处置提供人力、物力及财力保障满足交通、通信、电力、医疗卫生、基本生活、治安保障需求

2023/11/2907宣传